陳東升

摘要：教育交流與合作是中國—東盟戰(zhàn)略合作伙伴關系的重要組成部分。從服務貿易的視角看，中國—東盟教育合作與交流存在市場不夠開放、結構不合理、發(fā)展不平衡等問題。各方應該加快貿易升級版談判，提升開放水平；優(yōu)化貿易結構，促進健康發(fā)展；發(fā)揮政府引領作用，搭建合作發(fā)展平臺；發(fā)揮行業(yè)主導作用，提升教育服務貿易發(fā)展的內在動力；發(fā)揮沿邊省區(qū)的門戶作用，打造面向東盟的教育服務貿易基地等，從而進一步夯實“一帶一路”的民意基礎，鞏固中國—東盟戰(zhàn)略合作伙伴關系。

關鍵詞：“一帶一路”；人文交流；CAFTA；GATS；教育服務貿易

[中圖分類號] G648.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）03-0040-06

Abstract： Trade on Education service is an important part of Economic and trade relations between China and ASEAN. From the perspective of international trade in service， there are the following main problems： low open-degree market， unreasonable structure， trade inbalance and so on. So I suggest that China and ASEAN should speed up trade negotiations of upgraded-version CAFTA to improve the level of opening； optimize the trade structure to promote the healthy development； the governments should play a guiding role and build a platform for cooperation and development； the education industry should play a leading role and enhance the internal power of education service trade； the border provinces should as roles of the gateway so as to promote the education exchange and cooperation between China and ASEAN， and build the education service trade base for ASEAN，thus， further consolidating the Chinese-ASEAN strategic partnership and public opinion foundation of “The Belt and Road”.

Key Words： the Belt and Road Initiative； Human Communication； CAFTA； GATS； Tread on Education Service

教育是人文交流的重要載體，也是中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系的重要支柱——人文交流的兩大優(yōu)先方向之一，在深化中國—東盟戰(zhàn)略互信，牢固民意基礎中發(fā)揮不可替代的作用。作為服務貿易的重要新興領域，教育服務貿易是中國—東盟經貿關系的重要組成部分。本文以CAFTA服務貿易協(xié)議中各國教育服務貿易具體承諾表為基礎，結合WTO服務貿易總協(xié)定（GATS）和雙邊（中國—新加坡）自由貿易協(xié)定中各國就教育服務貿易做出的具體承諾，從國際服務貿易的視角來分析中國—東盟教育交流與合作的現(xiàn)狀、存在的主要問題，并提出相關政策建議。

一、服務貿易框架下具體承諾的解讀

首先，服務貿易的四種提供方式。按照GATS的分類方法，根據提供方式不同，可將服務貿易分為：（1）跨境交付；（2）境外消費；（3）商業(yè)存在；（4）自然人流動。就教育服務貿易而言，跨境交付主要表現(xiàn)為遠程在線教育、函授教育等。境外消費主要表現(xiàn)為到國外留學；商業(yè)存在主要表現(xiàn)為在境外設立分校等；自然人移動指到外國工作的教授、教師和研究人員。

其次，服務貿易承諾方式的三種類型：（1）沒有限制（none）；（2）不做承諾（unbound）；（3）一定范圍或者有預設條件的限制。其中（1）和（3）屬于“約束承諾”，即服務在以確定的方式提供時，它所獲得的待遇不能低于減讓表中列明的水平；而（2）不做承諾意味著不承擔任何義務，成員方可以自主決定其對某一種教育服務提供方式的開放程度和待遇水平。

再者，服務貿易承諾的兩個方面：市場準入和國民待遇。這是服務業(yè)對外開放的基礎和核心。市場準入是指外國服務投資的進入條件問題，而國民待遇是指外國服務投資進入以后所享受的待遇和地位問題，市場準入是適用國民待遇的前提條件，國民待遇是市場準入的保證，如進入市場后享受不到國民待遇，則這種進入很難維持。

最后，服務貿易具體承諾（specific commitments）兩個組成部分：水平承諾和部門承諾。水平承諾適用于減讓表中包括教育服務在內的所有部門。部門承諾是具體部門就市場準入和國民待遇的條件等問題做出的承諾和限制，并按照四種提供方式做出具體承諾。當一國做出一項教育服務承諾時，就從法律意義上規(guī)定了減讓表中所標明的市場準入和國民待遇水平。該國不能再出臺可能會限制市場準入和國民待遇的新措施。

二、中國—東盟教育交流與合作的現(xiàn)狀

自中國和東盟建立對話關系尤其是中國—東盟自由貿易區(qū)建成以來，中國—東盟教育交流和合作日漸深入，并取得了顯著成效。雙方留學規(guī)模持續(xù)擴大，2015年中國在東盟國家留學生超過12萬人，東盟國家在華留學生達7.1萬余人（見表1），預計將提前實現(xiàn)到2020年雙方互派留學生人數(shù)雙雙超過10萬的目標。雙方教育合作與交流領域覆蓋面廣，已逐漸涵蓋到基礎教育、中等教育、職業(yè)教育和高等教育。

同時，雙方境外合作辦學也取得較快發(fā)展。統(tǒng)計表明，東南亞已成為中國境外辦學最集中的地區(qū)，雙邊跨境教育合作項目也日益增多，中國教育機構在除柬埔寨和文萊外的其他7個東盟國家開展了38個合作辦學項目，覆蓋了教育的各個層次。東盟國家中則有新加坡、馬來西亞和泰國等3國在華開展了38個合作辦學項目，辦學層次以高等教育為主。（見表2、表3）

政府間合作機制和平臺不斷完善。中國同東盟10國之間均簽署了教育交流合作協(xié)議，與泰國、馬來西亞、印度尼西亞、越南和菲律賓等國還簽有互認學歷學位協(xié)議。每年8月在中國貴州舉行的中國—東盟教育交流周暨教育部長圓桌會議成為雙方教育交流合作的主要平臺。2016年第二屆中國—東盟教育部長圓桌會議討論通過的《中國—東盟教育合作行動計劃2016～2020》，成為中國與東盟之間首個教育領域5年行動計劃，內容涵蓋基礎教育、高等教育、職業(yè)教育、學生交流、智庫合作等多個領域。另外，每年在中國—東盟博覽會期間舉辦的中國—東盟職業(yè)教育聯(lián)展暨論壇，其影響力也在不斷提升。

三、服務貿易視角下的中國—東盟教育交流與合作

中國和東盟10國均為WTO成員，且已建成中國—東盟自由貿易區(qū)（CAFTA），中國和新加坡還簽訂了雙邊自由貿易協(xié)定。因此，WTO服務貿易總協(xié)定（GATS）、CAFTA協(xié)定以及中國—新加坡自由貿易協(xié)定（中新FTA）共同編織了中國—東盟教育交流與合作的國際法制度空間，中國—東盟教育交流和合作相關規(guī)范性文件和行為活動都棲居于這一制度空間內。筆者通過系統(tǒng)性比較分析GATS②、CAFTA③以及中國—新加坡FTA④協(xié)議文本中教育服務貿易具體承諾表，發(fā)現(xiàn)中國—東盟教育服務貿易呈現(xiàn)如下特點：

從提供方式來看。對于跨境交付，除了新加坡和柬埔寨的所有教育層次、泰國中等教育中的技術和職業(yè)教育以及老撾的高等教育、成人教育、短期外語培訓服務無限制，大部分國家的態(tài)度比較保守，在市場準入和國民待遇方面均對跨境交付不做承諾；對于境外消費，除了馬來西亞在國民待遇方面不做承諾，其他國家都持開放態(tài)度，無論在市場準入還是國民待遇方面對境外消費都沒有限制；對于商業(yè)存在，各國差別較大，新加坡、柬埔寨和越南（中等教育服務不做承諾）較為開放，在市場準入和國民待遇方面均沒有限制。中國、馬來西亞和老撾主要在外方股權及外方服務提供者的資格條件方面有限制。泰國雖在部門承諾中對商業(yè)存在沒有限制（除了中文講授服務不做承諾），但是在水平承諾中限定外方股權不能超過49%；對于自然人流動，由于擔心增加管理負擔和沖擊國內就業(yè)市場，各國的承諾水平最低，對資格條件和居留期限等方面都做了嚴格限定，自然人移動也成為教育服務貿易四種提供方式中最為敏感和保守的一種。

從國別來看。柬埔寨承諾了高等教育、成人教育和其他教育等3個教育層次，未開放初等和中等教育，但承諾方式均為“沒有限制”，承諾水平和開放度最高；新加坡只承諾了高等教育、成人教育和其他教育，在水平承諾中做了一些限定，但總體承諾水平很高；中國和老撾均對所有五種教育層次做了承諾，越南承諾了除初等教育外的其他四種教育層次，這3個國家整體承諾水平較高；泰國承諾了除高等教育外的其他四種教育層次，但未將最重要的高等教育服務列入承諾，整體承諾水平一般；馬來西亞只開放了高等教育和其他教育兩個類別，整體承諾水平一般。而菲律賓、文萊、印度尼西亞、緬甸則未對教育服務貿易做任何承諾，整體承諾水平最低。

四、服務貿易視角下中國—東盟教育交流與合作存在的問題

（一）市場不夠開放

由于教育除了具備商業(yè)價值，還有文化價值功能，是服務貿易中較為敏感的領域，各國除了對境外消費提供方式沒有限制，大部分國家都對其他服務提供方式采取了各種壁壘措施。在跨境交付上，大部分國家都不做承諾。在商業(yè)存在上，大部分國家采取了股權比例、人員本地化要求等限制措施。在跨境交付方面，大部分國家也不做承諾。在自然人流動上，各國承諾水平最低；另外，只有中國和老撾的具體承諾覆蓋初等、中等、高等、成人和其他教育五個層次，其他國家都沒對所有教育層次做出承諾，泰國甚至將最重要的高等教育排除在承諾之外。還有菲律賓、文萊、印度尼西亞和緬甸則沒有將教育服務貿易列入具體承諾表。

（二）結構不合理

提供方式上，以境外消費即出國留學占主導地位，其他提供方式為補充。截至2015年，中國到東盟國家留學為123823人，東盟國家在華留學為71101人（見表1），基本確定將提前實現(xiàn)2020年互派留學生都達到10萬人的“雙十萬學生流動計劃”規(guī)劃目標；跨境交付即遠程教育方面，中國僅有兩所大學提供印度尼西亞1個本科、泰國3個本科和1個專科、菲律賓1個本科專業(yè)、緬甸1個本科和1個?？频?門課程的函授教育①；商業(yè)存在還處于探索階段，東盟國家來華合作辦學存在來源國少、層次低等問題。截至2016年9月，只有來自新加坡、馬來西亞和泰國等3個國家的38個合作辦學項目，其中27個來自新加坡。除了4個項目為碩士學歷教育，其他均為高等職業(yè)教育，至今沒有東盟國家的知名大學來華設立分校等實體性辦學機構（見表3）。中國在東盟國家的境外辦學，以國家漢辦主導的32所孔子學院和19所孔子學堂為主，另有3個具有法人資格的境外辦學機構，分別是老撾蘇州大學、云南財經大學曼谷商學院、廈門大學馬來西亞分校，加上35個非實體性等38個境外辦學項目；自然人流動方式即跨境任教方面，以國家漢辦委派的中國漢語教師和來中國從事小語種教學的東盟國家教師為主，總體規(guī)模較小。

國別分布明顯不平衡。東盟來華留學生突破萬人的國家有泰國、印度尼西亞和越南等3個國家，分別占東盟來華留學生總數(shù)的28.10%、17.85%和14.11%，合計占東盟來華留學生總數(shù)的60.06%。中國到東盟國家留學突破萬人的國家有新加坡、泰國、馬來西亞，分別占中國在東盟國家留學生總數(shù)的65.29%、24.65%、8.73%，合計占在東盟國家中國留學生總數(shù)的98.67%。（見表1）

教育層次上，以本科層次以上的高等學歷教育為主，初等、中等以及成人教育和其他教育服務比重較低。以2015年為例，東盟來華留學生中接受專科以上學歷教育的占到72%②。中國到東盟國家留學目的地集中在新加坡、馬來西亞和泰國等少數(shù)國家，且接受的基本都是本科層次以上的教育。

（三）貿易發(fā)展不平衡，貿易逆差較大

這些年中國教育事業(yè)得到了長足發(fā)展，對大部分東盟國家有一定比較優(yōu)勢。為促進中國—東盟教育合作與交流，吸引東盟國家學生來華留學，中國政府提供了大量的獎學金。據統(tǒng)計，2015年在華的71101名東盟國家留學生中，6647人獲得中國政府獎學金，接近總人數(shù)的10%③，再加上各級地方政府設立的獎學金，約20%的東盟留學生獲得中國各級政府提供的獎學金。而中國到東盟國家留學則以自費為主，獲得獎學金的比例很低。即使這樣，目前東盟國家在華留學生的數(shù)量和增長速度大大滯后于中國在東盟的留學生，存在很大的貿易逆差。

五、中國—東盟教育交流與合作的對策建議

（一）加快服務貿易談判，提升開放水平

加快推進CAFTA升級版和RCEP談判，提升教育服務貿易承諾水平。爭取中國和所有東盟國家開放包括初、中、高、成人及其他教育等五個層次的教育服務貿易市場，并盡可能提高教育服務貿易四種提供方式的承諾水準。要盡量將雙方達成的有關協(xié)議、協(xié)定、諒解備忘錄等磋商成果納入到服務貿易框架中，以提高其法律效力和適用范圍。要強化頂層設計，除了現(xiàn)有的多邊、雙邊的對話，建議盡快建立副總理級別的中國—東盟人文交流高層對話磋商機制，統(tǒng)領包括教育在內的所有中國—東盟人文領域的交流與合作，制定人文合作路線圖，并定期發(fā)布成果報告，以克服目前平臺分散難以形成合力，協(xié)議安排執(zhí)行效果不理想等弊端。

（二）優(yōu)化貿易結構，促進健康發(fā)展

目前，中國—東盟教育交流與合作以本科層次以上的高等教育為主，而初等、中等以及成人教育和其他教育比重較低。到目前為止，還沒有一所東盟國家大學來中國設立分校區(qū)，中國雖有3所大學在東盟國家設立分校，但除了廈門大學馬來西亞分校，老撾蘇州大學、云南財經大學曼谷商學院的在校學生規(guī)模和培養(yǎng)層次都不高，影響力有限。因此建議：

一是中國著名高校加大“走出去”的力度。在東盟國家尤其是教育欠發(fā)達國家設立海外分校或項目合作辦學，對外輸出中國優(yōu)質高等教育服務。除了新加坡、馬來西亞等少數(shù)國家，大部分東盟國家所處的經濟發(fā)展階段決定了他們最緊缺的是以職業(yè)技術教育為主的教育服務。伴隨著“一帶一路”建設的深入推進，應鼓勵中國優(yōu)質職業(yè)教育借船出海，通過校企合作，配合核電、通信、高鐵、裝備制造、基礎設施建設等行業(yè)企業(yè)走出去，探索開展多種形式的境外合作辦學，合作設立職業(yè)院校、培訓中心，合作開發(fā)教學資源和項目，開展多層次職業(yè)教育和培訓，培養(yǎng)當?shù)丶毙璧母黝悺耙粠б宦贰苯ㄔO者。

二是吸引新加坡等東盟教育發(fā)達國家來中國設立分校和項目合作辦學，豐富中國優(yōu)質高等教育服務供給，提高辦學水平。鑒于重慶是以互聯(lián)互通和服務業(yè)為主題的第三個中國與新加坡政府間合作項目的運營中心，以及首批內陸自由貿易區(qū)之一，建議重慶推動引進新加坡國立大學或南洋理工大學等全球知名高校在重慶設立分校區(qū)。

（三）發(fā)揮政府引領作用，搭建發(fā)展平臺

繼續(xù)發(fā)揮中國—東盟教育交流周的主渠道作用。搭建中國—東盟教育部長圓桌會議、校長論壇、中國—東盟職業(yè)教育聯(lián)展等交流合作平臺，進行多角度、寬領域、深層次的教育交流合作。抓緊落實已經簽署的教育交流合作協(xié)議，在保證質量的前提下，與更多東盟國家和教育機構商討學歷、學位互認和學分互換協(xié)議，共商共建區(qū)域性職業(yè)教育資歷框架，逐步實現(xiàn)就業(yè)市場的從業(yè)標準一體化。

擴大政府獎學金資助力度。目前，東盟國家在華留學生增長速度滯后于中國在東盟的留學生。為順利實現(xiàn)“雙十萬學生流動計劃”，可繼續(xù)加大政府獎學金的資助力度，鼓勵各級政府和企業(yè)為東盟來華留學生提供各種獎助學金，增設“海上絲綢之路獎學金”，擴大東盟來華留學生規(guī)模，提升人才培養(yǎng)質量，把中國打造成為深受東盟各國學子歡迎的留學目的地國。同時，以國家公派留學為引領，推動更多中國學生到東盟國家留學，擴大教育交流雙向互動。

以職業(yè)技能教育為重點，建設國家級的對外培訓中心和基地。針對東盟國家最緊缺的職業(yè)技能型人才，中國應在已有的國家級中國—東盟教育培訓中心和基地的基礎上，增加更多的職業(yè)教育培訓機構，加大對職業(yè)教育培訓的獎助學金資助力度，為東盟國家培養(yǎng)各種急需的技能型人才。

以孔子學院和孔子課堂為主渠道，加大對外文化傳播力度。目前，中國在東盟國家共有32個孔子學院、19 個孔子課堂，但分布不均，其中泰國有孔子學院14個、孔子課堂11個，占半數(shù)左右。因此，根據雙邊關系發(fā)展情況，適時增加在其他東盟國家孔子學院和孔子學堂的數(shù)量，從而增加這些國家的群眾對中國文化的了解和語言的掌握，為開展教育服務貿易奠定基礎。

（四）發(fā)揮行業(yè)主導作用，提升內在動力

樹立國際化辦學理論，科學設置課程專業(yè)。中國的各類教育機構尤其是職業(yè)教育培訓機構，在面臨國內生源萎縮的生存危機背景下，應該樹立國際化辦學理念，提高國際化辦學水平，在深入調查的基礎上，多開設東盟國家緊缺的先進制造業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等方向的專業(yè)，以吸引東盟發(fā)展中成員國的留學生，提高東盟留學生在本國就業(yè)市場上的競爭力。

校企合作、產教融合是關鍵。中國教育機構尤其是職業(yè)教育培訓機構應該主動服務“一帶一路”合作倡議，借船出海，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，在學生培養(yǎng)、課程設置、教材編寫、硬件建設等方面與中國的跨國企業(yè)合作，針對重點、緊缺崗位開展培訓和學歷教育，培養(yǎng)一支文化認同、技能優(yōu)秀，符合中國企業(yè)海外生產經營需求的中國和當?shù)乇就粱瞬拧?/p>

健全質量保障體系，加強宣傳推廣。質量是教育服務貿易的生命線。在中國—東盟教育交流合作的過程中，要健全雙方教育質量監(jiān)控與保障體系，開發(fā)與國際先進標準相對接的教育課程體系，參與國際學生評估測試，推進管辦評分離，形成以政府監(jiān)管、學校自律、社會評價為一體的質量保障體系，提高教育質量評估監(jiān)測能力，積極商討雙邊、多邊學歷、學位、學分互認機制。要充分利用現(xiàn)有的論壇、聯(lián)展等傳統(tǒng)合作交流平臺，發(fā)揮主流媒體和新媒體等傳媒資源以及中介服務機構的作用，積極宣傳推廣各自優(yōu)勢教育服務，引進國際知名第三方教育認證機構開展教育質量和等級認證，以提高教育服務的公信力。教育服務“走出去”過程中要準確定位，講究策略，分步、分類、分項實施、抱團出海，防止急功近利、一哄而上、無序競爭。

（五）發(fā)揮沿邊地區(qū)門戶作用，打造教育服務貿易基地

中國和東盟國家是山水相連血脈相親的鄰居，廣西、云南等沿邊省區(qū)與東盟國家有地緣相近、人緣相親、習俗相通、交往密切的人文優(yōu)勢，包括教育在內的人文交流歷史悠久，在中國—東盟教育交流合作中扮演著重要角色。廣西、云南約占東盟國家在華留學生總人數(shù)的28.57%，30個中國—東盟教育培訓中心中廣西、云南占8個，國家各部委還在這兩個省區(qū)設立了13個國家級教育培訓中心和基地，為東盟國家培養(yǎng)了大批急需的技術技能人才。沿邊省區(qū)高度重視與東盟國家的教育交流合作，相繼設立了地方政府東盟國家留學生獎學，部分院校也專門設立了學校獎學金，形成了國家、?。ㄗ灾螀^(qū)）和學校三級留學生獎學金框架，大大增加了對東盟國家留學生的吸引力。中國應該在政策、資金等方面繼續(xù)加大對沿邊地區(qū)的支持力度，引導沿邊省區(qū)利用優(yōu)勢條件，擴大在教育上面向東盟對外開放的廣度和深度，打造面向東盟的教育服務貿易基地。

參考文獻：

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5. 《教育部：關于印發(fā)〈推進共建“一帶一路”教育行動〉的通知》， http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A20/s7068/201608/t20160811_274679.html，2016年7月15日。

（責任編輯：黃耀東）