朱夢子

摘 要：分析了當前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要困境，并從PPP（政府和社會資本合作）融資模式、PPP操作方式，以及PPP與傳統(tǒng)BOT、TOT、BOO的比較等方面闡述了PPP是加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制改革的價值導(dǎo)向。最后，提出創(chuàng)新PPP項目融資模式、建立健全PPP項目風險分擔及補償制度、增強政府契約精神等對策建議，以完善福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；投融資機制；PPP；福建省

中圖分類號：F283文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2017）03-0049-04

Reform of Investment and Financing Mechanism for Fujian Urban Infrastructure： A Perspective of PublicPrivate Partnership

ZHU Mengzi

（College of Economics， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350117， China）

Abstract： Main existing problems in the investment and financing for Fujian urban infrastructure were analyzed， and the financing patters and operating ways of PublicPrivate Partnership （PPP） and its advantages compared to traditional BOT， TOT and BOO ways were elaborated， indicating PPP is the solution for the investment and financing mechanism reform of urban infrastructure in Fujian. Therefore， several suggestions were proposed to improve the investment and financing system for Fujian urban infrastructure， including the innovation on PPP project financing pattern， establishment of healthy risk share and compensation systems of PPT project， strengthening the partner spirit of government， etc.

Key words： urban infrastructure； investment and financing mechanism； PPP； Fujian Province

PPP（PublicPrivate Partnership，PPP）即政府和社會資本合作，是指政府公共部門以公開招標的形式確定最優(yōu)的社會投資者，政府和社會投資者簽訂由專業(yè)咨詢公司就雙方的權(quán)利和義務(wù)設(shè)計的PPP項目合同，并通過組建PPP項目公司負責項目的融資、建設(shè)、運營等的融資模式。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資模式逐漸由傳統(tǒng)的政府單一投入向市場化演進[1]，以BOT（建設(shè)-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）等市場化項目融資為主要抓手的投融資體制改革成效顯著。然而，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投入規(guī)模大、投資周期長、風險大、預(yù)期收益率低的特殊性，致使社會資本參與建設(shè)積極性不高、金融機構(gòu)貸款意愿不強。因此，亟待深化福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革，推廣運行PPP項目融資模式，依托現(xiàn)有融資平臺盤活社會存量資本、激發(fā)社會資本投資活力，有助于緩解各層級政府財政壓力，有助于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級，有助于構(gòu)建“機制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福建。

1 當前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資困境

1.1 社會資本參與積極性不高，銀行等金融機構(gòu)貸款意愿不強

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目按其功能可劃分為純公益性、準公益性及經(jīng)營性項目。純公益性項目不具有排他性與競爭性，社會效益明顯，經(jīng)濟效益很低，私人部門不愿參與，只能由公共部門提供；經(jīng)營性項目具有排他性與競爭性，經(jīng)濟效益明顯，通過使用者付費或政府適當可行性缺口補助能夠覆蓋私人部門建設(shè)運營成本及獲得合理的投資回報率，因而社會資本主動介入。然而，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目多為兼具公益性和經(jīng)營性的準公益項目，收費機制不足以彌補成本和收益或政府可行性缺口補助成本高昂，因而鮮有社會資本涉足。如，2010-2012年，社會資本占福建全省水利建設(shè)資金投入由3.04%下滑至1.27%，盡管2014年社會資本投入增至2.19%，但與浙江、廣東等東部發(fā)達省份相比比重仍然較低。加之，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目周期長、風險較高，銀行貸款顯得尤為慎重，進一步造成社會資本參與動力不足。

1.2 政策存在隨意性風險，政府契約精神不高

由于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長期由政府公共部門提供產(chǎn)品與服務(wù)，因此，盡管近年來社會資本參與力度不斷加大，政府角色也在逐漸轉(zhuǎn)型。然而，在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營過程中政府公共部門“拍板決議”的現(xiàn)象仍有發(fā)生。已簽約BOT、BOO項目合同在實際運作過程中，也常出現(xiàn)政府公共部門違約或承諾縮水現(xiàn)象。如省內(nèi)某縣市，簽約之初曾向投資者許以河岸土地開發(fā)權(quán)配套內(nèi)河治理工程，簽約后由于政府承諾配給的河岸土地開發(fā)權(quán)不符合土地審批權(quán)限從而引發(fā)法律風險，造成社會資本損失慘重，最終導(dǎo)致內(nèi)河治理工程成效不足。

1.3 項目融資模式單一，造血能力不足

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目有純公益性、準公益性、經(jīng)營性之分，在外部環(huán)境改變的情況下，三類不同的項目之間又可相互轉(zhuǎn)換，這加劇了城市基礎(chǔ)設(shè)施項目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目需要有多元化、多層次的融資模式才能解決資金瓶頸問題。當前福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項目大部分采用BOT（建設(shè)—運營—移交）和BOO（建設(shè)—擁有—運營）融資模式，使用者付費機制能夠全部或部分保障投資者的合理收益，而城市基礎(chǔ)設(shè)施項目大多為公益性較強的準公益性項目。因此，現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資模式單一，難以有效吸引社會資本介入。

2 PPP：城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資機制改革的價值導(dǎo)向

加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制改革著眼點在于創(chuàng)新項目融資模式。PPP在歐美等發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獲得了極大的成功，是被實踐證明了的能夠較好解決基礎(chǔ)設(shè)施項目資金瓶頸問題的融資模式。因此，PPP也是福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資機制改革的價值導(dǎo)向。

2.1 PPP融資模式

PPP有廣義和狹義之分，當前我國推廣運行的是狹義的PPP。狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，它包括TOT、BOT、BOO等項目融資模式[2]。PPP融資模式運行流程見圖1，特點主要體現(xiàn)在：（1）政府與社會資本是長期合作關(guān)系。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目壽命和投資回收期較長，因而PPP合同期限一般可達20-30年，部分可達50年；（2）政府和社會資本權(quán)責明確。PPP模式需要由專業(yè)的咨詢公司設(shè)計PPP合同，對政府和社會資本承擔的責任與風險作出明確的界定。

2.2 PPP的操作方式

PPP融資模式通常適用于骨干水源工程、引調(diào)水工程和灌區(qū)工程等投資規(guī)模較大、周期較長、風險較高且具有一定投資回報率的準公益性項目[3]。PPP的操作方式一般可分為5個階段。（1）項目識別階段。由政府公共部門篩選項目，借助PPP咨詢公司提供的物有所值評價、財政承受能力論證、項目可行性研究等確定適合采用PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。（2）項目準備階段。在項目識別階段確定PPP項目后，需要根據(jù)PPP咨詢公司的指導(dǎo)意見組建管理架構(gòu)和編制實施方案。（3）項目采購階段。政府公共部門通過公開招標或競爭談判等形式擇優(yōu)確定最終合作伙伴，并簽署由PPP咨詢公司設(shè)計的項目合同。（4）項目執(zhí)行階段。公共部門和社會資本共同設(shè)立PPP項目公司負責城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的設(shè)計、規(guī)劃、融資、建設(shè)、運營等。（5）項目移交階段。特許期滿后，公共部門需要對PPP項目進行性能測試與績效評估，并按照一定標準采用可用性付費和績效付費方式支付社會資本服務(wù)費用。

2.3 PPP與傳統(tǒng)BOT、TOT、BOO的比較

PPP是一系列項目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、BOO模式，但又有區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾方面。（1）資金來源不同。PPP模式下，根據(jù)準公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目盈利性的強弱，社會資本既可以與政府合資組建項目公司，也可以僅出資參與項目中經(jīng)營性較強的部分或者出資負責配套工程的建設(shè)、運營與維護。而BOT、TOT、BOO模式下，政府只充當監(jiān)督者角色，項目建設(shè)運營資金基本來源于社會資本。（2）風險分配框架不同。PPP模式下，政府和社會資本是“利益共享、風險共擔、全程合作”關(guān)系，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資、建設(shè)、運營及政策法律風險等得到有效分擔，因而能夠降低社會資本未來面對的不確定性。而BOT、TOT、BOO模式下，政府以特許經(jīng)營的方式將城市基礎(chǔ)設(shè)施項目移交給社會資本，政府只充當監(jiān)督者，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營及政策法律風險等均由社會資本獨立承擔。（3）政府和社會資本的合作內(nèi)涵不同。PPP模式下，政府和社會資本以雙方利益最大化為合作導(dǎo)向，是全程合作的伙伴關(guān)系，而BOT、TOT、BOO模式下，政府和社會資本以各自利益最大化為最終導(dǎo)向，合作內(nèi)涵不深。

3 完善福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制的對策建議

PPP項目融資模式是加快福建省城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制改革的價值導(dǎo)向，但由于項目經(jīng)驗不夠成熟，因此，應(yīng)從創(chuàng)新PPP項目融資模式、建立健全PPP項目風險分擔及補償制度、增強政府契約精神等方面推進PPP運用。

3.1 創(chuàng)新PPP項目融資模式

各級政府要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺建設(shè)，爭取到2020年，全省各市、縣均建成地方城市基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺。現(xiàn)有地方政府融資平臺要積極發(fā)展多元化PPP項目融資方式，對新建項目可根據(jù)項目不同類別采用“TOT+BOT+BOO”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，對已建項目由專業(yè)PPP項目公司通過項目重組、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式在原有基礎(chǔ)上植入PPP模式。加快優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)剝離重組，探索股權(quán)混合改革，引入戰(zhàn)略合作伙伴，推進上市融資進程，實現(xiàn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化；明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，清產(chǎn)核資、盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，通過股份制、拍賣等方式以整合優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為突破口，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明、支撐作用明顯的政府綜合性融資平臺，并逐步延伸投資建設(shè)和經(jīng)營管理一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)地方政府融資平臺由“輸血”功能向“造血”功能轉(zhuǎn)變[4]。

3.2 建立健全PPP項目風險分擔及補償制度

明晰城市基礎(chǔ)設(shè)施項目主體的責任邊界，合理分配風險，建立項目責任主體（政府部門、項目公司、社會投資者）利益共享、風險共擔機制。由專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)牽頭對項目進行充分論證和項目識別，為后期PPP項目的順利實施提供充分的決策依據(jù)。政府部門事前經(jīng)濟核算預(yù)先核定項目公司的運營成本與收入，同時根據(jù)確定的還本付息額度測算補償制度。在項目投入運營后，通過調(diào)控投資者的收益率，合理保障投資主體收益。此外，通過繼續(xù)修訂扶持補助政策，整合冬春修管道、汛期除險加固等專項補助經(jīng)費，采用“先建后補”、“以獎代補”、“多建多補”等形式，發(fā)揮財政資金的撬動作用，拓寬融資渠道。協(xié)調(diào)落實公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度，對交通設(shè)施、城市供排水、橋梁等基礎(chǔ)性項目實行政府有償使用，并納入各級公共財政預(yù)算。

3.3 增強政府契約精神

政府契約精神是PPP模式得以發(fā)揮最大功效的關(guān)鍵一環(huán)。針對項目實際運作過程中出現(xiàn)的政策變動隨意、政府履約意識不強等問題，首先，政府部門自身要樹立信用意識，明確自身履約的重要性以消除社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的顧慮；其次，探索建立后評價制度和項目負責人終身問責制，從官員管理考核體制上確保地方政府人員一方面重視項目篩選、運作的規(guī)范性，另一方面樹立以節(jié)約成本作為投資的第一原則的觀念；最后，按照“非禁即入”的原則，放寬政府和社會資本合作領(lǐng)域，消除行業(yè)隱性壁壘，同等條件下優(yōu)先考慮社會資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，為社會資本消除制度障礙及創(chuàng)建良好的投資環(huán)境。

參考文獻：

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[3]馬毅鵬，喬根平. 對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J]. 水利經(jīng)濟，2016（1）：35-37.

[4]丘水林. 福建省水利投融資機制的探索與創(chuàng)新[J]. 福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版， 2017，20（2）：34-39.