裴慶冰

摘 要：本文闡述了我國用能權(quán)交易制度的發(fā)展，將用能權(quán)交易制度同節(jié)能量交易、水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易等其他資源環(huán)境權(quán)益交易制度進(jìn)行了比較。通過比較研究，提出明確用能權(quán)權(quán)益屬性；堅(jiān)持以地區(qū)特點(diǎn)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)靈活設(shè)計(jì)制度；注意政策間協(xié)調(diào)性，探索銜接機(jī)制；通過激勵(lì)相容的政策設(shè)計(jì)，逐步弱化政府主導(dǎo)，發(fā)揮市場(chǎng)功能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置等政策建議，對(duì)推進(jìn)我國用能權(quán)交易制度建設(shè)具有一定的啟示。

關(guān)鍵詞：用能權(quán)；資源環(huán)境權(quán)益；產(chǎn)權(quán)理論；比較分析

中圖分類號(hào)： F423.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 2095-7866 （2017） 02-099-006工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2017.02.011

引言

探索建立用能權(quán)交易制度是黨中央、國務(wù)院的決策部署，是在加快生態(tài)文明建設(shè)，貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的背景下提出的重要舉措。2015年10月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出：“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)?！?016年下半年，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，提出在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)工作。

我國進(jìn)行地區(qū)試點(diǎn)探索的用能權(quán)交易制度是資源環(huán)境交易制度中的一種，是為資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)目的而進(jìn)行的新嘗試，目的是通過市場(chǎng)化的手段解決稀缺資源的配置以及能源生產(chǎn)消費(fèi)活動(dòng)的外部性問題。與用能權(quán)交易制度同屬資源環(huán)境交易制度的還有排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易、以及節(jié)能量交易等制度，這些制度都在國內(nèi)外有一定的理論發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但用能權(quán)交易制度在國內(nèi)外還并無先例。通過相關(guān)制度的比較研究，可以為我國探索用能權(quán)制度提供有益的啟示。

一、資源環(huán)境權(quán)益交易的理論依據(jù)

環(huán)境問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是典型的外部性問題，資源問題因其開發(fā)利用中造成的環(huán)境影響也具有外部性特點(diǎn)，特別是在市場(chǎng)失靈的情況下，需要政府進(jìn)行一定的干預(yù)來矯正。解決外部性問題主要有兩種思路，一種是征收環(huán)境稅，另一種是界定產(chǎn)權(quán)。

環(huán)境稅的思想最早由庇古（Pigou）在上世紀(jì)20年代提出，他認(rèn)為要解決污染的外部性問題，可以采取征收環(huán)境稅或補(bǔ)貼的方法來內(nèi)化外部成本，因此對(duì)環(huán)境污染征稅也稱庇古稅。這種思路依據(jù)的理論是政府通過征稅或者補(bǔ)貼來矯正個(gè)體成本，使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。庇古稅的思想在環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、資源綜合利用等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。

通過產(chǎn)權(quán)界定的方式來處理外部性問題源自科斯（Coase）上世紀(jì)60年代提出的理論，科斯產(chǎn)權(quán)理論的核心內(nèi)容是，只要產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。產(chǎn)權(quán)理論在污染控制領(lǐng)域的發(fā)展，演變形成排污交易理論的雛形。

得益于產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展，自上世紀(jì)70年代從美國開始，排污許可證交易的實(shí)踐逐步產(chǎn)生，隨后明確產(chǎn)權(quán)并進(jìn)行交易的方式在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域被普遍接受和應(yīng)用。將權(quán)證交易方式應(yīng)用于節(jié)能減排主要有兩方面好處：一方面，能通過市場(chǎng)力量尋找節(jié)能減排的邊際成本，將整體節(jié)能減排成本降至最小，具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，會(huì)激勵(lì)企業(yè)使用更先進(jìn)、對(duì)環(huán)境更有益的生產(chǎn)技術(shù)，只要技術(shù)改進(jìn)成本低于資源環(huán)境權(quán)證的價(jià)格，企業(yè)就可從中獲益，這增強(qiáng)了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)的積極性。

二、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易概況及比較

用能權(quán)交易制度是我國提出的具有一定創(chuàng)新性的節(jié)能政策，是改革過程中的一項(xiàng)嘗試。我國主要資源人均占有量與世界平均水平相比普遍偏低，能源資源也是如此，重要能源資源對(duì)外依存度不斷攀升，由能源消費(fèi)引起的環(huán)境問題也不斷加劇。為應(yīng)對(duì)資源環(huán)境壓力，我國政府先后提出了能源消費(fèi)強(qiáng)度控制目標(biāo)和能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)。用能權(quán)交易制度即是在這種背景下產(chǎn)生的。浙江省已開展用能權(quán)交易實(shí)踐，顯著特點(diǎn)是在市縣層面開展試點(diǎn)，多采用與畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法進(jìn)行初始用能權(quán)分配。

我國的節(jié)能量交易是與用能權(quán)交易制度類似的一項(xiàng)節(jié)能政策，一些地區(qū)在“十二五”期間進(jìn)行過實(shí)踐，交易范圍限于各地區(qū)內(nèi)部，進(jìn)行過節(jié)能量交易實(shí)踐的地區(qū)包括山東、江蘇和福建等省。山東省是最早開展節(jié)能量交易的地區(qū)，于2013年出臺(tái)了《山東省節(jié)能量交易管理暫行辦法》（于2015年底廢止）開始進(jìn)行節(jié)能量交易。山東省節(jié)能量交易辦法的主要經(jīng)驗(yàn)是結(jié)合企業(yè)目標(biāo)責(zé)任創(chuàng)立交易體系，在交易制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出對(duì)企業(yè)節(jié)能的激勵(lì)。江蘇省2015年3月出臺(tái)《江蘇省項(xiàng)目節(jié)能量交易管理辦法（試行）》開始進(jìn)行節(jié)能量交易嘗試，其特點(diǎn)是能夠有效控制地區(qū)能源消費(fèi)總量，實(shí)現(xiàn)能耗增量控制和能耗等量、減量置換。福建省2015年開始試行節(jié)能量交易，在所選取的行業(yè)內(nèi)設(shè)定行業(yè)標(biāo)桿值，并根據(jù)用能單位的產(chǎn)出水平計(jì)算出節(jié)能量，基于能效標(biāo)桿進(jìn)行節(jié)能量交易。

用能權(quán)交易和節(jié)能量交易都是為節(jié)能和能效提升而設(shè)計(jì)的制度，各地實(shí)踐各有特點(diǎn)。表 1將浙江省開展的用能權(quán)交易與山東、江蘇、福建三省開展的節(jié)能量交易實(shí)踐進(jìn)行了簡要對(duì)比。

首先，從交易內(nèi)容可以看出，各地設(shè)計(jì)的交易制度形式有較大差異。山東省所稱節(jié)能量可以分為兩類：一是目標(biāo)節(jié)能量，是與用能單位的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任相聯(lián)系的；二是項(xiàng)目節(jié)能量，即節(jié)能服務(wù)公司或用能單位通過實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造，提高能源利用效率而形成的節(jié)能量。而江蘇省所指節(jié)能量不包括用能單位節(jié)能量，而是包括項(xiàng)目節(jié)能量和淘汰生產(chǎn)裝置的能耗削減量，用能單位新建、改建或擴(kuò)建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目新增能耗可與上述兩類節(jié)能量進(jìn)行交易，從而實(shí)現(xiàn)能耗增量控制和能耗等量、減量置換的目的。福建省所指節(jié)能量則是在設(shè)定行業(yè)標(biāo)桿值后，根據(jù)產(chǎn)出水平計(jì)算的節(jié)能量。

其次，雖然都是節(jié)能政策，但各地具體政策目標(biāo)存在差異。浙江省的用能權(quán)有償使用和交易制度是與資源要素市場(chǎng)化改革工作密切結(jié)合的，能夠在控制能源消費(fèi)量的同時(shí)起到優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。山東省的節(jié)能量交易制度與重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制密切結(jié)合；江蘇省的節(jié)能量制度與能源消費(fèi)總量控制的目標(biāo)相聯(lián)系；福建省的政策設(shè)計(jì)能給予重點(diǎn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)提升能效的激勵(lì)。

各地在政策設(shè)計(jì)中的差異化反映出對(duì)用能權(quán)交易、節(jié)能量交易的理解存在多樣性。各地都在努力探索通過交易這種市場(chǎng)化手段促進(jìn)節(jié)能，并依據(jù)地區(qū)不同特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)政策，這種在實(shí)踐中的差別化探索對(duì)于制度建設(shè)具有積極意義。但同時(shí)不能忽視的是，對(duì)處于起步階段的用能權(quán)制度還應(yīng)強(qiáng)化基礎(chǔ)研究使概念內(nèi)涵進(jìn)一步明晰。

三、用能權(quán)交易制度與水權(quán)交易制度比較

與用能權(quán)交易同屬資源相關(guān)權(quán)益交易的還有水權(quán)交易。在我國主要水資源為國有性質(zhì)，取水許可制是獲取用水權(quán)的主要方式。早在2000年我國就有水權(quán)交易的探索，到2014年，在水利部組織下開展了水權(quán)交易試點(diǎn)。國內(nèi)進(jìn)行的水權(quán)交易模式有行業(yè)間水權(quán)交易、用水戶間水權(quán)交易、集體水權(quán)交易、跨區(qū)域水權(quán)交易、跨流域水權(quán)交易等模式。行業(yè)間水權(quán)交易的典型做法是工業(yè)部門出資金改善農(nóng)用水渠漏水滲水狀況從而實(shí)現(xiàn)節(jié)水，并經(jīng)水主管部門監(jiān)控檢查驗(yàn)收后確認(rèn)可交易水量，然后在交易雙方之間交易。水戶之間的水權(quán)交易在甘肅地區(qū)具有代表性，一般是當(dāng)年某輪灌溉需水時(shí)發(fā)生的短期交易，前提條件是初始水權(quán)已明晰到戶?？鐓^(qū)域水權(quán)交易和跨流域水權(quán)交易在內(nèi)蒙古、河南等地進(jìn)行了試點(diǎn)[1-2] 。

水權(quán)交易與用能權(quán)交易的共性在于都是涉及資源權(quán)益的交易。水權(quán)交易在實(shí)踐中存在的問題主要包括：過分強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用；定價(jià)機(jī)制不完善；統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則體系尚未形成；交易和監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)支撐等[3-4]。其中一些問題在用能權(quán)交易實(shí)踐中也同樣存在。首先，在用能權(quán)交易實(shí)踐中，供需匹配、價(jià)格形成等環(huán)節(jié)政府都處于主導(dǎo)地位，對(duì)市場(chǎng)干預(yù)較多，通過市場(chǎng)力量優(yōu)化配置資源的作用體現(xiàn)得還不明顯。其次，監(jiān)管能力存在不足，在用能數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、核實(shí)等方面仍然缺乏足夠有效的手段。

除共性問題外，也應(yīng)注意到水權(quán)交易與用能權(quán)交易存在著一定的差別。首先，水資源是單一品種，而能源資源是多品種的，既包括煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源，也包括權(quán)利歸屬有較大爭議的風(fēng)能、太陽能等地理性自然資源，能源資源的權(quán)利屬性更為復(fù)雜。其次，水權(quán)交易雖然也起到節(jié)水效果，但主要目的是為了通過交易解決某個(gè)局部（區(qū)域、農(nóng)戶）的用水需求問題；而對(duì)于能源來說，進(jìn)行交易的主要原因并不是要解決某個(gè)局部（企業(yè)）的用能需求問題，用能權(quán)制度主要目的是規(guī)制企業(yè)用能行為，結(jié)合能源總量控制促進(jìn)節(jié)能減排。這兩點(diǎn)差異意味著對(duì)于用能權(quán)來說，首先要認(rèn)識(shí)到能源資源的多樣性以及權(quán)屬的復(fù)雜性，深入研究是否對(duì)于不同類型的能源應(yīng)予以區(qū)別對(duì)待；其次要認(rèn)清用能權(quán)交易主要目標(biāo)是在宏觀上通過能源消費(fèi)端的管理手段解決資源環(huán)境問題，在微觀上增強(qiáng)對(duì)企業(yè)自主節(jié)能、提升能效的激勵(lì)；在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)體現(xiàn)出這種特點(diǎn)。

四、用能權(quán)交易制度與排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度比較

在全球范圍內(nèi)，排污權(quán)交易最早在美國控制大氣污染物排放領(lǐng)域得到應(yīng)用。排污權(quán)交易多采取總量控制和交易的形式，這種交易方式需要先為一定區(qū)域內(nèi)的污染源設(shè)定總的年度排放上限，并將總量以許可證的形式分配給污染源，污染源根據(jù)需要進(jìn)行許可交易，多余未使用的許可可以存儲(chǔ)或退出使用。

我國系統(tǒng)性的排污權(quán)交易工作在2000年以后展開?！笆濉逼陂g，原國家環(huán)?？偩痔岢鰧?shí)施排污許可證制度促進(jìn)總量控制，通過排污權(quán)交易試點(diǎn)完善總量控制，到“十一五”、“十二五”時(shí)期，試點(diǎn)工作進(jìn)一步深化。國內(nèi)進(jìn)行的排污權(quán)交易與國外有所不同，美國的排污交易中所交易的是排污許可，并不構(gòu)成財(cái)產(chǎn)權(quán)；國內(nèi)則存在爭議，一些學(xué)者認(rèn)同排污權(quán)的說法，也有一些學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)一說不合法理[5]。在實(shí)踐中，各省對(duì)排污權(quán)的規(guī)定也不相同。有的省規(guī)定排污權(quán)有多年有效期（通常是5年），有的省規(guī)定排污權(quán)長期有效，還有的省規(guī)定排污權(quán)有效期為1年[6] 。有效期為1年的排污權(quán)更接近總量控制和交易形式中的配額，而多年或長期有效的規(guī)定則傾向于將排污權(quán)理解為一種“權(quán)利”。

在用能權(quán)制度建設(shè)中，這同樣是值得注意的問題。目前國內(nèi)對(duì)用能權(quán)權(quán)利屬性還缺少系統(tǒng)、深入的研究，不同的權(quán)利屬性理解又會(huì)直接影響政策設(shè)計(jì)，這是在推進(jìn)用能權(quán)制度中應(yīng)予以重視并應(yīng)盡早辨明的問題。

碳排放交易是為促進(jìn)全球溫室氣體減排所采用的市場(chǎng)機(jī)制。國際上具有代表性的是歐盟碳排放交易體系。在歐盟碳排放交易體系中，向成員國設(shè)置排放限額，各國排放限額之和不超過承諾的排放量，排放配額的分配綜合考慮成員國的歷史排放、預(yù)測(cè)排放和排放標(biāo)準(zhǔn)等因素，在分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行總量控制下的配額交易。我國在2011年由國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，確定了北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市7個(gè)省市作為碳排放交易的試點(diǎn)，2013年起正式開展試點(diǎn)工作，經(jīng)過實(shí)踐積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在市場(chǎng)缺乏活力，法律及監(jiān)管體系不夠完善等問題[7-8] ；根據(jù)安排，2017年建立全國性的碳排放交易市場(chǎng)。

用能權(quán)交易與碳排放交易分別是節(jié)能降耗和溫室氣體減排領(lǐng)域的政策，由于節(jié)能和溫室氣體減排存在相關(guān)性，兩項(xiàng)政策在規(guī)制對(duì)象上具有一定程度重合，在政策效果上也具有一定相似性。兩項(xiàng)政策并行推進(jìn)需要注意兩者的差別：首先，從政策背景和推動(dòng)力來看，用能權(quán)制度是發(fā)端于國內(nèi)地方實(shí)踐的，先有地方節(jié)能量交易、用能權(quán)交易實(shí)踐，后到中央的指導(dǎo)政策，再到范圍擴(kuò)大的地方試點(diǎn)；碳交易制度是在應(yīng)對(duì)氣候變化這一國際問題背景下產(chǎn)生的，在國內(nèi)是由中央政府主導(dǎo)并強(qiáng)力推動(dòng)的。其次，對(duì)于企業(yè)來說，用能權(quán)制度直接管企業(yè)能源消費(fèi)，相對(duì)而言屬于“前端管理”，且一般來說不對(duì)能源品種區(qū)別對(duì)待；碳排放交易則是末端管理，對(duì)能源消費(fèi)的規(guī)制作用既涉及能源消費(fèi)量又涉及能源結(jié)構(gòu)。第三，經(jīng)過多年發(fā)展，碳交易有相對(duì)較多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，具備較為成熟的落實(shí)方法；而用能權(quán)交易制度可供直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)較少，制度中具體環(huán)節(jié)如何設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步探索。

這對(duì)用能權(quán)制度有兩點(diǎn)基本啟示：第一，用能權(quán)交易與碳排放交易制度的關(guān)系是在用能權(quán)交易制度設(shè)計(jì)中應(yīng)予以著重考慮的，特別是要研究兩個(gè)制度規(guī)制對(duì)象如何區(qū)分以及在對(duì)相同主體規(guī)制時(shí)制度間如何銜接的問題。第二，對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)制度設(shè)計(jì)來說，要考慮如何結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)、明確目標(biāo)定位，有針對(duì)性、創(chuàng)新性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，為下一步推進(jìn)提供更具可操作性的經(jīng)驗(yàn)。

五、啟示和建議

通過與相關(guān)資源環(huán)境權(quán)益實(shí)踐的比較研究，本文提出對(duì)我國試點(diǎn)用能權(quán)制度的幾點(diǎn)建議：第一，應(yīng)首先從學(xué)理上明確用能權(quán)的權(quán)益屬性，辨清如何界定用能權(quán)，避免因基本概念理解不同給試點(diǎn)實(shí)踐帶來困擾。第二，在實(shí)踐中應(yīng)堅(jiān)持以地區(qū)特點(diǎn)為導(dǎo)向，靈活設(shè)計(jì)制度。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行差別化探索，并建立健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。第三，注意政策間的協(xié)調(diào)性，特別是與其他節(jié)能減排相關(guān)政策間的協(xié)調(diào)性，避免因規(guī)制領(lǐng)域、規(guī)制對(duì)象相同造成重復(fù)管理。這需要在用能權(quán)制度設(shè)計(jì)中充分研究其他相關(guān)制度的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)制度間如何銜接進(jìn)行探索，使政策間起到相互補(bǔ)益的作用。第四，通過激勵(lì)相容的政策設(shè)計(jì)，讓市場(chǎng)自身發(fā)揮更大作用，通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)要素資源的優(yōu)化配置，逐步弱化政府在交易匹配和價(jià)格決定中的主導(dǎo)地位，發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，激勵(lì)企業(yè)自主節(jié)能。

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