滕修福

質(zhì)詢和詢問(wèn)制度是現(xiàn)代代議制度下早已被廣泛實(shí)行的一種權(quán)力制約制度。隨著頂層推出的“專題詢問(wèn)”，質(zhì)詢和詢問(wèn)制度隨著我國(guó)人民代表大會(huì)制度的不斷完善得到創(chuàng)新發(fā)展。而“專題詢問(wèn)”在被各地人大廣泛借鑒、運(yùn)用的基礎(chǔ)上，則要注重在實(shí)踐中不斷完善其功能和監(jiān)督實(shí)效。

“專題詢問(wèn)”從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，還算不上是法律用語(yǔ)，只能算是人大工作用語(yǔ)。“專題詢問(wèn)”是頂層推出的，是法定監(jiān)督形式“詢問(wèn)”的創(chuàng)新和發(fā)展。

2010年6月24日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議分組審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年中央決算報(bào)告時(shí)進(jìn)行了專題詢問(wèn)。受國(guó)務(wù)院委托，財(cái)政部多位負(fù)責(zé)人到會(huì)回答詢問(wèn)。這是全國(guó)人大常委會(huì)首次進(jìn)行專題詢問(wèn)，之后全國(guó)人大常委會(huì)陸續(xù)組織開(kāi)展了一系列的專題詢問(wèn)，從而帶動(dòng)了“專題詢問(wèn)”這一監(jiān)督方式在地方各級(jí)人大常委會(huì)的效仿。

之所以地方各級(jí)人大常委會(huì)紛紛效仿專題詢問(wèn)，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)所示范的專題詢問(wèn)，監(jiān)督剛性適中。既不像質(zhì)詢那樣，批評(píng)意味太濃，且法定程序嚴(yán)格，難以啟動(dòng)；也不像詢問(wèn)那樣，雖然可以隨問(wèn)隨答，但一問(wèn)了之，沒(méi)有下文。

七年多來(lái)各級(jí)人大常委會(huì)所開(kāi)展的專題詢問(wèn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的剛性，著力推進(jìn)了國(guó)務(wù)院及各部委和地方“一府兩院”的相關(guān)工作。但是，基于專題詢問(wèn)只有全國(guó)人大常委會(huì)的示范引領(lǐng)，沒(méi)有明確的法定程序和要求，一些地方在實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)偏差，有的地方甚至只是走過(guò)場(chǎng)、趕時(shí)髦，被譏諷為“導(dǎo)演式”詢問(wèn)和作秀等。

應(yīng)當(dāng)遵循“詢問(wèn)”的

法定原則性

既然“專題詢問(wèn)”也是一種“詢問(wèn)”，那么開(kāi)展“專題詢問(wèn)”時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“詢問(wèn)”的法定原則性。地方組織法第二十九條規(guī)定“在地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議議案的時(shí)候，代表可以向有關(guān)地方國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問(wèn)，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說(shuō)明?！北O(jiān)督法第三十四條也規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，回答詢問(wèn)”。

依據(jù)上述條款，詢問(wèn)具有以下法定原則性：一是提出詢問(wèn)的主體法定，即各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員；二是提出詢問(wèn)的時(shí)間法定，即應(yīng)當(dāng)是人代會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議期間；三是提出詢問(wèn)的內(nèi)容法定，即應(yīng)當(dāng)是與正在審議的議案和報(bào)告相關(guān)；四是提出詢問(wèn)的對(duì)象法定，即應(yīng)當(dāng)是正在審議的議案和報(bào)告所涉及的相關(guān)機(jī)關(guān)及其部門；五是答復(fù)詢問(wèn)的人員法定，即應(yīng)當(dāng)是正在審議的議案和報(bào)告所涉及的相關(guān)機(jī)關(guān)及其部門負(fù)責(zé)人員，未必非要主要負(fù)責(zé)人親自答復(fù)。

至于對(duì)詢問(wèn)答復(fù)是否滿意、答復(fù)意見(jiàn)如何跟進(jìn)落實(shí)等，法律沒(méi)有明確；但是，實(shí)踐中專題詢問(wèn)予以了明確，這就是專題詢問(wèn)的剛性所在。

近年來(lái)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)在領(lǐng)導(dǎo)重視、組織規(guī)范、選題確定、成效跟進(jìn)上不斷發(fā)力，開(kāi)展專題詢問(wèn)日漸成為全國(guó)人大常委會(huì)依法強(qiáng)化剛性監(jiān)督、有效監(jiān)督的重要方式。2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳進(jìn)一步制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問(wèn)工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮專題詢問(wèn)的作用，豐富詢問(wèn)內(nèi)容，改進(jìn)詢問(wèn)方式，增強(qiáng)專題詢問(wèn)的針對(duì)性和實(shí)效性提出了具體舉措，彌補(bǔ)了“詢問(wèn)”立法的短板和空白，必將進(jìn)一步引領(lǐng)地方各級(jí)人大常委會(huì)專題詢問(wèn)的規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，以進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

做好五個(gè)環(huán)節(jié)提高

監(jiān)督效能

各級(jí)人大常委會(huì)組織開(kāi)展專題詢問(wèn)，要遵循詢問(wèn)的法定原則性，緊扣“專題”二字，精準(zhǔn)選題，精心組織，一問(wèn)到底，問(wèn)出成效。

首先，要制定完善專題詢問(wèn)辦法。省一級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)地方組織法、監(jiān)督法和全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展專題詢問(wèn)的頂層設(shè)計(jì)，遵循《若干意見(jiàn)》精神，制定和完善諸如“專題詢問(wèn)辦法”之類的地方性法規(guī)，以指導(dǎo)和規(guī)范轄區(qū)內(nèi)地方各級(jí)人大常委會(huì)組織開(kāi)展的專題詢問(wèn)；基層的市（自治州）縣（區(qū)）人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)制定和完善諸如“專題詢問(wèn)辦法”之類的規(guī)范性文件，依法依規(guī)組織開(kāi)展專題詢問(wèn)。每一次專題詢問(wèn)都要有具體的實(shí)施方案，明確詢問(wèn)專題，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行責(zé)任分工，細(xì)化程序步驟及任務(wù)，強(qiáng)調(diào)如何跟蹤問(wèn)效等。

其次，要體現(xiàn)監(jiān)督重點(diǎn)確定專題。詢問(wèn)，依法是建立在各級(jí)人大代表或常委會(huì)組成人員參加會(huì)議行使審議議案和相關(guān)報(bào)告的基礎(chǔ)上；因此，專題詢問(wèn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”相關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行安排。詢問(wèn)，人大常委會(huì)組成人員在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以隨時(shí)行使，隨問(wèn)隨答；但是，專題詢問(wèn)則不可以，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)督重點(diǎn)。對(duì)此，《若干意見(jiàn)》要求，要把涉及改革難度大、存在問(wèn)題多、社會(huì)關(guān)注度高、關(guān)系群眾切身利益的報(bào)告和議案確定為專題詢問(wèn)的選題。

筆者認(rèn)為，各級(jí)人大常委會(huì)在制定聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告年度計(jì)劃時(shí)，要一并確定開(kāi)展專題詢問(wèn)的選題，突出監(jiān)督重點(diǎn)。年度專題詢問(wèn)的選題不宜多而濫，應(yīng)少而精，一兩個(gè)或兩三個(gè)選題即可；列入專題詢問(wèn)的專項(xiàng)工作，應(yīng)當(dāng)是問(wèn)題相對(duì)比較集中和突出的，且亟待解決的，這樣才有必要通過(guò)專題詢問(wèn)這一剛性監(jiān)督手段加以推進(jìn)，以期取得成效。

再次，要緊扣專題收集梳理問(wèn)題。各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告（包括人大執(zhí)法檢查）本身就是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的，監(jiān)督法予以明確了六個(gè)方面的選題途徑：“（一）本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；（二）本級(jí)人民代表大會(huì)代表對(duì)人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題；（三）本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題；（四）本級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；（五）人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題；（六）社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。”

對(duì)此，《若干意見(jiàn)》特別要求，專題詢問(wèn)前要開(kāi)展調(diào)研，認(rèn)真梳理出人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)該意見(jiàn)，專題詢問(wèn)的選題要緊密結(jié)合人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)及人大各項(xiàng)工作中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題；專題詢問(wèn)前開(kāi)展的調(diào)研和梳理出的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題要以適當(dāng)方式征求人大代表、地方人大對(duì)專題詢問(wèn)的意見(jiàn)。

筆者認(rèn)為，人大方面收集梳理的相關(guān)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)要全部事前交給“一府兩院”相關(guān)機(jī)關(guān)予以研究處理，盡可能做到讓政府方面有備而答。這種人大方面出題，讓政府方面提前作答，屬于“開(kāi)卷考試”，不能等同于“導(dǎo)演式詢問(wèn)”，因?yàn)閱?wèn)題的解決是要靠政府方面來(lái)努力的，關(guān)鍵是讓政府方面的答復(fù)能一諾千金。人大方面收集梳理的相關(guān)問(wèn)題，無(wú)論是否被詢問(wèn)，政府方面都要向人大常委會(huì)作出書面答復(fù)，以備督查推動(dòng)問(wèn)題解決。

第四，要精心組織安排一問(wèn)一答?！度舾梢庖?jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮常委會(huì)組成人員在專題詢問(wèn)中的主體和主導(dǎo)作用。根據(jù)該意見(jiàn)，在專題詢問(wèn)中，常委會(huì)組成人員是專題詢問(wèn)的主體，應(yīng)從組織方式和工作機(jī)制上充分保障常委會(huì)組成人員的詢問(wèn)權(quán)利。該意見(jiàn)還提出，在詢問(wèn)過(guò)程中，常委會(huì)組成人員的提問(wèn)要抓住關(guān)鍵和要害問(wèn)題，不回避矛盾，如對(duì)回答問(wèn)題情況不滿意，可以進(jìn)一步深入詢問(wèn)。答問(wèn)人應(yīng)直截了當(dāng)、實(shí)事求是地做出回答，不走過(guò)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)不能答復(fù)或者不能充分答復(fù)的，應(yīng)說(shuō)明情況并于會(huì)后及時(shí)書面答復(fù)。

筆者認(rèn)為，政府方面在認(rèn)真研究處理人大方面提供的相關(guān)詢問(wèn)話題基礎(chǔ)上，安排好相關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)接受詢問(wèn)；人大方面要明確詢問(wèn)人提出相應(yīng)問(wèn)題（涉及民生訴求和社會(huì)關(guān)切熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題為必出題），同時(shí)要允許人大常委會(huì)組成人員自由發(fā)揮提出詢問(wèn)。在“開(kāi)卷考試”的同時(shí)，也允許“閉卷考試”，這樣的一問(wèn)一答，就不會(huì)被戲稱為“導(dǎo)演式詢問(wèn)”。政府分管領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綀?chǎng)接受詢問(wèn)，尤其是常委會(huì)組成人員在計(jì)劃之外提出的詢問(wèn)，相關(guān)問(wèn)題是需要主要負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)“拍板”的，這也是對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的尊重和敬畏。

第五，要跟蹤問(wèn)效專題詢問(wèn)成果?！度舾梢庖?jiàn)》明確，全國(guó)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)在專題詢問(wèn)結(jié)束后及時(shí)匯總整理《審議意見(jiàn)》，函送“一府兩院”研究落實(shí)，并要求在適當(dāng)時(shí)限內(nèi)向常委會(huì)書面反饋整改落實(shí)情況報(bào)告。全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)“一府兩院”整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤督查，對(duì)整改落實(shí)情況報(bào)告進(jìn)行認(rèn)真審議，并向常委會(huì)提出審議意見(jiàn)。必要時(shí)，可以建議將“一府兩院”整改落實(shí)情況報(bào)告提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，由常委會(huì)作出決議。根據(jù)該意見(jiàn)，如果多數(shù)常委會(huì)組成人員對(duì)應(yīng)詢部門的整改落實(shí)情況不滿意的，可以要求相關(guān)部門繼續(xù)整改并報(bào)送落實(shí)情況。

筆者認(rèn)為，跟蹤問(wèn)效專題詢問(wèn)成果，是專題詢問(wèn)有別于一般性隨問(wèn)隨答的剛性所在。一方面要跟蹤督查政府方面的現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)（包括書面答復(fù)）是否說(shuō)話算話、一諾千金，一方面要跟蹤督查政府方面對(duì)人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的整改落實(shí)是否到位。必要時(shí)，根據(jù)人大常委會(huì)的決議、決定，可以依法一并啟動(dòng)質(zhì)詢案，或組織特定問(wèn)題調(diào)查，或提出撤職案、罷免案，進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)。