郭永園

摘 要： 科學(xué)處理兵團(tuán)與地方關(guān)系是新時(shí)期新疆工作的一個(gè)重要內(nèi)容，事關(guān)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。兵團(tuán)與地方關(guān)系的核心是兵團(tuán)法律地位界定，而依托法治實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)與地方關(guān)系的和諧，既是依法治國(guó)在新疆的具體體現(xiàn)，也是中央第二次新疆工作座談會(huì)提出的“依法治疆”的題中之意。因此，正確處理兵團(tuán)與地方關(guān)系要在法治視野下實(shí)現(xiàn)：明晰兵團(tuán)組織法律資格、積極發(fā)揮區(qū)域行政協(xié)議、司法調(diào)節(jié)的積極作用，其中在“建城戍邊”戰(zhàn)略中推進(jìn)“師市合一”是當(dāng)下解決兵團(tuán)法律主體資格的最優(yōu)途徑。依托法治科學(xué)處理兵團(tuán)與地方關(guān)系，促進(jìn)兵地共融，形成發(fā)展合力以確保新疆社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安。

關(guān)鍵詞： 兵團(tuán)與地方關(guān)系； 法治； 法律資格； 區(qū)域行政協(xié)議； 司法調(diào)節(jié)

中圖分類號(hào)： D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.001

Abstract： The relationship between the Xinjiang Production and Construction Corps （XPCC ）and the Xinjiang Uygur Autonomous Region， also known as BingDi relationship， is an important content to achieve leapfrog development in Xinjiang，as well as the social stability and long-term stability. The legal status of the XPCC is the core of relationship . Therefore， for nomocracy in China and Xinjiang， this relationship will be developed by the nomocracy. There are three main contents： the legal qualifications for the corps organization， the governmental administrative agreement and the judicial regulation. The optimal one is “Shihezi model”， which can define the XPCCs legal qualification. A harmonious relationship between XPCC and Xinjiang Uygur Autonomous Region will ensure social stability and long-term stability of Xinjiang.

Key words： XPCC； nomocracy； legal qualifications； regional administrative agreement； judicial adjustment

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（簡(jiǎn)稱兵團(tuán)）是承擔(dān)屯墾戍邊的職責(zé)、實(shí)行“黨政軍企”合一、①國(guó)家計(jì)劃單列的省級(jí)組織實(shí)體，現(xiàn)有14個(gè)師（墾區(qū)），138個(gè)牧團(tuán)場(chǎng)，轄區(qū)面積相當(dāng)于整個(gè)寧夏回族自治區(qū)。兵團(tuán)是新疆（地方）的重要組成部分，在近60年的發(fā)展歷史中形成了“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同繁榮”的兵團(tuán)與地方關(guān)系。但由于其職責(zé)使命、特殊的準(zhǔn)軍事管理要素和受中央與新疆維吾爾自治區(qū)的雙重領(lǐng)導(dǎo)等因素所致，兵團(tuán)并沒(méi)有被賦予相應(yīng)的法律主體資格，因此出現(xiàn)了兵團(tuán)在履行屯墾戍邊使命時(shí)與自治區(qū)以及墾區(qū)地方政府關(guān)系處理上的困境。

2014年在中央第二次新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)要科學(xué)處理屯墾和維穩(wěn)戍邊、兵團(tuán)和地方的關(guān)系，在事關(guān)根本、基礎(chǔ)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題上發(fā)力”。[1]因此，和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)發(fā)展壯大、實(shí)現(xiàn)新疆長(zhǎng)治久安的重要前提和必然要求。而依托法治實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)與地方關(guān)系的和諧，既是依法治國(guó)在新疆的具體體現(xiàn)，也是中央第二次新疆工作座談會(huì)提出的“依法治疆”的題中之意。

一、兵團(tuán)與地方關(guān)系概述

經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展，兵地之間形成了“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同繁榮”的良好局面。兵地團(tuán)結(jié)、合作互助是兵團(tuán)與地方關(guān)系的主要方面。在上世紀(jì)50年代兵團(tuán)建立初期，兵團(tuán)堅(jiān)持為各族人民辦好事、辦實(shí)事的原則，艱苦奮斗，興建了大批造福地方的水利工程、鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，參與自治區(qū)許多重點(diǎn)廠礦和城鎮(zhèn)化建設(shè)等，如蘭新鐵路、北疆鐵路、南疆鐵路、獨(dú)庫(kù)公路、中巴公路。為消除不團(tuán)結(jié)因素，兵團(tuán)政治部專門(mén)頒發(fā)了《關(guān)于擁政愛(ài)民為各族人民辦好事綱要20條》。 在兵團(tuán)撤銷、恢復(fù)之際，兵團(tuán)將艱苦奮斗創(chuàng)辦的大批廠礦企業(yè)基本上都移交地方。同時(shí)，兵團(tuán)的發(fā)展也始終得到了自治區(qū)各級(jí)政府和各族人民的幫助與支持。在近60年歷史中自治區(qū)黨政和各族群眾也給予了兵團(tuán)各種支持，奠定了兵團(tuán)發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，自治區(qū)政府出臺(tái)的諸多制度都明確適用于兵團(tuán)，促進(jìn)了兵團(tuán)和地方經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。

但由于兵團(tuán)的特殊體制，在改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展、依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施等背景下，兵團(tuán)與地方關(guān)系出現(xiàn)沖突對(duì)立的情形，在如下幾個(gè)領(lǐng)域較為突出：

1. 自然資源權(quán)屬問(wèn)題

依據(jù)憲法和相關(guān)法律，我國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地和自然資源的所有權(quán)最終歸國(guó)家所有，地方政府代表國(guó)家對(duì)本地的國(guó)有土地和資源行使所有權(quán)（包括使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)）——自治區(qū)及墾區(qū)地方政府管理新疆境內(nèi)的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、土地規(guī)劃和重大項(xiàng)目規(guī)劃?rùn)?quán)、核準(zhǔn)權(quán)。由于不具有政府主體資格，兵團(tuán)不享有“屬地國(guó)有礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)”這類權(quán)力，兵團(tuán)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)需獲得地方政府的批準(zhǔn)。由于兵團(tuán)與地方各自都有不同的發(fā)展規(guī)劃、不同的利益訴求等因素，兵地雙方不可避免因自然資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題而出現(xiàn)掣肘和摩擦，兵團(tuán)難以獲得平等參與新疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開(kāi)發(fā)的“國(guó)民待遇”。

2. 稅收權(quán)限問(wèn)題

由于兵團(tuán)不具有政府資格，兵團(tuán)所屬牧團(tuán)場(chǎng)和工礦企業(yè)需按國(guó)家稅收的規(guī)定向自治區(qū)上繳各種稅金（除兵團(tuán)所屬的七個(gè)直轄市①外）。地方稅收是發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，但兵團(tuán)卻無(wú)權(quán)直接享受，因此出現(xiàn)了兵地雙方因?yàn)槎愂债a(chǎn)生企業(yè)等納稅主體的爭(zhēng)奪——兵團(tuán)所有但廠址在地方的企業(yè)整體搬遷到兵團(tuán)有稅收權(quán)的市和鎮(zhèn)，如新疆新安酒業(yè)公司。國(guó)家對(duì)兵團(tuán)的稅收返還政策試圖化解這一問(wèn)題，但是這一政策當(dāng)前尚存在一些問(wèn)題。另外，由于沒(méi)有稅收權(quán)限，兵團(tuán)的招商引資工作也存在一定的束縛：無(wú)法給予像地方招商引資一樣的稅收優(yōu)惠。

3. 消費(fèi)市場(chǎng)問(wèn)題

兵團(tuán)和自治區(qū)擁有共同的消費(fèi)市場(chǎng)，在兵地某一方面獨(dú)具特色、實(shí)力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，兵地之間不存在消費(fèi)市場(chǎng)的爭(zhēng)奪。但是在雙方產(chǎn)業(yè)趨同領(lǐng)域，尤其是存在成品運(yùn)輸和市場(chǎng)瓶頸的產(chǎn)業(yè)，兵地雙方的沖突就會(huì)凸顯。最終往往是兵團(tuán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)因“行政壁壘”問(wèn)題而導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，甚至有可能最終退出市場(chǎng)。

4. 社會(huì)管理問(wèn)題

在尚未實(shí)現(xiàn)師市合一的兵團(tuán)轄區(qū)，兵地雙方在社區(qū)建設(shè)與管理方面存在不協(xié)同情形。在社會(huì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中，地方政府對(duì)兵團(tuán)相關(guān)師團(tuán)的態(tài)度基本上是“兵地分開(kāi)，經(jīng)費(fèi)自負(fù)”，在地方的社會(huì)建設(shè)規(guī)劃中不涉及兵團(tuán)師團(tuán)具體內(nèi)容，也不對(duì)兵團(tuán)社區(qū)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入，只是對(duì)兵團(tuán)社區(qū)下達(dá)任務(wù)、提出工作要求和進(jìn)行工作檢查，對(duì)具體的組織實(shí)施則并不關(guān)注。而兵團(tuán)認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任應(yīng)當(dāng)由屬地的地方政府承擔(dān)。兵地在社會(huì)管理的矛盾沖突使得兵團(tuán)的師團(tuán)要承擔(dān)大量的社會(huì)事務(wù)管理責(zé)任和經(jīng)費(fèi)支出，面臨非常沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)，而這必然會(huì)影響兵團(tuán)屯墾戍邊歷史使命的履行。

5. 政治文明建設(shè)的制度問(wèn)題

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家做主統(tǒng)一的載體。人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，產(chǎn)生并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)，制定法律制度。公民通過(guò)人民代表大會(huì)參與國(guó)家組織活動(dòng)和社會(huì)管理，因此人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)人民民主、發(fā)展人民民主和保障人民民主的關(guān)鍵制度安排。但是絕大多數(shù)兵團(tuán)墾區(qū)無(wú)相應(yīng)人民代表大會(huì)組織機(jī)構(gòu)（兵團(tuán)七個(gè)自治區(qū)直轄市除外），只有墾區(qū)所在地有人民代表大會(huì)組織。加之兵團(tuán)相對(duì)獨(dú)立，兵團(tuán)成員實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利，參與地方管理程度較低。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策過(guò)程中容易以地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益出發(fā)，以地方利益最大為目標(biāo)，按其自身發(fā)展邏輯和現(xiàn)實(shí)狀況開(kāi)展。而兵團(tuán)只是從屬于地方發(fā)展，這導(dǎo)致了新疆地區(qū)和各個(gè)區(qū)域的規(guī)劃也缺乏整體性，兵團(tuán)與地方發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

二、處理兵團(tuán)與地方關(guān)系的現(xiàn)有途徑分析

新疆及兵團(tuán)實(shí)務(wù)部門(mén)和學(xué)界認(rèn)為處理兵團(tuán)與地方關(guān)系存在經(jīng)濟(jì)融合、文化思想融合、政治融合等途徑。

通過(guò)經(jīng)濟(jì)融合，促進(jìn)兵團(tuán)與地方共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)與地方的經(jīng)濟(jì)融合，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系。典型模式有天山北坡經(jīng)濟(jì)帶、烏昌經(jīng)濟(jì)一體化等打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)等；兵地互動(dòng)，促進(jìn)新疆新型工業(yè)化建設(shè)，如第十師與阿勒泰地區(qū)共同實(shí)施“大礦業(yè)，大集團(tuán)”戰(zhàn)略；兵地共建經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，如第十二師和烏魯木齊共建烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，第七師與奎屯市共建天北新區(qū)等。

從文化思想方面實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)與地方關(guān)系和諧即是指兵團(tuán)文化與新疆區(qū)域內(nèi)的民族文化的融合。文化融合是兵地和諧關(guān)系的思想基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)兵地共同發(fā)展的文化資源，有助于促進(jìn)新疆主流文化的發(fā)展。兵地文化融合當(dāng)以七個(gè)兵團(tuán)師市合一的自治區(qū)直轄市為核心紐帶，輔之以兵地共建經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，積極發(fā)揮團(tuán)場(chǎng)連隊(duì)的基層示范輻射作用，加強(qiáng)與地方文化思想交流，增進(jìn)兵地雙方互信融合。

但從效用發(fā)揮分析，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)融合還是文化思想融合，對(duì)和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系的效能發(fā)揮雖是基本，卻需要較長(zhǎng)的周期：經(jīng)濟(jì)融合途徑目前只是局限于兵團(tuán)與地方政府對(duì)資源和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)域的共同開(kāi)發(fā)管理，而且數(shù)量和規(guī)模有限。經(jīng)濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)兵地融合一個(gè)局限是合作方較多地從合作雙方的利益出發(fā)，而忽視經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性。文化融合要通過(guò)兩個(gè)群體長(zhǎng)期的互相交往，互相影響，在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中沖突、妥協(xié)，才能實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

政治途徑解決兵團(tuán)與地方?jīng)_突主要是依賴政黨制度——中國(guó)共產(chǎn)黨的組織體系。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義建設(shè)的核心力量，具有全國(guó)范圍內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)體系，中國(guó)共產(chǎn)黨是當(dāng)代中國(guó)政體中一個(gè)重要的組成部分，黨的各級(jí)組織不僅執(zhí)行著準(zhǔn)立法職能和準(zhǔn)行政職能，而且也發(fā)揮著協(xié)調(diào)公權(quán)力間關(guān)系的作用——亦可以在和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系方面發(fā)揮效用。[2]故而，運(yùn)用政治層面的手段解決兵團(tuán)與地方關(guān)系是指依靠黨的制度來(lái)解決權(quán)屬不明等糾紛問(wèn)題，且這一方式已經(jīng)有了較為成功的實(shí)踐。但是根據(jù)黨政分離、依法治國(guó)（依法執(zhí)政）的思想指導(dǎo)，黨對(duì)社會(huì)的作用方式應(yīng)當(dāng)主要以政治指導(dǎo)和思想指導(dǎo)為主，縱然黨的制度在調(diào)節(jié)兵團(tuán)與地方關(guān)系方面社會(huì)成本會(huì)較低。和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系還包括兵地間的機(jī)構(gòu)融合，建立有效的調(diào)控體系或領(lǐng)導(dǎo)小組，如“哈密模式”（哈密地區(qū)和第十三師建立了地方與兵團(tuán)聯(lián)合調(diào)解組織，先后成立了鄉(xiāng)、場(chǎng)聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)12個(gè)，村、連級(jí)聯(lián)合調(diào)解小組50多個(gè)，有效解決了影響兵團(tuán)和地方關(guān)系的難點(diǎn)問(wèn)題，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，促進(jìn)共同發(fā)展）。

處理兵團(tuán)與地方關(guān)系的途徑選擇上，立足現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情、自治區(qū)的區(qū)情，從依法治國(guó)的角度出發(fā)，前述三種途徑并不是和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系的根本途徑。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)融合、文化融合還是政治融合，更多依賴于地方和兵團(tuán)黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)，容易受領(lǐng)導(dǎo)變遷的影響。再者，目前的兵團(tuán)共同發(fā)展合作機(jī)制主要停留在單項(xiàng)合作機(jī)制和會(huì)議機(jī)制，采用兵地雙方的集體磋商形式，組織方式相對(duì)松散，議事決策機(jī)制缺乏。因此兵團(tuán)與地方關(guān)系的和諧必須要有制度化的保障，避免“囚徒困境”的出現(xiàn)，形成統(tǒng)一市場(chǎng)共享、統(tǒng)一投資環(huán)境共創(chuàng)、同一區(qū)域共同發(fā)展的和諧局面，即運(yùn)用法治科學(xué)處理兵團(tuán)與地方關(guān)系。

三、處理兵團(tuán)與地方關(guān)系路徑的法治創(chuàng)新

法治層面和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系主要包括立法手段、區(qū)際行政協(xié)議與司法手段：通過(guò)立法明確兵團(tuán)的法律主體資格；運(yùn)用區(qū)際行政協(xié)議彌補(bǔ)成文立法的制度供給不足；借助于司法及時(shí)、能動(dòng)地調(diào)整兵團(tuán)與地方關(guān)系是兵團(tuán)與地方關(guān)系。三種方式有各自的優(yōu)勢(shì)：立法是最為根本和基礎(chǔ)的解決方式，區(qū)際行政協(xié)議則較為靈活便捷，司法在比較成本上就有極大的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)法治科學(xué)處理兵團(tuán)與地方關(guān)系要使三種法治手段協(xié)同作用，形成法治的合力。

（一）立法層面

目前規(guī)定兵團(tuán)地位的國(guó)家層面規(guī)范性文件主要是：1981年12月3日，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合做出了《關(guān)于恢復(fù)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的決議》以及1990年3月13日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于調(diào)整新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)計(jì)劃管理體制和有關(guān)問(wèn)題的通知》； 1998年12月29日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議并通過(guò)了《關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》以及最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院相關(guān)部委關(guān)于落實(shí)相關(guān)文件規(guī)定通知；自治區(qū)對(duì)兵團(tuán)具體行政事務(wù)的授權(quán)規(guī)定，如《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<礦山法>辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》、《新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)法規(guī)監(jiān)督檢查規(guī)定》等。

從立法學(xué)的視角看，目前上述相關(guān)的規(guī)范性文件并不屬于嚴(yán)格意義上的法律，僅僅是政府規(guī)章?，F(xiàn)行的法律體系在設(shè)計(jì)上缺乏憲法性的法律文件對(duì)兵團(tuán)主體資格的確認(rèn)，甚至缺乏行政法規(guī)的確認(rèn)，而且僅有的一些法律文件還存在模糊和沖突之處，因此衍生出許多兵團(tuán)結(jié)構(gòu)和權(quán)限設(shè)置的法律悖論等問(wèn)題。

因此，和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系的核心就是明確兵團(tuán)的法律地位，即將兵團(tuán)特殊制度以憲法性的法律文件確定下來(lái)：全國(guó)人民代表大會(huì)或者是其常務(wù)委員會(huì)制定《兵團(tuán)法》或《兵團(tuán)組織法》，使屯墾戍邊制度獲得國(guó)家法律層面的確立。

但從立法成本和周期等因素考量，短期內(nèi)直接出臺(tái)《兵團(tuán)法》難度較大。按照《立法法》規(guī)定，法律出臺(tái)應(yīng)當(dāng)有如下的階段：立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、法律案的起草、提出法律案、審議法律案（三審）、法律案通過(guò)、法律的公布等階段。此外，按照立法慣例要實(shí)現(xiàn)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，立法就要求十分謹(jǐn)慎，要聽(tīng)取各方意見(jiàn)，反復(fù)考慮，全面權(quán)衡利益，估計(jì)到實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，最后再將兵團(tuán)屯墾戍邊制度中被社會(huì)實(shí)踐證明是成熟的、正確的經(jīng)驗(yàn)和做法用法律的形式肯定下來(lái)，而這個(gè)周期將必定會(huì)是比較漫長(zhǎng)的。

按照《立法法》和我國(guó)的法律、政治慣例，明確兵團(tuán)的法律地位應(yīng)當(dāng)以漸進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)。

第一，由國(guó)務(wù)院制定專題形式的行政法規(guī)，也可由國(guó)務(wù)院組成部門(mén)針對(duì)具體問(wèn)題制定部門(mén)規(guī)章，明確兵團(tuán)的行政執(zhí)法權(quán)限問(wèn)題，如有關(guān)稅收權(quán)限、工商權(quán)限、衛(wèi)生管理權(quán)限以及質(zhì)檢權(quán)限等問(wèn)題。第二，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)確認(rèn)兵團(tuán)的行政主體資格和行政權(quán)限，可以采用《兵團(tuán)條例》的立法形式。第三，全國(guó)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)賦予兵團(tuán)相應(yīng)的地方立法權(quán)，也就是在兵團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)成立人民代表大會(huì)組織，這是所有環(huán)節(jié)中極其重要的一環(huán)——實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)的政權(quán)組織法治化。兵團(tuán)在事實(shí)上履行著省級(jí)政府的相關(guān)行政、司法職能，但卻缺乏相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，使得兵團(tuán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的架構(gòu)不夠協(xié)調(diào)與完善。明確人民代表大會(huì)制度完善兵團(tuán)的國(guó)家權(quán)力組織架構(gòu)，使得立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)齊備，同時(shí)改變兵團(tuán)的行政權(quán)力和司法權(quán)力機(jī)關(guān)源于上級(jí)任命，而非同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，導(dǎo)致司法和行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，向上級(jí)匯報(bào)工作，主要接受上級(jí)監(jiān)督的局面。第四，全國(guó)人民代表大會(huì)將《兵團(tuán)法》列入立法規(guī)劃，進(jìn)入國(guó)家立法程序，并最終制定《兵團(tuán)法》——作為化解兵團(tuán)與地方?jīng)_突，明確兵團(tuán)法律地位的終局性手段；或者是通過(guò)憲法的修改，在《憲法》中對(duì)兵團(tuán)問(wèn)題作出規(guī)定。此外，在國(guó)家層面明確兵團(tuán)的法律主體的同時(shí)，自治區(qū)人大和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)兵團(tuán)的法規(guī)、規(guī)章作出修訂。

立法層面對(duì)兵團(tuán)與地方關(guān)系處理的另一個(gè)重要途徑或者最為現(xiàn)實(shí)的途徑就是屯城戍邊戰(zhàn)略的實(shí)施：推動(dòng)兵團(tuán)的“石河子模式”（師市合一）[3]的發(fā)展，將兵團(tuán)的師團(tuán)轉(zhuǎn)化為縣鄉(xiāng)級(jí)人民政府，進(jìn)而以此實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)師團(tuán)法律主體資格的明晰?！笆幼幽Ｊ健笔侵冈诒鴪F(tuán)第八師師部住所地石河子的基礎(chǔ)上成立新疆維吾爾自治區(qū)石河子市，第八師與新疆維吾爾自治區(qū)直轄市石河子市合署辦公，通稱第八師石河子市，成為縣級(jí)人民政府，享有地方政府的各項(xiàng)權(quán)能，擁有政府主體資格。兵團(tuán)現(xiàn)有七個(gè)師市合一的自治區(qū)直轄市：第八師石河子市、第六師五家渠市、第一師阿拉爾市、第三師圖木舒克市、第十師北屯市、第二師鐵門(mén)關(guān)市、第五師雙河市。

從現(xiàn)實(shí)的角度看，特別是在兵團(tuán)實(shí)行由傳統(tǒng)的屯墾戍邊向屯城戍邊的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過(guò)程中，師市合一是實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)發(fā)展壯大的有效途徑，也是解決兵團(tuán)與地方關(guān)系和諧的重要手段。在新時(shí)期兵團(tuán)跨越式發(fā)展的過(guò)程中，“師市合一”、“建市建鎮(zhèn)”工作要和兵團(tuán)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略聯(lián)系起來(lái)，積極發(fā)揮“石河子模式”在明確兵團(tuán)法律地位、處理兵團(tuán)與地方關(guān)系方面的重要作用。

（二）區(qū)際行政協(xié)議

行政協(xié)議是兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政主體或行政機(jī)關(guān)，為了提高行使國(guó)家權(quán)力的效率，也為了實(shí)現(xiàn)行政管理的效果，而互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的雙方行為，它本質(zhì)是一種對(duì)等性行政契約。行政協(xié)議一般是市長(zhǎng)、廳局長(zhǎng)、主任聯(lián)席會(huì)議制度的結(jié)果，具體表現(xiàn)形式有“（實(shí)施）意見(jiàn)”、“協(xié)議（書(shū)）”、“宣言”、“提案”、“意向書(shū)”、“議定書(shū)”、“倡議書(shū)”、“章程”、“紀(jì)要”、“方案”以及“計(jì)劃”等。[4]區(qū)際行政協(xié)議是近年來(lái)在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中出現(xiàn)并為學(xué)術(shù)界和政府越加重視的一種法治保障手段。區(qū)際行政協(xié)議已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和解決區(qū)際爭(zhēng)端的最為重要的法治協(xié)調(diào)機(jī)制之一。

兵團(tuán)與地方關(guān)系作為區(qū)際關(guān)系的一種同時(shí)表現(xiàn)形式，和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系的指向就是實(shí)現(xiàn)兵地協(xié)同發(fā)展，因此區(qū)際行政協(xié)議可以而且應(yīng)當(dāng)在協(xié)調(diào)兵團(tuán)與地方關(guān)系發(fā)揮重要作用。

兵地間的區(qū)際行政協(xié)議可以在兵團(tuán)、業(yè)師（市）、團(tuán)（鎮(zhèn)）及基層組織的整體和各個(gè)職能部門(mén)與自治區(qū)相應(yīng)機(jī)構(gòu)之間締結(jié)，具體內(nèi)容可以包括土地劃界與區(qū)域界線管理問(wèn)題、行政執(zhí)法管轄和協(xié)作問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)問(wèn)題、社會(huì)公共建設(shè)問(wèn)題等。兵地間行政協(xié)議通過(guò)中央、兵地雙方批準(zhǔn)而獲得相應(yīng)的拘束力，依據(jù)協(xié)議相關(guān)的履行條款或者管理機(jī)構(gòu)落實(shí)執(zhí)行。在協(xié)議中應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任條款，解決協(xié)議履行糾紛的問(wèn)題。兵地雙方已經(jīng)在相關(guān)領(lǐng)域有行政協(xié)議的實(shí)踐，如《兵團(tuán)第十二師與烏魯木齊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。

區(qū)際行政協(xié)議作為一種雙方合意的產(chǎn)物，能較好地實(shí)現(xiàn)雙方的有效參與、充分協(xié)商，而且其較之于立法行為更加靈活、具體、快捷。這些區(qū)際行政協(xié)議的優(yōu)勢(shì)正是目前協(xié)調(diào)兵團(tuán)與地方關(guān)系所急需的，所以行政協(xié)議將成為一種基于現(xiàn)實(shí)的選擇。但是，行政協(xié)議也存在尚無(wú)國(guó)家法的確認(rèn)保障、締結(jié)主體和程序不規(guī)范、履行機(jī)制和規(guī)則原則依然模糊、無(wú)法進(jìn)入司法程序等問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為區(qū)際行政協(xié)議雖然會(huì)在協(xié)調(diào)兵團(tuán)與地方關(guān)系上發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用，但是處于為規(guī)范性法律文件積累經(jīng)驗(yàn)的地位。

（三）司法調(diào)節(jié)

司法常被稱為社會(huì)矛盾的“調(diào)節(jié)器”、“安全閥”。司法調(diào)節(jié)主要是指通過(guò)司法判例來(lái)解決中央與地方、地方與地方之間的沖突、糾紛。司法層面上解決兵團(tuán)與地方關(guān)系的路徑主要就是要發(fā)揮司法系統(tǒng)在兵團(tuán)與地方關(guān)系中的調(diào)節(jié)功能。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)……探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。[5]而兵團(tuán)與地方關(guān)系就是緣起于行政區(qū)劃而產(chǎn)生的，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”就為通過(guò)司法解決兵團(tuán)與地方糾紛提供了政策保障。

兵團(tuán)在墾區(qū)內(nèi)自行管理司法事務(wù)，有健全的司法機(jī)構(gòu)，但是兵團(tuán)法院與檢察院的權(quán)限來(lái)源是新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院和人民檢察院的授權(quán)：兵團(tuán)法院、檢察院作為新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院和檢察院的派出機(jī)構(gòu)而設(shè)立的。在中國(guó)話語(yǔ)下政治權(quán)力運(yùn)行過(guò)程使兩個(gè)同一級(jí)別的司法系統(tǒng)成為授權(quán)委托關(guān)系，無(wú)論是司法獨(dú)立性或是發(fā)揮司法的糾紛解決功能——兵團(tuán)與地方關(guān)系糾紛——均是不可取。因此，解決兵團(tuán)司法系統(tǒng)的權(quán)限來(lái)源問(wèn)題、與自治區(qū)司法系統(tǒng)的關(guān)系是運(yùn)用司法調(diào)節(jié)兵團(tuán)與地方關(guān)系的前提。

發(fā)揮司法在處理兵地矛盾的獨(dú)特功能，首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)兵團(tuán)司法系統(tǒng)與新疆維吾爾自治區(qū)司法系統(tǒng)的平級(jí)對(duì)等，即改變兵團(tuán)法院、檢察院作為新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。使兵團(tuán)司法系統(tǒng)獨(dú)立于新疆維吾爾自治區(qū)，直接將兵團(tuán)司法系統(tǒng)改革為兵團(tuán)高級(jí)人民法院、兵團(tuán)人民檢察院或者是作為中央司法機(jī)關(guān)的特殊機(jī)構(gòu)，以此來(lái)改變兵團(tuán)對(duì)新疆維吾爾自治區(qū)的依附性。[6]誠(chéng)然如此的體制設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)司法調(diào)節(jié)功能的最佳保障，但是在當(dāng)前兵團(tuán)司法體制下亦可發(fā)揮司法在兵地矛盾上的調(diào)節(jié)作用：兵團(tuán)法院或者是自治區(qū)高級(jí)人民法院及其他法院對(duì)處理兵團(tuán)與地方糾紛的相關(guān)判決，包括公權(quán)力機(jī)關(guān)糾紛以及公民私權(quán)主體間或者是與公權(quán)機(jī)關(guān)間的糾紛，通過(guò)最高人民法院的案例指導(dǎo)原則確定為“準(zhǔn)判例法”，對(duì)相似的糾紛、相關(guān)領(lǐng)域的糾紛主體以及兵團(tuán)系統(tǒng)和自治區(qū)系統(tǒng)內(nèi)據(jù)此形成一個(gè)明確的預(yù)期，發(fā)揮法的規(guī)范功能：法的指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)功能的發(fā)揮將有效地化解兵團(tuán)與地發(fā)的糾紛矛盾。將兵地糾紛納入到法治的領(lǐng)域，具體設(shè)計(jì)如下：兵團(tuán)或地方的中級(jí)人民法院作為主要的受理法院，兵團(tuán)法院或者是自治區(qū)高級(jí)人民法院作為絕大部分兵地糾紛的終審法院，最高人民法院受理并終審個(gè)別有代表性、重大的兵地糾紛案件，最高人民法院將在某一領(lǐng)域內(nèi)具有代表性的判決通過(guò)案例指導(dǎo)制度上升為具有普遍意義的判例，使其成為法律的非正式但卻是直接淵源。

兵團(tuán)與地方?jīng)_突和糾紛實(shí)質(zhì)是一種公權(quán)力上的沖突，最佳的途徑應(yīng)當(dāng)是進(jìn)入法律程序通過(guò)司法獲得最終的解決。公權(quán)力實(shí)體間的權(quán)限沖突通常又會(huì)以私人或者是非政府實(shí)體利益糾紛的形式大量表現(xiàn)出來(lái)，司法機(jī)構(gòu)的職能就是調(diào)處沖突，因此公權(quán)力實(shí)體間的權(quán)限劃分問(wèn)題也就被解決了。法治國(guó)家的實(shí)踐表明公權(quán)力實(shí)體間的權(quán)限的范圍通過(guò)私法對(duì)公法的修正方式的調(diào)整要比公權(quán)力機(jī)構(gòu)間的直接對(duì)抗更為有效。任何制度性文件，如果導(dǎo)致在一個(gè)私人案 件中出現(xiàn)社會(huì)、國(guó)家不可接受的后果，那么就喪失其設(shè)計(jì)的效能——公法就在一個(gè)私法案件中被否定。如兵團(tuán)與地方的土地問(wèn)題，兵團(tuán)與地方的財(cái)稅糾紛等問(wèn)題，完全可以通過(guò)兩個(gè)自然人或法人間的土地糾紛、兵團(tuán)納稅主體與自治區(qū)稅務(wù)部門(mén)的糾紛而外顯，此類糾紛完全可以進(jìn)入到司法領(lǐng)域內(nèi)得以解決，以此影響兵團(tuán)與地方關(guān)系發(fā)展走向。

運(yùn)用司法的方式，在司法實(shí)踐中逐漸地修正了公法。通過(guò)司法解決問(wèn)題總是從最切近的部分，最可能解決的部分開(kāi)始的，然后發(fā)生一種“外溢效應(yīng)”，溢出的后果并非刪掉法典或取消那么簡(jiǎn)單，而是停留在適可而止的地方，誠(chéng)然依靠司法和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系需要在無(wú)數(shù)次的訴訟法治實(shí)踐中完成。

運(yùn)用司法調(diào)解兵團(tuán)與地方關(guān)系的另一優(yōu)勢(shì)是使得地方與兵團(tuán)黨委、行政關(guān)于處理兵團(tuán)與地方關(guān)系的各種政策、規(guī)劃綱要、協(xié)議、備忘錄等非法律規(guī)范文件通過(guò)司法適用成為定案的依據(jù)而具有了規(guī)范的普遍效力。將非法律規(guī)范提升為一種政法慣例，更為有效地發(fā)揮其創(chuàng)設(shè)的目的。

兵團(tuán)是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，兵團(tuán)與地方關(guān)系就是局部與整體的關(guān)系。通過(guò)法治科學(xué)處理兵團(tuán)與地方關(guān)系就是依法治疆的應(yīng)然之義，也是推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在既有和諧兵團(tuán)與地方關(guān)系途徑的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，發(fā)揮立法、行政協(xié)議、司法調(diào)節(jié)等法治手段在處理兵團(tuán)與地方關(guān)系方面的重要作用。通過(guò)理順兵團(tuán)與地方關(guān)系，確保兵團(tuán)“安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、匯集先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的示范區(qū)”[7]職能的發(fā)揮，與自治區(qū)形成發(fā)展合力，努力建設(shè)團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)主義新疆。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]