雷世平+姜群英

摘 要：混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校法人治理結構既有共性之處，又存在一定差異。其共性之處主要表現(xiàn)在：二者作為非營利性事業(yè)單位法人，其法人治理結構的目標取向具有一致性；二者法人治理結構的構建與規(guī)范要受到職業(yè)教育規(guī)律的制約；二者法人治理結構的設計均體現(xiàn)利益相關者共同治理的特性。其差異主要表現(xiàn)在：作為法人治理結構存在基礎的委托代理關系不同，作為法人治理結構核心的領導體制不同，作為法人治理結構主體的分權與制衡模式不同。

關鍵詞：混合所有制職業(yè)院校；公辦職業(yè)院校；法人治理結構

作者簡介：雷世平（1962-），男，湖南長沙人，空軍航空維修技術學院基礎教育學院院長、教授，研究方向為職業(yè)教育政策法規(guī)、職業(yè)教育制度、農村職業(yè)教育等；姜群英（1963-），女，湖南湘陰人，空軍航空維修技術學院基礎教育學院副教授，研究方向為現(xiàn)代高職院校制度等。

基金項目：全國教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度教育部重點課題“我國混合所有制職業(yè)院校法人治理結構理論與實踐研究”（編號：DJA160283），主持人：雷世平。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）34-0058-04

混合所有制職業(yè)院校是指其資本構成由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合而形成的職業(yè)院校形態(tài)。盡管“國有資本”的參與是混合所有制職業(yè)院校存在的前提條件，但混合所有制職業(yè)院校并不等同于公辦職業(yè)院校。與一般意義上的公辦職業(yè)院校相比，混合所有制職業(yè)院校最大的特點或最本質的屬性是“混合”，即不同所有制性質產權結構的多元化[1]。正是由于混合所有制職業(yè)院校產權結構由單一向多元結構的變化，使得混合所有制職業(yè)院校法人治理結構呈現(xiàn)出不同于純公辦職業(yè)院校法人治理結構之處。為準確和全面地把握混合所有制職業(yè)院校法人治理結構的內涵與特點，文章試就混合所有職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校法人治理結構之異同做一個比較，以求教于同行。

一、混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校法人治理結構的共同點

由于相同的組織屬性或法人性質，混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校法人治理結構具有共性，其主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）同為非營利性事業(yè)單位法人，其法人治理結構的目標取向具有一致性

公益性是教育的本質屬性，它并不與教育的投資主體或投資來源直接相關。無論是政府辦學還是非政府組織或個人辦學，在公益對象和公益內容上都沒有本質區(qū)別，兩者都服務于公共利益，承擔了同一性質的社會責任[2]。教育的公益性體現(xiàn)在兩方面：首先是人才培養(yǎng)所產生的公益性。通過接受教育，受教育者的知識、能力、體力和品德都可以得到發(fā)展，受教育者在接受教育之后，不僅能使自己的經濟收益和各種非經濟收益得到提高。而且，作為受過教育的合格公民，他們可以通過工作和日常生活，為經濟和社會發(fā)展做出自己的貢獻。其次是舉辦教育帶來的公益性，它主要包括擴大教育機會，增加教育選擇，減輕政府教育財政壓力，擴大福利性教育，推動教育體制機制改革等。

法人屬性是法人治理結構的基礎。法人相對于自然人而言，它是社會組織在法律上的人格化，是法律意義上的“人”。我國《民法通則》以是否營利為標準，將法人劃分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人，其中非企業(yè)法人又可進一步劃分為機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人。事業(yè)單位法人是指從事非營利性的各項社會公益事業(yè)擁有獨立財產或經費的各類法人，包括從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞出版等公益事業(yè)的單位。公辦職業(yè)院校屬于事業(yè)單位法人，《民法通則》對此已予以明確?；旌纤兄坡殬I(yè)院校是“混合所有制經濟”概念引入職業(yè)教育領域而形成的一個院校類型，屬于新生事物。目前雖沒有相關法律、法規(guī)對其法人屬性進行明確界定，但依據“教育的公益性”和混合所有制職業(yè)院校中“國有資本參與”這兩個條件，我們完全可以推定其事業(yè)單位法人屬性。公辦職業(yè)院校與混合所有制職業(yè)院校同為非營利性事業(yè)單位法人，其法人治理結構所追求或要實現(xiàn)的根本目標是社會目標而非經濟目標，因此社會是受益者。即使在當今市場經濟條件下，不同所有制性質產權結構的多元化，仍會使混合所有制職業(yè)院校在一定程度上存在公益性與逐利性的矛盾，但追求公益性或社會效益的最大化仍然是混合所有制職業(yè)院校的本質屬性。在我國，無論是混合所有制職業(yè)院校還是公辦職業(yè)院校，都必須遵循國家的教育方針，致力于培養(yǎng)社會主義事業(yè)的建設者和接班人。從服務于共同的公共利益來看，兩者法人設立的目的相同，其法人治理結構的目標取向具有完全一致性[3]。

（二）同為職業(yè)院校，其法人治理結構的構建和規(guī)范要受到職業(yè)教育規(guī)律的制約

職業(yè)院校法人治理結構是借鑒公司法人治理結構理論基礎而提出的新概念，它是現(xiàn)代職業(yè)院校制度在治理層面所形成的制度化結構。職業(yè)院校法人治理結構有廣義和狹義之分，廣義的法人治理結構包括內部治理結構和外部治理結構，而狹義的法人治理結構主要是指其內部治理結構。具體來說，職業(yè)院校法人治理結構，是指在一定的財產權制度基礎上，為實現(xiàn)職業(yè)院校的教育目標，就職業(yè)院校內部治理的組織機構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排，以及對職業(yè)院校與外部利益相關者等關系進行處理的機制安排。

人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承，是職業(yè)院校（尤其是高職院校）的根本使命所在，也是它們區(qū)別于其他一切組織（比如企業(yè)）的本質所在，它追求較高的辦學質量，培養(yǎng)高素質的學生，實現(xiàn)文化傳播，推進科技創(chuàng)新，提高全民職業(yè)素養(yǎng)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校和公辦職業(yè)院校雖然舉辦者（或出資人）有所不同，但二者作為職業(yè)教育的承載者，其所肩負的社會職能完全相同。因此無論是混合所有制職業(yè)院校還是公辦職業(yè)院校，其法人治理結構的構建和規(guī)范都要體現(xiàn)職業(yè)教育的辦學特點并受到職業(yè)教育規(guī)律的影響和制約。職業(yè)教育規(guī)律是職業(yè)教育內部諸要素之間、職業(yè)教育與其他事物之間內在的、本質的、必然的聯(lián)系以及發(fā)展的趨勢，它表現(xiàn)為外部規(guī)律和內部規(guī)律。職業(yè)教育的外部規(guī)律表現(xiàn)為職業(yè)教育與社會的經濟、政治、文化之間相互制約與相互促進的關系，即與社會適應的規(guī)律；職業(yè)教育的內部規(guī)律表現(xiàn)為職業(yè)教育要求與職業(yè)教育對象的身心發(fā)展以及個性特征之間、人的全面發(fā)展教育各個組成部分之間、職業(yè)教育過程中諸要素（教師、學生、教育影響等）之間關系及其作用的總和，即與人的發(fā)展相適應的規(guī)律[4]?；旌纤兄坡殬I(yè)院校和公辦職業(yè)院法人治理結構作為處理其自身內部權力和外部關系的制度化安排，其構建和規(guī)范必須受職業(yè)教育的內部規(guī)律和外部規(guī)律的制約。具體來說，其外部治理結構要受到職業(yè)教育外部規(guī)律的制約；其內部治理結構要受到職業(yè)教育內部規(guī)律的制約。只有這樣，二者的法人治理結構才能體現(xiàn)職業(yè)教育的基本特點及其特殊要求，才能適應職業(yè)教育辦學活動的客觀需要。

（三）同為利益相關者組織，其法人治理結構設計均要體現(xiàn)利益相關者共同治理

治理與利益密切相關。按照全球治理委員會對“治理”的界定，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務諸多方式的總和。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)互動過程。這一持續(xù)互動過程的基礎是對利益相關者的利益的協(xié)調[5]。治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎。但利益不會自然而然實現(xiàn)，利益的協(xié)調也不會自動進行，而是需要經歷利益起源、利益表達、利益整合、利益分配等若干環(huán)節(jié)。

依據利益相關者理論，混合所有制職業(yè)院校和公辦職業(yè)院校作為一種非營利性組織，都是利益相關者參與的一系列契約聯(lián)結或由此構成的有機整體，其產生和發(fā)展都是各利益主體共同促成的，是一個典型的利益相關者組織。公辦職業(yè)院校與混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展離不開直接和間接利益相關者的投入和參與。就利益相關者之相關程度來說，公辦職業(yè)院校與混合所有制職業(yè)院校都存在著直接利益相關者和間接利益相關者。所謂直接利益相關者，主要是指職業(yè)院校內部存在的出資人（或捐助人）、舉辦者、管理者、教師、學生等多個利益相關者；所謂間接利益相關者是就其外部而言，主要包括家長、所在社區(qū)、用人單位和政府等個人或社會組織等。利益相關者獲得的職業(yè)院校內部控制權多少是依據利益相關者與職業(yè)院校的利益相關程度和他們參與其治理意愿和能力進行分配的。一般來說，混合所有制職業(yè)院校和公辦職業(yè)院校其內部法人治理結構中的分權與制衡的整體設計，均按照利益相關程度的原則來配置，在其法人治理結構的具體安排上均強調內外各種利益主體的參與，形成利益相關者共同治理的機制，實現(xiàn)各方利益的平衡和制約，全面反映各方面的利益訴求，從而維護其服務于公共利益的宗旨。但直接利益相關者一般會獲得較多的控制權，而間接利益相關者只能獲得一定的參與權。

二、混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校法人治理結構的差異

混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校的定位都是事業(yè)單位法人，是為社會公益事業(yè)目的，從事公益事業(yè)的單位，屬于非營利性法人。但由于產權結構的不同，則必將導致兩者的法人治理結構存在一定差異。具體表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）作為法人治理結構基礎的委托代理關系不同

委托代理關系的存在是法人治理結構的前提，混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校都存在委托代理關系，但二者卻有實質性差別。委托代理關系是一種或明顯或隱含的契約關系，授權者為委托人，被授權者是代理人。其產生的前提是所有權與經營權的分離?；旌纤兄坡殬I(yè)院校與公辦職業(yè)院校雖然都存在所有權與經營權分離的情況，但兩者分權的具體情形卻存在較大差異。在我國職業(yè)院校辦學實踐中，公辦職業(yè)院校由國家舉辦，國家作為委托人享有所有者權利，以校長為法定代表人的學校高級管理人員（代理人）受國家委托行使教育經營者（辦學者）的權利。但在這種委托代理關系中，委托人往往是基于相關法律、政策法規(guī)、規(guī)章制度、意識形態(tài)和相互信任而選擇代理人，雙方并沒有簽署正式的委托代理契約，委托人和代理人之間的契約是一種不完善的隱性契約。比如一張任命書就等同于一份契約，委托人也就約定俗成地要求代理人遵循相關規(guī)定[6]。但混合所有制職業(yè)院校則不同，由于不同所有制產權結構的變化，即由單一所有制向混合所有制的變化，使其產權關系出現(xiàn)所有權分散與教育經營權集中的特征。但這種教育經營權的集中不是在所有權與教育經營權統(tǒng)一基礎上的集中，而是在兩權分離基礎上的集中。這種教育經營權集中不是集中在所有者的手中，而是集中在職業(yè)化的教育專家（或稱校長）的手中[7]。因此，混合所有制職業(yè)院校就出現(xiàn)了一種不同于公辦職業(yè)院校的委托代理關系，即混合所有制職業(yè)院校由于有國家機構以外的其他社會組織或者個人出資（非公有資本）參與辦學，出資人將自己的資本交由董事會（或理事會）托管經營，并由董事會（或理事會）聘請教育經營者（職業(yè)化的校長）來經營管理學校。

（二）作為法人治理結構核心的領導體制不同

領導體制是指獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)進行決策、指揮、監(jiān)督等領導活動的具體制度或體系，它用嚴格的制度保證領導活動的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性。領導體制的核心內容是用制度化的形式規(guī)定組織系統(tǒng)內的領導權限、領導機構、領導關系及領導活動方式。我國公辦職業(yè)院校（尤其是高職院校）實行黨委領導下的校長負責制。黨的委員會是學校的領導核心，履行黨章等規(guī)定的各項職責，把握學校發(fā)展方向，決定學校重大問題，監(jiān)督重大決議執(zhí)行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養(yǎng)為中心的各項任務完成。公辦職業(yè)院校校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，行使高等教育法和職業(yè)教育法等規(guī)定的各項職權，全面負責教學、科研、行政管理工作。其工作機制是黨委統(tǒng)一領導、黨政分工合作、協(xié)調運行。然而，混合所有制職業(yè)院校作為國有資本、集體資本和境內外非公有資本等交叉融合的職業(yè)院校形態(tài)，采取什么樣的領導體制，其具體情形并不完全一樣。但一般來說，不同的出資人作為直接利益相關者，理所當然是要通過組建董事會（或理事會）來共同參與學校的管理，從而形成與公辦職業(yè)院校不同的領導體制。在混合所有制職業(yè)院校中，董事會（理事會）的組成及人選通過出資方共同協(xié)商確定；其參與者應由參與舉辦混合所有制職業(yè)院校出資（或舉辦）的政府代表、社會組織或個人代表、院長或書記、教職工代表等人員組成。董事會是學院的最高決策機構；院長向董事會負責，由董事會任免，是落實董事會決策的最高執(zhí)行者。實行董事會領導下的院長負責制，是混合所有制職業(yè)院校與公辦職業(yè)院校內部管理體制的重要區(qū)別，它一定程度上體現(xiàn)了決策權和執(zhí)行權的分離。董事會領導下的院長負責制一方面確立了董事會在混合所有制職業(yè)院校中的領導地位；另一方面也要求混合所有制職業(yè)院校在董事會領導下，由院長獨立全面地負責學院的一切行政工作。董事會只對混合所有制職業(yè)院校建設與發(fā)展過程中的重大問題參與決策，包括聘任或解聘院長、修改章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核預決算、對學院發(fā)展方向加以監(jiān)督等。對混合所有制職業(yè)院校內部管理的具體事項，董事會則不參與決策和指揮。董事會應充分尊重和發(fā)揮院長在學校內部運行管理中的決策作用，由其在授權范圍內獨立負責地履行職責以保證學校內部各項政策的執(zhí)行力。

（三）作為法人治理結構主體的分權與制衡模式不同

分權與制衡是法人治理結構的基本特性。分權與制衡是作為人們基于對權力的特性及其正負面效應的認識而建立起來的一種關系，是對權力的限制與約束。分權是依其職能對國家權力進行劃分和分配，是權力制約的前提。其目的是通過權力配置，使權力關系明晰化、規(guī)范化。實行分權不僅要科學界定不同機構的權力，而且還要科學界定不同層級的權力，依法明確各種權力的地位、職責和權限，以實現(xiàn)權力的合理配置；依法明確各種權力的行使規(guī)則、程序和界限，以保證權力的合理運行；依法確立各種權力之間的溝通方式和制約關系，以促進不同權力之間的互補與牽制。制衡是權力制約的實質。所謂制衡，就是通過職能分解、機構分設和人員分工，實現(xiàn)對權力的賦予與對權力制約的賦予對應對等，以便當一種權力偏離正常軌道時，與它相對應的權力能夠自行予以制止。在我國高等職業(yè)教育領域中，公辦高職院校法人治理結構權力配置的設計實際上是一種縱向（主軸控制式）的權力分支模式，即黨政權力主導下的行政權力和學術權力相互兼容的二元化權力結構模式。在這種權力結構模式中，絕大部分公辦高職院校其內部法人治理結構模式極其相似，具體表現(xiàn)在：政治或政黨權力統(tǒng)帥地位突出，內部主要由行政班子控制，法定代表人權力高度集中，政府化傾向嚴重，治理主體單一，教師、學生、社會、社區(qū)、企業(yè)、第三方組織等利益相關者難以參與學校管理，管理模式呈現(xiàn)出單向性、垂直性傾向，管理行政化、科層制明顯；學術權力與行政權力配置失衡；監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督乏力。這種一定范圍內存在的制度設計缺陷，實際上難以平衡好黨委領導權、校長行政權、教授學術權、師生民主監(jiān)督權、社會參與權的關系，難以實現(xiàn)多種權力的有效和有序運行?；旌纤兄坡殬I(yè)院校作為多種產權主體混合的產物，其辦學主體更加豐富多樣，其法人治理結構中權力配置設計的是一種縱橫結合（連桿式）的權力分塊模式，它體現(xiàn)了所有權與教育經營權分離、教育經營權與監(jiān)督權制衡的特征。它強調的是各種權力的相對獨立而又相互制約。突出了多元而非單一主體治理，注重民主式、參與式、互動式管理，從制度設計層面防止“內部人控制”現(xiàn)象，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者權力制衡的現(xiàn)代法人治理結構，使得各方權力得到有效制衡。

參考文獻：

[1][7]雷世平.混合所有制職業(yè)院校的本質屬性及其衍生特征[J].職教論壇，2016（22）：21-25.

[2]王禎昌.公共財政要支持教育[N].學習時報，2005-11-28（6）.

[3]王義寧.民辦高校與公辦高校法人治理結構的比較[J].高校探索，2014（1）：53-57.

[4]潘懋元.新編高等教育學[M].北京：北京師范大學出版社，1996：13-14.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：270-271.

[6]孫衛(wèi)平，董仁忠.構建現(xiàn)代高職院校制度的理論基礎探析[J].職業(yè)技術教育，2012（4）：15-19.

責任編輯 宋慶梅