劉沁娜

摘要：土壤污染因其隱蔽性、滯后性、累積性使土壤治理成了當(dāng)今不小的難題。美國(guó)在經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的土壤污染后，在土壤污染防治方面取得了相當(dāng)?shù)某尚?，我?guó)目前也在積極防治土壤污染。民事責(zé)任是實(shí)現(xiàn)土壤污染防治目標(biāo)的重要保證。文章從責(zé)任主體、規(guī)責(zé)原則、責(zé)任形式、賠償范圍等幾個(gè)方面，系統(tǒng)比較分析了中關(guān)土壤污染民事法律責(zé)任的異同，為我國(guó)在土壤污染防治方面提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土壤污染；民事法律責(zé)任；比較研究

1 中美土壤污染民事法律責(zé)任比較

1.1責(zé)任主體

土壤受到污染之后，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任是首要問(wèn)題。美國(guó)《超級(jí)基金法>使用了“潛在責(zé)任人”概念。1986年，《超級(jí)基金修正案與再授權(quán)法》第107條將賠償責(zé)任主體分成以下4類(lèi)：（1）當(dāng)前該船舶或設(shè)施的所有者或營(yíng)運(yùn)人；（2）在處置危險(xiǎn)物質(zhì)時(shí)擁有或營(yíng)運(yùn)處置設(shè)施的人；（3）通過(guò)合同、協(xié)議或其他方式，借助第三人擁有或營(yíng)運(yùn)的設(shè)施處置危險(xiǎn)物質(zhì)，或?yàn)樘幹帽救嘶蚱渌黧w擁有的危險(xiǎn)物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜?；?）危險(xiǎn)物質(zhì)為發(fā)生泄漏或存在泄漏危險(xiǎn)的處置設(shè)施接受后，負(fù)責(zé)運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)的人。在實(shí)踐判例中，通過(guò)聯(lián)邦法院的擴(kuò)張解釋?zhuān)?zé)任主體還包括：（1）原設(shè)施的所有者或營(yíng)運(yùn)人；（2）士地的當(dāng)前所有者，在其土地上曾經(jīng)設(shè)置過(guò)危險(xiǎn)物質(zhì)處置設(shè)施；（3）危險(xiǎn)物質(zhì)的場(chǎng)地外生產(chǎn)者；（4）參與危險(xiǎn)物質(zhì)處置或有關(guān)決策的公司負(fù)責(zé)人員?！冻?jí)基金修訂與再授權(quán)法案》等后續(xù)立法增加了“善意潛在購(gòu)買(mǎi)人，條款，即不知道或沒(méi)有理由知道污染存在的人經(jīng)過(guò)相關(guān)舉證就可免除責(zé)任，由此適當(dāng)減少了相關(guān)主體承擔(dān)責(zé)任的情形，但潛在責(zé)任人的范圍還是相當(dāng)廣泛且具體。

目前，我國(guó)原則性、分散性的土壤立法對(duì)該責(zé)任主體僅做了原則性規(guī)定，基本遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則。例如，《土地復(fù)墾規(guī)定》提出了“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則。但是在責(zé)任主體無(wú)法查明、無(wú)力或不愿承擔(dān)責(zé)任時(shí)，該原則就顯示出了其局限性。由于土壤污染的特殊性，追責(zé)成為難題。環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見(jiàn)》明確規(guī)定了政府責(zé)任作為補(bǔ)充。這易使“污染者負(fù)擔(dān)”的原則根本無(wú)法體現(xiàn)，且有些地方政府難以支付治理費(fèi)用，這時(shí)土壤污染所帶來(lái)的危害就只會(huì)延續(xù)。

對(duì)比來(lái)看，即使在修正案適當(dāng)減少相關(guān)主體后，美國(guó)的“潛在責(zé)任人”也是廣泛而具體的，為土壤污染治理提供了更大范圍的追責(zé)空間。我國(guó)責(zé)任主體的范圍相對(duì)較窄，很多情況限制了追責(zé)，政府責(zé)任過(guò)多規(guī)定也會(huì)使“污染者負(fù)擔(dān)”原則無(wú)法落實(shí)。比較來(lái)看，美國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于：（l）污染者、過(guò)去、現(xiàn)在土地利用者共同承擔(dān)責(zé)任可以更好溝通合作，提高清理和治理土壤污染的效率，相對(duì)政府單純擔(dān)責(zé)來(lái)說(shuō)可減少治理成本。（2）督促責(zé)任人在進(jìn)行土地利用時(shí)更加謹(jǐn)慎，與其后期投入資金和精力去治理污染，不如在使用時(shí)就盡量避免產(chǎn)生更多廢棄物。

1.2歸責(zé)原則

美國(guó)超級(jí)基金法采用的歸責(zé)原則是嚴(yán)格責(zé)任。但是該法的責(zé)任條款并沒(méi)有具體說(shuō)明，而是規(guī)定該法框架下的“責(zé)任”采用《清潔水法》第311條的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)——嚴(yán)格原則。聯(lián)邦法院判決也進(jìn)一步確立了嚴(yán)格責(zé)任原則。只有舉證滿足法定的免責(zé)事由才可以抗辯。這就代表即使當(dāng)初的排放行為完全合法，現(xiàn)在該主體企業(yè)也不能逃避責(zé)任追究。只有在發(fā)生不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)、第三方的作為以及3種原因綜合和出現(xiàn)“無(wú)辜購(gòu)買(mǎi)者”的情況下，上述責(zé)任主體才可以不承擔(dān)治理費(fèi)用，而由超級(jí)基金來(lái)支付治理費(fèi)用。針對(duì)“棕色區(qū)域”，美國(guó)《小型企業(yè)責(zé)任免除和棕色地塊振興法案》還確立了“真誠(chéng)購(gòu)買(mǎi)者”和“持續(xù)占有者”的免責(zé)條款。當(dāng)然這些都是有條件的免責(zé)，適用嚴(yán)格。通過(guò)研究判例可知，連帶責(zé)任和溯及責(zé)任己成為歸責(zé)原則的重要組成。綜上，潛在責(zé)任人對(duì)其造成的土壤污染，不論主觀心理狀態(tài)如何，相互之間都要不分比例承擔(dān)相應(yīng)共同責(zé)任，且這種責(zé)任溯及既往，除非有免責(zé)事由，且免責(zé)條款使用嚴(yán)格。

從我國(guó)的立法與實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)土壤污染民事法律責(zé)任的歸責(zé)原則是無(wú)過(guò)錯(cuò)原則。我國(guó)新《環(huán)保法》第64條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法>相關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。《侵權(quán)責(zé)任法>第八章明確規(guī)定了污染者因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，且應(yīng)當(dāng)就免責(zé)情形及其行為損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。把違法性排除在環(huán)境侵權(quán)構(gòu)成要件之外、實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任也是司法、執(zhí)法的普遍認(rèn)識(shí)。由此可見(jiàn)，我國(guó)立法對(duì)于環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任采取的是嚴(yán)格責(zé)任原則，當(dāng)然也代表了我國(guó)土壤污染民事責(zé)任也采用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，這強(qiáng)化了企業(yè)責(zé)任，促進(jìn)控制污染，合理使用環(huán)境資源，也減輕了受害者證明責(zé)任，保障了受害者權(quán)益。

對(duì)比來(lái)看，兩國(guó)均適用無(wú)過(guò)錯(cuò)原則。在免責(zé)事由方面，兩國(guó)對(duì)免責(zé)事由的法律適用原理基本相同，兩國(guó)目前認(rèn)定因果關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)都很?chē)?yán)格，都是“必須以充分的證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理的注意義務(wù)以及采取了必要的預(yù)防措施”才可以適用免責(zé)條款，相對(duì)來(lái)說(shuō)美國(guó)更加嚴(yán)格。根據(jù)美國(guó)相關(guān)立法及案例，免責(zé)事由的使用標(biāo)準(zhǔn)較高，嚴(yán)格的追責(zé)使企業(yè)的排放行為更加謹(jǐn)慎。我國(guó)免責(zé)事由相對(duì)寬泛，使責(zé)任追究更困難。

1.3責(zé)任形式

《超級(jí)基金法》主要規(guī)定了治理責(zé)任與賠償責(zé)任兩種責(zé)任承擔(dān)方式。第一，《超級(jí)基金法》在治理責(zé)任方面分為短期清除行動(dòng)和長(zhǎng)期修復(fù)行動(dòng)。短期清除行動(dòng)旨在短期內(nèi)減輕污染帶來(lái)的危害。長(zhǎng)期修復(fù)行動(dòng)旨在恢復(fù)其生態(tài)價(jià)值。第二，賠償責(zé)任。賠償責(zé)任即潛在責(zé)任人對(duì)治理費(fèi)用和對(duì)自然資源造成的損害進(jìn)行賠償。當(dāng)存在多個(gè)潛在責(zé)任人時(shí)，任何一個(gè)潛在責(zé)任人在承擔(dān)了責(zé)任后可進(jìn)行責(zé)任追償。

我國(guó)土壤污染民事責(zé)任主要包含停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀和賠償損失5種。新環(huán)保法在第64條規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)按侵權(quán)法相關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第15條規(guī)定的8種侵權(quán)責(zé)任中排除恢復(fù)名譽(yù)和賠禮道歉，剩下的6種方式歸為3類(lèi)：賠償損失、恢復(fù)原狀和排除危害。結(jié)合理論和實(shí)踐土壤污染的民事責(zé)任承擔(dān)方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀以及賠償損失5種，其中前3種屬事前預(yù)防，后兩種屬補(bǔ)救。

對(duì)比來(lái)看，兩國(guó)對(duì)于土壤污染的民事責(zé)任形式規(guī)定基本相似，美國(guó)《超級(jí)基金法>設(shè)立的治理責(zé)任與我國(guó)排除妨害的民事法律責(zé)任承擔(dān)方式類(lèi)似，不僅體現(xiàn)了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，也促使污染者考慮污染應(yīng)承擔(dān)的成本，從而達(dá)到抑制土壤污染的目的。賠償責(zé)任方面美國(guó)的賠償范圍更廣泛。但是，我國(guó)對(duì)排除危害和恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)未做具體規(guī)定，所以在實(shí)踐中適用較少。

1.4賠償范圍

美國(guó)《超級(jí)基金法>規(guī)定，責(zé)任主體需要承擔(dān)的責(zé)任范圍相當(dāng)寬泛，應(yīng)該對(duì)反應(yīng)行動(dòng)的費(fèi)用和自然資源損害賠償費(fèi)用承擔(dān)賠償責(zé)任。根據(jù)該法第107條（a）（4）（c）的規(guī)定，責(zé)任主體應(yīng)就其給所有的應(yīng)急及環(huán)境恢復(fù)措施成本、對(duì)自然資源造成的損害、減損或損失以及對(duì)損害、減損或損失的評(píng)估費(fèi)用承擔(dān)賠償責(zé)任，利息也包含在內(nèi)。但《超級(jí)基金法》的賠償范圍不包括私人財(cái)產(chǎn)損失和健康損害。

我國(guó)新《環(huán)保法》中提及的“損害者負(fù)擔(dān)原則”指對(duì)環(huán)境造成任何不利影響的行為人，應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、生態(tài)修復(fù)或支付上述費(fèi)用的法律責(zé)任，但對(duì)于生態(tài)侵害還沒(méi)有統(tǒng)一和專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，缺少相關(guān)可操作性的救濟(jì)途徑。

對(duì)比來(lái)看，美國(guó)賠償范圍較廣泛，特色在于對(duì)自然資源損害予以賠償，廣泛的責(zé)任承擔(dān)范圍包含了幾乎所有修復(fù)污染土壤所付出的費(fèi)用，這樣能夠使受污染土壤的有效治理成為可能。我國(guó)污染土壤主體賠償范圍較窄，忽視了對(duì)生態(tài)損害的賠償以及減損過(guò)程中的評(píng)估費(fèi)用等。

2 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上比較分析可明顯看出，美國(guó)建立了一套較嚴(yán)格的法律責(zé)任制度，對(duì)土壤污染進(jìn)行治理。近幾年，中國(guó)在土壤污染治理方面雖發(fā)展迅速，但是，沒(méi)有明確的民事責(zé)任規(guī)定仍是土壤污染控制進(jìn)程中一個(gè)巨大阻礙。所以，通過(guò)比較，首先我國(guó)應(yīng)進(jìn)行土壤污染防治專(zhuān)門(mén)性立法，在立法的基礎(chǔ)上借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，明確民事責(zé)任的承擔(dān)。

2.1擴(kuò)大責(zé)任主體

我國(guó)在構(gòu)建責(zé)任主體體系上可適當(dāng)借鑒美國(guó)的“潛在責(zé)任人”的理念，適當(dāng)擴(kuò)大責(zé)任主體的范圍，因我國(guó)土地系國(guó)家集體所有，所以可規(guī)定污染者、過(guò)去、現(xiàn)在土地使用者都承擔(dān)清理及其治理責(zé)任。在加害人無(wú)法確定時(shí)，由潛在責(zé)任人來(lái)承擔(dān)連帶責(zé)任。但是完全適用必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)企業(yè)無(wú)法經(jīng)營(yíng)。為避免給中小企業(yè)過(guò)大壓力，我們可通過(guò)健全環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金、完善企業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)等制度來(lái)分解企業(yè)壓力，共同保護(hù)環(huán)境。具體適用時(shí)按照污染產(chǎn)生的原因與污染源的種類(lèi)不同，將土壤污染概括為農(nóng)用地土壤污染和工業(yè)用地土壤污染兩種類(lèi)型。

2.2明確歸責(zé)原則

從理論和實(shí)踐中可看出，我國(guó)土壤污染防治歸責(zé)原則是無(wú)過(guò)錯(cuò)原則，然而在適用中仍存在問(wèn)題。在舉證方面，免責(zé)事由過(guò)于寬泛，弱化了對(duì)受害方的救濟(jì)，但結(jié)合國(guó)情，過(guò)嚴(yán)的歸責(zé)會(huì)花費(fèi)過(guò)多的時(shí)間與成本，故無(wú)法完全照搬美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)。依照“污染者付費(fèi)”原則，污染者應(yīng)負(fù)擔(dān)土壤污染的“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，若共同實(shí)施了環(huán)境侵權(quán)行為造成了損害，則承擔(dān)連帶責(zé)任。而污染物的運(yùn)輸者、土地開(kāi)發(fā)利用者和使用者負(fù)擔(dān)“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，當(dāng)責(zé)任方無(wú)法識(shí)別、無(wú)力支付土壤修復(fù)費(fèi)用時(shí)，地方政府承擔(dān)“補(bǔ)充責(zé)任”，在責(zé)任方確定后再追究。

2.3細(xì)化責(zé)任形式

土壤防治立法中的民事責(zé)任應(yīng)分兩部分：一是與土壤污染受害者對(duì)應(yīng)的侵權(quán)民事責(zé)任，二是與土地破壞對(duì)應(yīng)的治理責(zé)任。在侵權(quán)民事責(zé)任方面，賠償損失在實(shí)踐中最常見(jiàn)，但從土壤污染的不可逆性、難治理性考慮，我國(guó)應(yīng)盡可能適用恢復(fù)原狀和排除危害的責(zé)任承擔(dān)方式。比如恢復(fù)原狀適用于環(huán)境仍有恢復(fù)必要和可能的情況；在治理責(zé)任方面，與美國(guó)相對(duì)應(yīng)的話就是要采用的短期移轉(zhuǎn)措施和長(zhǎng)期補(bǔ)救措施兩種。當(dāng)有突發(fā)性事故時(shí)，環(huán)保局應(yīng)采取緊急應(yīng)對(duì)措施，直接做出處理反應(yīng)，短期轉(zhuǎn)移。而對(duì)于己污染的土地和短期轉(zhuǎn)移措施無(wú)法達(dá)到治理目標(biāo)的土地，可采用長(zhǎng)期補(bǔ)救措施進(jìn)行清潔治理。

2.4拓展賠償范圍

土壤污染民事責(zé)任在對(duì)他人人身和財(cái)產(chǎn)造成損失的同時(shí)，還有可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害。參照美國(guó)《超級(jí)基金法》，應(yīng)當(dāng)一方面將賠償范圍拓展到土壤資源損害和生態(tài)損害，另一方面將責(zé)任主體造成的土壤及生態(tài)損害、損害的評(píng)估費(fèi)用等列入賠償范圍。有關(guān)環(huán)保機(jī)構(gòu)在參與或監(jiān)督管理過(guò)程中花費(fèi)的合理費(fèi)用也應(yīng)包括在內(nèi)。法律可在適當(dāng)情況下規(guī)定其承擔(dān)政府在處置污染土壤問(wèn)題中的適當(dāng)支出。

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