張維真 李榮亮 白燕妮

黨的十八大報告中提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度”“積極開展基層民主協(xié)商”。2015年2月9日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》提出要“穩(wěn)步推進基層協(xié)商”，認為涉及人民切身利益的大量工作主要在基層，建立基層協(xié)商民主聯(lián)動機制能夠解決人民群眾的切實困難，化解矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定，這為基層協(xié)商民主提供了指導(dǎo)意見，充分表明黨中央對協(xié)商民主的高度重視和肯定，同時也為基層民主的未來發(fā)展指明了方向。

一、寶坻區(qū)實行基層協(xié)商民主的基本情況

寶坻區(qū)基層協(xié)商民主是在推行村務(wù)公開民主管理基礎(chǔ)上進行的有序民主，經(jīng)歷了三個階段：一是調(diào)查論證階段。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定下發(fā)《關(guān)于實行農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的意見（試行）》，對協(xié)商堅持的原則、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商形式及參加對象等作出明確規(guī)定，并成立了農(nóng)村基層協(xié)商民主制度領(lǐng)導(dǎo)小組。二是試點推行階段。2013年6月至10月在全區(qū)各街鎮(zhèn)先期開展試點，取得了良好效果。三是全面推開階段。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，全區(qū)普遍推開，制定出臺了《關(guān)于推行農(nóng)村基層協(xié)商民主制度的意見》，對相關(guān)程序和環(huán)節(jié)進一步規(guī)范，提高了可操作性和實用性。出臺了《關(guān)于進一步完善村級重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”的通知》，進一步規(guī)范了基層協(xié)商的程序。

1.協(xié)商內(nèi)容。一是村級重大事務(wù)。包括村民自治章程、村規(guī)民約的制定和修改；本村發(fā)展規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃的編制和調(diào)整；村年度工作計劃及資金預(yù)算安排；撤村建居；土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營，征地補償費的使用、分配；村集體資金、資產(chǎn)、資源的管理、使用和處置；村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；各類社會保障資金和政策落實；本村享受誤工補貼的人員及補貼標(biāo)準(zhǔn)；涉及群眾利益和群眾關(guān)注的其他重大事項。二是村級一般性事務(wù)。包括各類先進的推薦、低保戶申請、困難戶村級補助、矛盾糾紛調(diào)處、上級布置的一般性工作任務(wù)以及其他需要通過民主協(xié)商進行決定的事項。

2.協(xié)商形式。一是村級重大事務(wù)“六步?jīng)Q策法”。即：村黨組織召開全體黨員會和村民代表會征求意見形成議案；村“兩委”聯(lián)席會議討論通過；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對議案的內(nèi)容及過程進行審查；村民會議、戶代表或者村民代表會議討論表決通過；限時在村務(wù)公開欄公開；整個決策過程由村民代表負責(zé)監(jiān)督，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下由村委會組織實施?！傲?jīng)Q策法”實現(xiàn)了決策民主科學(xué)化、程序化和制度化，為基層協(xié)商民主有序進行提供了切實可操作的方法指導(dǎo)。二是“一站三中心”工作模式。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街設(shè)立經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)、社會事務(wù)服務(wù)、群眾來信來訪接待“三個中心”，在村級設(shè)立便民服務(wù)站；“一村一站一助理”模式進一步延伸了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的工作觸角?！耙徽救行摹薄耙淮逡徽疽恢怼钡纳鐣卫砟Ｊ叫纬闪恕版?zhèn)村一體、上下聯(lián)動”的工作格局，干部和群眾密切聯(lián)系，既服務(wù)了群眾，又教育了干部，緩解了干群矛盾，加深了干部和群眾之間的感情，走出了有特色的群眾路線模式。

此外還有根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的需要進行的懇談式、走訪式民主協(xié)商，在重大事項上要求通過民主議事會的形式進行民主協(xié)商。

3.協(xié)商主體。包括“兩委”會成員、村級事務(wù)助理、黨員代表、村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、與協(xié)商事項相關(guān)的利益群體代表或個人、各級人大代表和政協(xié)委員、威望較高的群眾、街鎮(zhèn)及區(qū)直職能部門相關(guān)人員、普通村民。

4.主要做法。主要從三個方面加強建設(shè)。一是完善組織機構(gòu)，健全各項功能。區(qū)里成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委書記任組長，區(qū)紀檢委、組織部、人大等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，下設(shè)辦公室，區(qū)委常委、區(qū)紀委書記任辦公室主任，有紀檢委、組織部等16個成員單位，在街道也有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。二是加強宣傳力度，凝聚認同共識。利用廣播、公示欄等宣傳農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，提高街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視程度，擴大村民和村干部的認同度。三是進行過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。全區(qū)成立了12個檢查組，深入所包街鎮(zhèn)落實制度落實情況，對存在問題及時糾正。

5.取得的成效。一是提升了決策水平，促進了決策的科學(xué)化、民主化?；鶎訁f(xié)商民主是一種過程民主，不僅使公民具有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，提升了公民的自主意識，而且在議事過程中程序公開，防止了暗箱操作，協(xié)商結(jié)果及時公開回應(yīng)，從而促進基層決策的科學(xué)化、民主化。二是增強了社會動員能力，利于團結(jié)穩(wěn)定?；鶎訁f(xié)商民主以現(xiàn)實中利益多元化為前提，通過村民公共事務(wù)中的利益協(xié)調(diào)與整合，達到各方利益的平衡，使每個村民從政治參與、經(jīng)濟利益等方面有獲得感。寶坻區(qū)推行的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度最突出的特點，在于把“六步?jīng)Q策法”表決過程中的協(xié)商環(huán)節(jié)前移。協(xié)商在前，決策在后，把問題解決在表決前。問題的提前解決，既滿足了村民的利益訴求，又提升了干部解決問題的能力，因此緩解了干群之間的矛盾。三是實現(xiàn)了權(quán)利和權(quán)力的統(tǒng)一。作為國家的公民，每個公民都有參政議政的權(quán)利，而基層協(xié)商民主是直接參政議政和間接參政議政的結(jié)合，使公民的權(quán)利和權(quán)力得到了統(tǒng)一。四是提高了村民自治建設(shè)的整體水平。基層協(xié)商民主培養(yǎng)了健康民主發(fā)展所需要的寬容、妥協(xié)、包容、尊重的品質(zhì)，為經(jīng)濟社會的有序發(fā)展提供了政治保障。

二、寶坻區(qū)實行基層協(xié)商民主的經(jīng)驗及啟示

當(dāng)前天津市普遍實行了村（居）務(wù)公開制度和村（居）民議事制度，這些制度雖然對于基層改革發(fā)展穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但是，現(xiàn)行制度還有需要改進和完善的方面。比如，民主決策議題征集方面，主要面向村（居）民代表，征集范圍不夠廣，未能充分反映群眾的意愿；在決策程序方面，存在事前缺少論證、缺少協(xié)商等問題，造成決策失誤，引發(fā)矛盾，影響穩(wěn)定。而寶坻區(qū)實行基層協(xié)商民主，被評為了2014年全國創(chuàng)新社會治理優(yōu)秀案例之一，凸顯了其做法的可行性，值得在天津市基層全面推廣。

1.天津推行基層協(xié)商民主的必要性。第一，基層協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。它以存在多元的協(xié)商主體為前提，強調(diào)通過意見、利益的有效溝通、協(xié)調(diào)與整合，達成統(tǒng)一，實現(xiàn)整體的發(fā)展和多方的共贏?；鶎訁f(xié)商民主是通過協(xié)商的方式來調(diào)節(jié)利益和秩序的方式，這種方式不局限于政治生活，而且存在于經(jīng)濟和其他各個生活領(lǐng)域中，可以說是一種跨領(lǐng)域的民主協(xié)商?；鶎訁f(xié)商民主在理論和實踐上都為在民主法治框架下實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社會各階層的多元參與的有機統(tǒng)一提供了可能，是黨和人民在社會主義民主形式方面的偉大創(chuàng)造，是對馬克思主義民主理論的豐富和發(fā)展。第二，基層協(xié)商民主是符合我國國情的重要民主形式。隨著進一步全面深化改革，我國經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了不同的變化，在經(jīng)濟上公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存，分配方式上按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會的發(fā)展造成了利益主體的訴求多樣化，人民的價值取向和行為方式更加趨于多元化，迫切需要在基層通過自由而平等的對話、溝通、協(xié)商、交流、審議、合作等形式凝聚智慧、凝聚人心、消除矛盾?；鶎訁f(xié)商民主正是對我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期群眾利益表達的回應(yīng)，它拓寬了民眾參與的渠道，有利于促進社會的和諧發(fā)展，成為民眾有序參與的一種良好形式。第三，不斷增長的基層民主訴求倒逼政府進行基層協(xié)商民主建設(shè)。經(jīng)濟社會的發(fā)展在滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求的同時，又帶來了新的矛盾和需求。農(nóng)民失地、工人失業(yè)等現(xiàn)象導(dǎo)致社會矛盾突出；伴隨主體意識、自我意識、權(quán)利意識的覺醒，對反腐敗、工資改革等經(jīng)濟社會問題，民眾關(guān)心度比較高，紛紛通過網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體表達自己的觀點和意見。這一方面反映了民眾民主意識的提高，另一方面也要求政府創(chuàng)新執(zhí)政方式，積極探索適合經(jīng)濟社會發(fā)展的執(zhí)政之路?；鶎訁f(xié)商民主正是以其包容性、對話性、協(xié)商性、公開性等特點滿足了政府和民眾的需求，有助于解決矛盾。

2.天津推行基層協(xié)商民主的可行性。第一，從理論方面看，天津市有良好的民主思想理論資源。近代嚴復(fù)、梁啟超等人在天津?qū)γ裰魉枷氲膫鞑ナ固旖蛉嗣駬碛辛肆己玫拿裰魉枷牖A(chǔ)。南開大學(xué)當(dāng)代中國問題研究院以中國社會主義協(xié)商民主的理論研究為重點，于2013年和2014年舉辦了兩次“協(xié)商民主理論與實踐國際研討會”，并正在著手進行協(xié)商民主文庫的建設(shè)，為天津提供了豐富的協(xié)商民主理論研究資源。黨的十八大報告中，“協(xié)商民主”概念被首次提出并得到了系統(tǒng)論述，黨的十八屆三中全會進一步指出要“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，這不僅體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在社會主義民主政治建設(shè)方面的制度創(chuàng)新，也說明我國的協(xié)商民主理論研究已日趨成熟，與制度實踐形成了互動。第二，從實踐方面看，基層協(xié)商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實踐基礎(chǔ)。發(fā)端于十幾年前浙江臺州的“民主懇談”就被專家譽為“基層實踐協(xié)商民主的典范”，是“中國基層民主政治新曙光”。當(dāng)前，天津市城市社區(qū)有1709個，村委會共有3200個。天津市委、市政府非常重視基層協(xié)商民主的實踐，多個社區(qū)和村委進行了協(xié)商民主實踐創(chuàng)新，如河西區(qū)在社區(qū)開展的“兩評三會一公開”；寧河區(qū)制定了《寧河縣村集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理規(guī)定》《寧河縣村民代表會議議事規(guī)定》等一系列基層協(xié)商民主制度，在決策方面實施“三會政策”，項目發(fā)包實施“一審兩會三公開”程序；和平區(qū)實行基層協(xié)商民主“三四五六”工作方法；天津市在基層社區(qū)成立物業(yè)管理聯(lián)席會，并配備專門的物業(yè)管理員，進行民主協(xié)商管理和調(diào)節(jié)物業(yè)管理事務(wù)；等等?？梢哉f，天津市基層協(xié)商民主豐富多樣的實踐創(chuàng)新為天津市推行基層協(xié)商民主起到了良好示范作用?？傊?，基層協(xié)商民主在天津有著廣泛的群眾性和深厚的實踐基礎(chǔ)。

三、關(guān)于天津市推行基層協(xié)商民主的對策與建議

1.從政府決策方面看，建議出臺適應(yīng)天津發(fā)展的基層協(xié)商民主制度，由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立專門機構(gòu)推動，實現(xiàn)基層協(xié)商民主的有序化。當(dāng)前，天津市各區(qū)在基層協(xié)商民主的實行過程中存在著不同的形式，其稱謂不盡相同，做法也不一致，需要從市級層面準(zhǔn)確把握中央精神，結(jié)合天津?qū)嶋H情況，進行頂層設(shè)計。一是對基層協(xié)商民主的實施給予必要的指導(dǎo)；二是制定統(tǒng)一的規(guī)范性文件，建章立制，真正做到基層協(xié)商民主的實施有章可循，創(chuàng)新基層協(xié)商民主體制機制；三是加大宣傳力度，取得全市村（居）民對協(xié)商民主的認同。因此，建議市委、市政府成立專門機構(gòu)，由市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，為基層協(xié)商民主工作提供良好的組織保障，推動基層協(xié)商民主工作的順利有序進行。

2.從民眾方面看，培育協(xié)商主體，擴大參與范圍，提高協(xié)商質(zhì)量，發(fā)揮群眾路線作用。民眾廣泛有效的參與是協(xié)商民主最核心的內(nèi)容和落腳點。增強民眾基層協(xié)商民主的參與能力，提升民眾凝聚力，使其有意愿為推進天津的民主化之路貢獻力量?；鶎訁f(xié)商民主要有廣泛性，提高參與質(zhì)量，做到數(shù)量擴展和質(zhì)量提升相結(jié)合。基層協(xié)商民主既要注重參與的范圍，更要注重協(xié)商的質(zhì)量。發(fā)揮群眾路線作用，關(guān)鍵是看如何發(fā)揮基層群眾在村（居）治理中的積極性主動性。對于不同意見要包容，尊重每個人發(fā)言的權(quán)利，“我不同意你的觀點，但是我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利”。尊重每個個體的權(quán)利，強調(diào)協(xié)商主體的平等性。

3.從民主協(xié)商方式上看，需要創(chuàng)新多樣化的協(xié)商形式。在用好傳統(tǒng)媒體的同時，要發(fā)揮新媒體的作用。運用互聯(lián)網(wǎng)平臺，傳統(tǒng)媒體宣傳和新媒體宣傳相結(jié)合，提高信息傳播速度，加強協(xié)商效率。建立網(wǎng)絡(luò)交流平臺，讓民眾能夠更好地進行討論和交流，網(wǎng)絡(luò)可以使交流和討論不受時間的限制。議題可以在網(wǎng)上提前公布，利于民眾提前了解即將要協(xié)商的內(nèi)容，以便能夠充分、有效協(xié)商，達成共識，解決問題和矛盾。

4.從協(xié)商內(nèi)容上看，廣泛多層次是協(xié)商民主發(fā)展之勢。協(xié)商民主是一個對話、討論、協(xié)商、妥協(xié)的過程，在這個過程中的程序是合法的，主體之間是平等的。當(dāng)前民主協(xié)商的內(nèi)容主要在經(jīng)濟領(lǐng)域，但協(xié)商的內(nèi)容不能僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，要向政治、社會、文化等多領(lǐng)域發(fā)展；協(xié)商民主不但要向村（居）基層發(fā)展，同時也要逐步推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

5.從實施效果上看，要注重農(nóng)村基層協(xié)商民主的實效性，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，正確處理大多數(shù)人意見和少數(shù)人意見的關(guān)系。在處理議題的時候應(yīng)正確對待大多數(shù)人的意見，協(xié)商民主不等于大多數(shù)人的意見，在解決問題的時候不能按照“票決制”的方式，僅僅運用少數(shù)服從多數(shù)的原則來解決。在通常條件下，大多數(shù)人意見正確的可能性更大，但是，真理有時候也會掌握在少數(shù)人的手中，因此，在處理多數(shù)與少數(shù)問題時，不能簡單地以對與錯、是與非來解決問題。如果少數(shù)人的意見正確時，要聽??；如果少數(shù)人的意見錯誤時，要給予否定；如果少數(shù)人的意見部分正確，則可以進行補充或糾正，吸收其合理的成分。協(xié)商民主既要照顧到大多數(shù)人的利益，也要照顧到少數(shù)人的利益，贏得少數(shù)人的支持。因此，我們需要學(xué)習(xí)西方代議制民主和多數(shù)民主中的精要所在，也要汲取我國傳統(tǒng)政治中的民主思想，同時也要結(jié)合現(xiàn)實，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，完善適合我國社會發(fā)展的基層協(xié)商民主制度。

綜上所述，基層協(xié)商民主為基層民主探索出一條適合社會發(fā)展之路，通過對話的形式，發(fā)揮民眾直接參與的優(yōu)勢，促進了人與社會、人與人的和諧發(fā)展，提升了民眾的權(quán)利意識、自我意識、參政議政意識，因此要用發(fā)展的眼光看待基層協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主既需要制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，也需要靈活性，要在實施的過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過調(diào)研等方式不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和矛盾，不斷完善基層協(xié)商民主制度。

作者張維真系中共天津市委黨校哲學(xué)教研部主任、教授；李榮亮、白燕妮系中共天津市委黨校哲學(xué)教研部講師、博士

責(zé)任編輯：雙艷珍