◎中央軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦信息化建設(shè)政策法規(guī)研究中心原主任 張子利

習(xí)主席在十九大報告中強調(diào)要“更加注重軍民融合”，并將軍民融合列入國家七大戰(zhàn)略之一。貫徹習(xí)近平關(guān)于軍民融合深度發(fā)展思想，落實十九大對軍民融合的新部署，需要以更大的決心、更實的舉措、更科學(xué)的方法，推動軍民融合往深處走、往實里落。第三方評估作為一種有效機制和科學(xué)方法，在衡量融合進度、檢驗融合績效、促進融合發(fā)展上具有重要作用和特殊優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)在軍民融合發(fā)展中積極推行、全面實施。

一、推行軍民融合第三方評估必要性和可行性

習(xí)近平于6月20日主持召開中央軍民融合發(fā)展委員會第一次全體會議時提出：“要著眼于提高軍民融合發(fā)展整體質(zhì)量效益，強化督導(dǎo)評估，形成軍民融合發(fā)展的鮮明導(dǎo)向和評價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。探索建立和規(guī)范軍民融合項目第三方評估機制，對于更好推動軍民融合創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、助力形成軍民融合深度發(fā)展新格局具有重要意義，且目前我國已具備全面推行第三方評估的良好基礎(chǔ)和條件。

（一）委托第三方評估政府投資項目是發(fā)達國家的普遍做法

在傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式中，項目管理部門身兼“裁判員”與“運動員”的雙重角色，難以保證項目評估的公正性。對于政府投資的重大項目，發(fā)達國家通常不直接組織評估驗收，而是資助獨立的第三方社會咨詢評估機構(gòu)來實施，評估結(jié)果具有高度的透明性。例如，美國聯(lián)邦政府提供了超過50%的科研經(jīng)費撥款，但并沒有成立專門負(fù)責(zé)評價科研項目的機構(gòu)，而是出資委托專業(yè)性強、信譽良好的社會第三方咨詢評價機構(gòu)，承擔(dān)具體的科技計劃項目評價活動。法國則形成了受到全社會普遍認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)、透明的評價辦法和程序，承擔(dān)項目的企業(yè)自主決策是否接受并委托評價機構(gòu)，結(jié)果具有高度的透明性，在保密范圍內(nèi)可公開供公眾進行查詢。德國政府則委托相對獨立的科學(xué)委員會，負(fù)責(zé)對國家重大項目進行評價。從發(fā)達國家實踐看，政府作為出資人與評估機構(gòu)相互監(jiān)督，有效促進了評估的公平性和公正性。

（二）實行軍民融合項目第三方評估是轉(zhuǎn)變政府管理職能的重要舉措

目前我國政府正處在向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過程中，轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)科學(xué)合理的管理模式是加強項目管理、提高項目質(zhì)量和創(chuàng)新性的核心問題。開展軍民融合項目的第三方評估，是對現(xiàn)有監(jiān)督、自我評估的重要補充。軍民融合項目第三方評估機制的引入，是從深化社會組織管理制度改革的全局出發(fā)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織活力的有效手段，實質(zhì)是政府管理部門通過職能轉(zhuǎn)變，分離出部分職能交給第三方機構(gòu)來完成，不但能夠形成一種必要且有效的外部制衡機制，而且有助于反推標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新，有助于更好地協(xié)調(diào)軍民技術(shù)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)融合，有助于加強軍民融合重大項目監(jiān)管，提高整體質(zhì)量效益。

（三）建立第三方評估機制是加快形成軍民融合創(chuàng)新體系的當(dāng)務(wù)之急

當(dāng)前，我國軍民融合正在加速發(fā)展，各級政府在軍民融合上的投入越來越大，項目安排越來越多，在快速發(fā)展的同時也存在一些盲目跟風(fēng)、借機圈地等現(xiàn)象，一些政府部門也存在既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的問題。為此，在軍民融合重大規(guī)劃計劃和項目建設(shè)管理方面，建立和實行第三方評估機制，對于解決軍民融合發(fā)展中存在的各種問題，從治理體系和治理能力入手提高監(jiān)管能力具有重大意義。一是增強評估的客觀公正性。實行第三方評估能夠擺脫甲方和乙方的利益束縛，站在第三方的立場，客觀公正地對規(guī)劃計劃的合理性、科學(xué)性和項目建設(shè)的績效給出正確結(jié)論。二是擴大評估的社會參與性。采用政府購買服務(wù)的方式開展第三方評估，所有的社會組織都可以通過競爭參與評估活動，打破自我評估局限性和少數(shù)人評估的壟斷性，通過廣泛參與提高評估質(zhì)量。三是突出評估的技術(shù)專業(yè)性。通過加強第三方評估機構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)，讓專業(yè)的團隊、專業(yè)的人、用專業(yè)的方法做專業(yè)的事，保證評估的精準(zhǔn)性。

（四）推行第三方評估已具備良好的工作基礎(chǔ)和保障條件

近幾年在借鑒國外先進經(jīng)驗和實踐探索基礎(chǔ)上，我國在第三方評估機制上進行了積極探索，制定了有關(guān)的政策法規(guī)，在一些領(lǐng)域取得重要進展。在宏觀政策方面，2015年，民政部頒發(fā)《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》，明確了建立社會組織第三方評估機構(gòu)的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)等。在實踐項層，國家中長期發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)探索實行了第三方評估，政府績效評價也將第三方評估視為重要手段，教育、慈善事業(yè)、精準(zhǔn)扶貧也引入了第三方評估機機制。尤其在科技方面，2016年，科技部廢止《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，要求各級科技行政管理部門不得再自行組織科技成果評價工作，從科技項目遴選到科技成果評價，一律由委托方委托第三方專業(yè)評估機構(gòu)進行。各領(lǐng)域開展第三方評估的實踐，從政策法規(guī)、理論方法、專業(yè)隊伍等各方面為軍民融合發(fā)展實行第三方評估提供了堅實的工作基礎(chǔ)和寶貴經(jīng)驗。

二、推行軍民融合第三方評估的總體思路及需要把握的工作重點

軍民融合包含基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、裝備科研、人才培養(yǎng)、軍隊社會化保障等各個領(lǐng)域，涉及黨政軍企、研究院所各類單位和部門，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對軍民融合實行第三方評估需要明確工作思路、把握工作重點、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保評估工作不偏離方向、不流于形式，做到評估方法科學(xué)、評估依據(jù)可靠、評估結(jié)論客觀。

總體思路是：深入貫徹習(xí)近平總書記軍民融合重大戰(zhàn)略思想，著眼以評促融、以評促建、以評促效益,按照“整體籌劃、科學(xué)組織，先易后難、分步實施，專兼結(jié)合、建強隊伍，完善手段、強化支撐”的思路，扎實有效地把第三方評估開展起來。總體目標(biāo)是：逐步實現(xiàn)第三方評估覆蓋軍民融合全要素、各專業(yè)、多領(lǐng)域，貫徹規(guī)劃計劃制定、重大項目立項、建設(shè)績效考評、科研成果鑒定等事前、事中、事后全過程，建立一套科學(xué)的第三方評估政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，培養(yǎng)一批能力強、專業(yè)精的第三方評估隊伍，全面提高評估的精準(zhǔn)性、客觀性和公正性，通過嚴(yán)格的第三方評估倒逼各級、各部門把軍民融合發(fā)展引向深入、把各項工作落到實處。

針對當(dāng)前軍民融合第三方評估發(fā)展現(xiàn)狀及應(yīng)該突破的關(guān)鍵問題，需要重點在以下幾個方面進行深入研究探索：

（一）評估范圍、內(nèi)容及分類

在評估的范圍上，依據(jù)“十三五”規(guī)劃中明確的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、科技、教育、社會服務(wù)、國防動員等六大領(lǐng)域，細(xì)化確定評估的具體范圍及內(nèi)容；在評估的環(huán)節(jié)上，對規(guī)劃計劃、項目立項、成果驗收等不同時間節(jié)點，明確評估的時機和要求；在評估的重點上，突出對規(guī)劃計劃實施情況和重大項目建設(shè)績效的事后評估，做到既重過程更重結(jié)果，既重定性更重定量。通過深入研究和實踐探索，將這些問題納入軍民融合相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保評估工作于法有據(jù)、規(guī)范有序、權(quán)威高效。

（二）評估資質(zhì)及監(jiān)督

對評估主體進行深入研究，規(guī)范評估資質(zhì)，科學(xué)制定準(zhǔn)入機制。同時，對評估主體的公正性、客觀性、科學(xué)性等方面也需要進行長期跟蹤和嚴(yán)格監(jiān)督，建立責(zé)任追究機制，通過嚴(yán)格的資質(zhì)審核和跟蹤監(jiān)督，逐步去劣存優(yōu)，提高評估工作的整體質(zhì)量效益。

（三）評估程序和方法

研究制定一整套標(biāo)準(zhǔn)化的評估程序和方法，先評什么、后評什么，哪些用定性方法、哪些用定量方法，哪些以人為主評、哪些以系統(tǒng)為主評，做出詳細(xì)設(shè)計，并充分運用凈評估、統(tǒng)計學(xué)、SWOT、平衡記分卡、大數(shù)據(jù)、人工智能等方法手段，使評估工作走上標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、流程化的軌道。

（四）評估指標(biāo)和模型

以科學(xué)價值、軍事價值、技術(shù)價值、社會價值、經(jīng)濟價值、文化價值為主，研究建立與基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急動員、信息資源、科技創(chuàng)新、裝備制造、金融支持、國防教育、人才培訓(xùn)等各類相關(guān)專業(yè)和行業(yè)相適應(yīng)，覆蓋軍民融合主要領(lǐng)域，貫穿預(yù)研、立項、研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、推廣應(yīng)用全過程的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。以戰(zhàn)斗力、生產(chǎn)力、創(chuàng)新力、融合度貢獻和資源使用效益為主要標(biāo)尺，從軍民融合規(guī)劃設(shè)計、項目安排、技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化等重要環(huán)節(jié)選擇關(guān)鍵指標(biāo)及相應(yīng)量值方法。

（五）各項配套保障內(nèi)容

在人才隊伍建設(shè)方面，按照專業(yè)分類和領(lǐng)域需求，研究建立專家?guī)臁⑷瞬艓?。在信用體系建設(shè)方面，研究建立軍民融合第三方評估機構(gòu)信用等級評價體系。在保密體系建設(shè)方面，規(guī)范第三方評估機構(gòu)的保密制度，設(shè)立保密資質(zhì)，進行保密教育。在手段建設(shè)方面，研究建立信息化、網(wǎng)絡(luò)化的評估支持系統(tǒng)。形成完整科學(xué)的評估指導(dǎo)理論和規(guī)范，以此指導(dǎo)評估機構(gòu)建設(shè)和評估實踐活動開展。

三、圍繞軍民融合戰(zhàn)略執(zhí)行和重大項目建設(shè)先行開展第三方評估的措施建議

為把軍民融合第三方評估盡快開展起來，在實踐中探索規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗、培養(yǎng)隊伍，在此基礎(chǔ)上向各領(lǐng)域、全方位推廣，可以考慮以軍民融合戰(zhàn)略執(zhí)行和重大項目建設(shè)為先行先試，以此為切入點和發(fā)力點，在理論研究與實踐探索的結(jié)合中，把第三方評估的一些重難點問題搞深搞透，形成具有我國特色的軍民融合第三方評估體系。

（一）突出評估內(nèi)容的針對性和實用性。當(dāng)前，可主要圍繞國家軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行整體進展和重大項目建設(shè)績效兩個大的方面開展評估

1.戰(zhàn)略規(guī)劃整體進展評估。可結(jié)合“十三五”中期評估，對《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》、《經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展“十三五”規(guī)劃》貫徹執(zhí)行階段性情況，以及國防需求和有效供給之間匹配度等進行評估，尤其把國防建設(shè)核心領(lǐng)域供應(yīng)鏈建設(shè)作為評估重點，全面衡量國家在國防領(lǐng)域自主設(shè)計、自主研制、自主生產(chǎn)能力與維護國防安全、建設(shè)世界一流軍隊的實際需求之間存在的不足和差距，并分析原因、研判趨勢、提出對策，通過評估促進戰(zhàn)略規(guī)劃有效落實，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和供應(yīng)鏈完善，從根本上推動自主創(chuàng)新能力和軍民融合度跨越式提升。

2.重大項目建設(shè)績效評估。貫徹習(xí)總書記關(guān)于“向軍民融合重點發(fā)展領(lǐng)域聚集用力”的要求，以關(guān)乎融合發(fā)展全局的重大項目、重大工程為切入點，圍繞項目執(zhí)行的“量、質(zhì)、效”三個維度和事前、事中、事后三個時間節(jié)點開展第三方專項評估。通過先行先試探索一套運用第三方力量開展重大項目和專業(yè)領(lǐng)域評估的方法論體系和操作規(guī)范。

（二）強化第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性和獨立性

以獨立第三方機構(gòu)為依托，采取聘任專家制和建立專家?guī)煜嘟Y(jié)合的方式，建立純屬于第三方的評估機制。專家遴選參考條件：一是擁有國家承認(rèn)的理工、經(jīng)濟、工商管理、裝備研制、裝備管理等相關(guān)專業(yè)的碩士以上學(xué)位；二是在科技評價、裝備質(zhì)量評估、項目評審等相關(guān)領(lǐng)域具有3年以上工作經(jīng)驗；三是具有副高級以上技術(shù)職稱。

（三）注重評估程序的規(guī)范性和操作性

嚴(yán)格執(zhí)行中央精神、國家有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，按照國防司的委托要求，以評估機構(gòu)為主導(dǎo)，設(shè)計評估方案并組織實施。具體程序為：接受任務(wù)委托→成立評估工作組→制定評估方案→遴選專家→編制指標(biāo)體系→收集數(shù)據(jù)和相關(guān)信息→整理專家意見→形成評估報告→提交報告。

（四）體現(xiàn)評估方法的科學(xué)性和先進性

運用模型驅(qū)動的系統(tǒng)工程理論、大數(shù)據(jù)技術(shù)和人機結(jié)合方法，建立智能化、網(wǎng)絡(luò)化評估決策支持系統(tǒng)，輔助專業(yè)人員進行科學(xué)評估，增強評估結(jié)果的客觀性和權(quán)威性，減少主觀隨意性。在具體評估中，綜合采用指標(biāo)分析法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法等，確保評價質(zhì)量和效率。

（五）保證評估結(jié)論的客觀性和公正性

為確保評估過程和結(jié)論獨立、客觀、公正、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效，評估實踐中遵循以下原則：

1、評價人員構(gòu)成。根據(jù)評價內(nèi)容的實際需求，選擇一定數(shù)量的專業(yè)評估人員組成評估工作組，一般為3-5名。工作組主要以第三方評估機構(gòu)的工作人員為主，也可根據(jù)實際情況，邀請1-2名非本機構(gòu)專家參與工作組的工作。

2、專家遴選。專家的遴選既要遵循代表性、專業(yè)性、權(quán)威性、回避性原則，又要兼顧各利益相關(guān)方的利益均衡。專家負(fù)責(zé)根據(jù)所提供的數(shù)據(jù)和材料，結(jié)合個人的經(jīng)驗做出獨立、客觀、準(zhǔn)確的判斷，并提交評估意見。

3、責(zé)任追究。對第三方評估機構(gòu)和參評專家的工作表現(xiàn)和評估效果進行全面跟蹤，對重大評估結(jié)論實行終身負(fù)責(zé)制。對在評估工作中弄虛作假者，實行一定經(jīng)濟處罰，并取消參評資格；對違反法律造成嚴(yán)重后果者，依法追究法律責(zé)任。

4、數(shù)據(jù)收集與使用。評估過程中以評估機構(gòu)收集的客觀數(shù)據(jù)為主（至少占三分之二），以委托方和被評估方提供的數(shù)據(jù)和材料為輔。評估機構(gòu)收集的客觀數(shù)據(jù)包括評估機構(gòu)通過問卷調(diào)研、實地考察、公開文獻和材料的調(diào)研等；委托方和被評估方提供的數(shù)據(jù)包括自評報告、年度工作總結(jié)、檢測報告等。

軍民融合第三方評估流程示意圖

5、評估報告編制。評估報告由工作組按照約定的規(guī)則，采用定性與定量相結(jié)合的方法，應(yīng)用一定的加權(quán)算法對參評專家的意見進行綜合后得出評價結(jié)論，并起草評價報告；報告形成后進一步征求專家組的意見，經(jīng)專家組討論修改形成最終的評價報告，并由專家簽字，由評價機構(gòu)蓋章。

6、評估過程和結(jié)果公開。對于非涉密項目，其評估過程和結(jié)果應(yīng)通過指定渠道對外公布，包括官網(wǎng)、報紙、期刊等。同時，可利用行業(yè)協(xié)會的自律原則，對評估過程進行監(jiān)督。

通過開展先行先試，形成一套成熟的第三方評估理論、方法和規(guī)范，培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化的第三方評估機構(gòu)和人才隊伍，在此基礎(chǔ)上將第三方評估全面推向《“十三五”國防科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于推動國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的意見》、《“十三五”期間推進軍事后勤軍民融合深度發(fā)展的實施意見》、《經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)密切相關(guān)的建設(shè)項目貫徹國防要求管理辦法（試行）》，以及《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃》和人防、交戰(zhàn)、國民經(jīng)濟動員等專項規(guī)劃、指導(dǎo)性文件貫徹執(zhí)行的評估，逐步實現(xiàn)第三方評估內(nèi)容全覆蓋、工作常態(tài)化。