楊俊龍

摘要：PPP模式在國外的應(yīng)用相對成熟，20世紀(jì)80年代，PPP模式最早在英國出現(xiàn)并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、西班牙、澳大利亞、新西蘭、日本等主要西方國家得到廣泛應(yīng)用。PPP模式在我國現(xiàn)階段推廣使用，具有三方面重大效應(yīng)：緩解政府債務(wù)壓力，降低政府融資風(fēng)險；發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高資源配置效率；增強(qiáng)各方契約意識，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)階段推廣使用PPP模式需要重點(diǎn)關(guān)注四方面的問題：個別官員的傳統(tǒng)官本位思維，個別社會資本賺快錢的思維，PPP模式下公眾利益容易受到損害，PPP模式可能形成新一輪的政府債務(wù)。文章最后提出PPP模式的優(yōu)化對策五點(diǎn)建議：加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用的宣傳，合理確定PPP項目庫建設(shè)，完善相關(guān)責(zé)任人責(zé)任追究，國家審計全過程監(jiān)督PPP項目，逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；社會資本，資源優(yōu)化配置；公共服務(wù)

中圖分類號：F283文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0040-007

一、PPP模式研究的簡要綜述

PPP模式在國外的應(yīng)用相對成熟，20世紀(jì)80年代，PPP模式最早在英國出現(xiàn)并得到推廣，繼而在美國、加拿大、法國、德國、西班牙、澳大利亞、新西蘭、日本等主要西方國家得到廣泛應(yīng)用。

文森特·奧斯特羅姆（1999）提出“多中心治理理論”，強(qiáng)調(diào)私營部門積極承擔(dān)責(zé)任參與公共事務(wù)治理，這為PPP模式的運(yùn)用提供了理論基礎(chǔ)。Stephen P.Osborne（2000）認(rèn)為PPP模式能夠整合社會資源，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)效率，推動公民社會建設(shè)。E.S.Savas（2000）認(rèn)為典型的PPP產(chǎn)品包括公路、橋梁、機(jī)場、供水、管線、發(fā)電廠，甚至監(jiān)獄、博物館、學(xué)校和市政設(shè)施也能使用PPP模式。Erik-Hans Klijn，Geert R（2002）分析了荷蘭的三個PPP公共交通設(shè)施項目，認(rèn)為由于政府部門與社會資本的利益并不一致，而且PPP項目涉及政府、企業(yè)、社會團(tuán)體、個人之間的沖突，理論上的PPP在現(xiàn)實(shí)中很難推進(jìn)。

王守清，柯永建（2008）對特許經(jīng)營項目融資定義、特點(diǎn)等進(jìn)行了系統(tǒng)介紹；伍迪、王守清（2014）指出，PPP是涉及金融、法律、稅收、財務(wù)、市場、工程技術(shù)、經(jīng)營管理和政治等多因素的復(fù)雜過程；宋波，徐飛（2011）以經(jīng)濟(jì)學(xué)和過程管理為理論基礎(chǔ)，系統(tǒng)探討了PPP模式的應(yīng)用，并通過案例分析，提出了相應(yīng)的理論支持；關(guān)于PPP模式的優(yōu)點(diǎn)，賈康、孫潔（2009）認(rèn)為通過PPP提供社會公共產(chǎn)品時，會實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，而且私人部門參與者的利益也可以得到一定水平的保證；吳卓瑾、喬寶云（2014）認(rèn)為PPP模式能有效結(jié)合政府與社會資本的優(yōu)勢，解決公共服務(wù)的資金、管理等各方面的問題。

孫學(xué)工、劉國艷、杜飛輪、楊娟（2015）認(rèn)為現(xiàn)有PPP模式不適應(yīng)新形勢發(fā)展要求，現(xiàn)行金融體系也不適應(yīng)PPP項目融資，迫切需要進(jìn)行相應(yīng)改革；張曉青（2015）認(rèn)為可以發(fā)揮商業(yè)銀行資金量大、渠道廣泛的優(yōu)勢，大力拓展PPP業(yè)務(wù)；王璽、夏強(qiáng)（2016）對PPP項目的財政承諾進(jìn)行了分析，提出了管理PPP項目財政承諾的基本框架；吳孝靈、周晶、彭以忱、段慶康（2013）探索了PPP項目的政府補(bǔ)償制度，分析了在實(shí)現(xiàn)投資者要求收益的同時，最大化項目社會效益的制度體制。

周正祥、張秀芳、張平（2015）關(guān)注如何調(diào)動社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，認(rèn)為這是PPP模式廣泛推廣亟待解決的關(guān)鍵問題；陸曉春、杜亞靈、岳凱、崔智鵬（2014）對PPP項目監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行了研究，建議設(shè)立公共產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從法律層面保障公共產(chǎn)品質(zhì)量；關(guān)于PPP模式的制度建設(shè)，孟春（2016）認(rèn)為必須構(gòu)筑統(tǒng)一的PPP法律和政策體系以推動PPP項目運(yùn)行中合同爭議的合理解決，并穩(wěn)定社會資本的預(yù)期以吸引社會資本參與PPP項目；劉曉凱、張明（2015）也認(rèn)為需要加快法治建設(shè)以發(fā)展PPP模式；蘇亮瑜、羅劍（2015）則對PPP產(chǎn)品的機(jī)制設(shè)計提出了創(chuàng)新，認(rèn)為PPP產(chǎn)品設(shè)計可以實(shí)行分級證券化基金模式。

目前仍然缺乏國家層面的制度和統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律體系，以界定PPP項目運(yùn)行中部門間的分工、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)管等諸多問題（劉薇，2015）；地方政府債務(wù)高且沒有足夠的財力支撐PPP的實(shí)施，PPP模式實(shí)施的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性不高（鄭志峰，2016）；PPP項目合作期限太長，社會資本擔(dān)憂PPP合同履行過程變數(shù)太多（九三學(xué)社中山市委會相關(guān)負(fù)責(zé)人，2016）；制度缺位、信用缺位、主體缺位和環(huán)境缺位（管清友，2015）。

二、PPP模式的三點(diǎn)重大效應(yīng)簡析

1.緩解政府債務(wù)壓力，降低政府融資風(fēng)險。近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得長足進(jìn)步，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度增長，綜合國力和國際地位大幅度提升。各級政府發(fā)揮著重要作用，由于政府投資額度的加大，不可避免地帶來各級政府的負(fù)債。由于中國債務(wù)門類繁多，負(fù)債規(guī)模也難以準(zhǔn)確統(tǒng)計，各地融資平臺也越來越多樣化、隱蔽化，地方財政蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險。為了規(guī)范地方政府性債務(wù)，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范和化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，目的是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，按照合同約定，一般來說，財政補(bǔ)貼或政府付費(fèi)的期限較長，每年需要的財政支出相對較少，同時，資金使用的透明度相對較高。因此，可以緩解政府債務(wù)支出壓力，降低政府融資風(fēng)險。

2.發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高資源配置效率。在中國，PPP模式是中央政府力推、各地方政府廣泛響應(yīng)推廣起來的，是中國在走向現(xiàn)代化的全面改革過程中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略選擇。十八屆三中全會提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多公有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制效應(yīng)再次凸顯，單靠政府的財政力量無法滿足這些基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額投資。并且投入后政府還要承擔(dān)巨大的赤字風(fēng)險，特別是在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、能源、環(huán)保、交通及其他公共設(shè)施等方面。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的短缺，為國內(nèi)外社會資本以PPP模式參與我國公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。與此同時，以單一政府主體供給的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給效率降低，基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也呈現(xiàn)出下降趨勢。多國實(shí)踐表明，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，采取政府和社會資本合作PPP的模式不僅可以擴(kuò)大融資渠道、降低融資成本，減輕政府財政壓力，降低債務(wù)風(fēng)險，而且還能夠改善公共財政和政府治理，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。英國早在1992年就開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，75%的英國政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程項目能達(dá)到或超過項目的要求，能夠節(jié)約17%左右的資金投入。從工程預(yù)算來看，約80%的工程耗資在預(yù)算之內(nèi)，高于傳統(tǒng)招標(biāo)方式25%左右。在PPP模式下，政府可以更專注于優(yōu)化政策規(guī)劃，從全局的高度有效對沖相關(guān)風(fēng)險；企業(yè)可以發(fā)揮追求投資回報的天然優(yōu)勢，在穩(wěn)定的合作模式下，專注于操作環(huán)節(jié)來追求自己的利益落實(shí)；專業(yè)中介機(jī)構(gòu)可以更好地發(fā)揮它們在設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、法律等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢來降低風(fēng)險。這幾個方面的結(jié)合，各自發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用效率。通過PPP模式大面積推廣應(yīng)用，可以使得政府與社會資本長期合作得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，使得各種資本要素充分組合，形成你中有我、我中有你的混合所有制經(jīng)濟(jì)，使得社會主義經(jīng)濟(jì)制度更加完善，更加具有效率，使得中國特色的社會主義制度更加具有活力和生命力。

3.增強(qiáng)各方契約意識，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級的重要時期。但是我國有些地方財政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持適度公共投資規(guī)模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾突現(xiàn)。從大的歷史趨勢看，地方融資平臺在本世紀(jì)初發(fā)揮了推動城市建設(shè)的巨大作用，由于債務(wù)的不可持續(xù)性，今后PPP模式將部分取代傳統(tǒng)上由地方政府融資平臺操作的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項目通常需要投資額巨大，合作周期長、影響合同履行的因素復(fù)雜，完備的合同系統(tǒng)和良好的爭議協(xié)調(diào)機(jī)制是項目長期順利進(jìn)行的重要保障，需要在項目前期就制定完備的合同體系，避免后續(xù)長達(dá)幾十年的經(jīng)營期內(nèi)一旦出現(xiàn)問題則束手無策。PPP項目建成運(yùn)營周期往往長達(dá)幾十年，甚至上百年。項目建成之后幾十年的運(yùn)營期內(nèi)，企業(yè)為了獲得穩(wěn)定的投資收益，會努力降低維護(hù)成本，這也促使其在建設(shè)階段提高項目質(zhì)量。1995年起，為了吸引外商投資，在國家計委的主導(dǎo)下中國實(shí)施了多個BOT項目，對中國PPP模式的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進(jìn)行了有益的嘗試，但也遭遇了水土不服的困境。而后，2004年隨著建設(shè)部126號文的頒布實(shí)施，特許經(jīng)營概念正式引入市政公用事業(yè)，中國PPP模式出現(xiàn)了第二輪發(fā)展浪潮，覆蓋行業(yè)顯著擴(kuò)大，項目參與主體、實(shí)施結(jié)構(gòu)、影響因素日趨復(fù)雜多元。PPP項目大多以籌集社會資金為單一導(dǎo)向，政府與社會資本雙方之間，前者甩包袱、后者占市場的心態(tài)在很多項目中表現(xiàn)得十分明顯，項目中長期發(fā)展、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益缺少人問津。中國PPP模式在這一時期，有明顯異化的趨勢，直接限制了PPP模式在新常態(tài)下集約化、精細(xì)化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，現(xiàn)在政府的原有優(yōu)勢明顯減弱，需要政府相應(yīng)轉(zhuǎn)變工作思路和機(jī)制，致力于營造有利于創(chuàng)新、包容多樣性和不確定性的體制及政策環(huán)境，而不是直接沖到前線，抓投資、上項目，否則，難以為繼。PPP模式合作期限長，涉及合作面較廣，這就要求各方都按合同約定的要素進(jìn)行，政府提供相應(yīng)的政策環(huán)境、財政補(bǔ)貼或政府付費(fèi)等，特別目的公司，按照約定要求，提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。盡管在實(shí)施過程中，還會存在這樣或那樣的問題，但是隨著PPP模式的不斷推廣使用，我們相信，會逐漸增強(qiáng)各方契約意識，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

三、PPP模式中重點(diǎn)關(guān)注的四個問題

1.個別官員的傳統(tǒng)官本位思維。PPP模式是一種政府與社會資本合作的模式，它可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金緊張現(xiàn)象，是一種雙贏或多贏的合作模式，目前已在英國等國家得到廣泛推廣和應(yīng)用，在我國也得到了高度重視。推進(jìn)PPP模式在我國的應(yīng)用需要具備一系列條件，其中政府的支持非常重要。但是一些地方政府官員還是習(xí)慣舊常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)工作方式，經(jīng)濟(jì)增長主要靠投資、靠出口、靠大量資源投入，組織投資上要么“等靠要”，要么是賣地、借款，還有就是喜歡自己單家獨(dú)干。還有一些地方政府敏感性強(qiáng)，聞風(fēng)而動，但只是把PPP模式作為又一次爭取資金的機(jī)會，不顧自身財力及項目實(shí)際情況，盲目選擇PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)，可能造成更為嚴(yán)重的潛在政府債務(wù)。在政府與社會資本的合作中，往往做不到主體平等，官本位思想較為嚴(yán)重，一般來說，政府總是強(qiáng)有力的一方，常常是社會資本一方如果違約，政府可以追究相關(guān)社會資本一方，但如果是政府一方出現(xiàn)違約，社會資本一方相對較為難以追究。PPP項目的全過程都是通過合同約定對項目進(jìn)行約束，因此PPP項目的順利完成需要在整個建設(shè)周期和運(yùn)營周期內(nèi)相關(guān)方都按約定進(jìn)行。但政府部門一直以來都是處于主導(dǎo)地位、權(quán)威地位，對于自身守約不是十分重視。在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，我國各級政府面臨地方債務(wù)壓力較大、信用環(huán)境差等問題。招商引資時積極承諾，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營后不能按照合同約定進(jìn)行支付，尤其是面臨政府換屆、重大政策調(diào)整時，政府之間推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，損害了社會資本的合法權(quán)益。由于長期以來的傳統(tǒng)慣性發(fā)展，官本位思想嚴(yán)重，這是影響PPP模式的推廣和運(yùn)用的主要問題之一。

2.個別社會資本賺快錢的思維。2014年12月30日至2015年1月1日，2015正和島新年論壇（昆明）暨新年家宴在云南昆明舉行。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生在主題演講“面對新常態(tài)”中稱：“因?yàn)轵?qū)動要素發(fā)生了變化，舊常態(tài)不能繼續(xù)了。這是一個無可爭辯的事實(shí)，不管你有多么強(qiáng)烈的愿望都不可能讓它繼續(xù)下去了?！眳蔷喘I先生演講的題目被冠稱為“野蠻生長賺快錢的日子一去不復(fù)返”。但受傳統(tǒng)的慣性思維影響，一些社會資本為了賺快錢的目的，搞利益輸送，在PPP模式中也不例外，此所述利益輸送有別于利益補(bǔ)償，是指以暗透標(biāo)底或惡意低價中標(biāo)及其他不正當(dāng)手段追加預(yù)算、指定受益企業(yè)等非法行為，私授公共利益或轉(zhuǎn)移公有資產(chǎn)。利益輸送在我國法律界尚沒有明確的共識和界定，PPP模式推廣中出現(xiàn)這種不公平不公正的利益輸送現(xiàn)象，無疑會侵害公共利益，對守法經(jīng)營社會資本造成不良示范，也將阻礙PPP模式的正常健康發(fā)展。一些社會資本偏好投資期限短、收益高的項目。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，資本市場、房地產(chǎn)市場或自然資源壟斷性行業(yè)的投資周期短且收益率高，產(chǎn)生了巨大的財富效應(yīng)，對社會資本產(chǎn)生了巨大的吸引力。一些社會資本競相跟風(fēng)，投資風(fēng)格偏好期限短、利潤高、風(fēng)險低的項目。即便是在高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，一些也更愿意采取BOT或特許經(jīng)營等方式進(jìn)行，不愿承擔(dān)建設(shè)或經(jīng)營風(fēng)險。一些社會資本在PPP項目招標(biāo)中以低價中標(biāo)，中標(biāo)后，往往以各種理由提價；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項目涉及公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，地方政府無法承擔(dān)項目中斷的后果，因此，往往處于被動地位。這也是導(dǎo)致PPP模式不能得到廣泛推廣應(yīng)用的主要問題之一。

3.PPP模式下公眾利益容易受到損害。PPP模式的基礎(chǔ)之一在于利益共享，否則就不可能形成持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，但利益共享并不等于共同利益。事實(shí)上，政府與社會資本的利益訴求在長期的項目合作過程中總是處于博弈狀態(tài)。政府追求公眾利益，而社會資本追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，兩種不同的利益訴求形成了兩種性質(zhì)不同的價值目標(biāo)，即社會公眾利益最優(yōu)化和社會資本利益最大化。這兩者交織在一起，極易引發(fā)合作過程中政府與社會資本之間的緊張關(guān)系，一方面社會公眾利益牽制著社會資本利益，而另一方面社會資本利益也可能損害社會公眾利益。現(xiàn)實(shí)中，無論P(yáng)PP協(xié)議的初始設(shè)計如何精心，契約的不完全性決定了社會資本在中標(biāo)PPP項目后，基于政府公共部門對項目建設(shè)的最終責(zé)任，社會資本很可能要求對合約條款進(jìn)行有利于自身利益的更改，或者增加政府的公共成本投入，或者減少自己依據(jù)初始合同而本應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。由于政府一方的所有者的缺位或相關(guān)政府責(zé)任人的社會責(zé)任感缺乏，在政府與社會資本的繼續(xù)合作中，政府一方很容易退讓，而為社會資本獲取利益而讓步，最終導(dǎo)致社會公眾利益受到損害。PPP模式下，由于有些政府官員缺乏必要的專業(yè)知識、技能和科學(xué)的評估方法，或沿用老的管理方法來管理，容易出現(xiàn)決策失誤，甚至導(dǎo)致腐敗，從而使國有資產(chǎn)由于管理者腐敗而直接損失，過低的估價和決策失誤而間接流失。另外，政府與社會資本合作過程中也會使國有資產(chǎn)損失，包括政府財政直接損失和國有企業(yè)虧損。我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，在公私合作過程中部分有權(quán)力的政府官員中飽私囊，損害公共利益。PPP模式中，政府部門更加關(guān)注自身財政壓力與投資方向，會盡可能甩掉自身所需承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致政府部門在某些領(lǐng)域的責(zé)任缺失，造成政府角色的缺位和錯位，損害公共利益。

4.PPP模式可能形成新一輪的政府債務(wù)。2015年6月15日，財政部部長樓繼偉在《北大商業(yè)評論》上發(fā)表“中國的總體債務(wù)規(guī)?？煽亍币晃?。文中談到，中國的總體債務(wù)規(guī)模是可控的，包括國債和地方債。按照最寬口徑來估算，2014年底中國的負(fù)債率（即整體債務(wù)占GDP比重）不到40%，相比其他國家是比較低的。地方債的規(guī)模比國債規(guī)模要大，國債將近10萬億元，地方債在審計署2013年6月審計后估算為12萬億到13萬億元之間。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府不得發(fā)債，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的地方發(fā)債額度只有1萬多億元。但是，各種地方融資平臺的債務(wù)是以企業(yè)債的面目出現(xiàn)的，而地方政府有債務(wù)償還的責(zé)任，這種地方債務(wù)比較多。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（簡稱國發(fā)43號文）。就加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，文中提出賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、推廣使用政府與社會資本合作模式、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管四項內(nèi)容。文中強(qiáng)調(diào)，對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理三個方面。同時，43號文提出“鼓勵社會資本特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”。在地方政府面臨債務(wù)壓力加大和大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求存在較大缺口的背景下，發(fā)改委和財政部出臺推廣運(yùn)用PPP模式的相關(guān)政策，PPP模式立刻被地方政府當(dāng)作新的融資渠道，甚至被當(dāng)作緩解債務(wù)壓力“甩包袱”的手段。在此理念下，一些地區(qū)推出PPP項目時，并沒有考慮項目是否滿足對社會資本開放的條件、收益與風(fēng)險是否匹配等，盲目推出；有的地方承諾支付高額回報或高額補(bǔ)貼，項目表面是社會資本參與，實(shí)為“名股實(shí)債”，甚至地方財政隱性“兜底”等，這一切可能會產(chǎn)生新一輪政府債務(wù)。

四、PPP模式優(yōu)化對策的五點(diǎn)建議

推廣應(yīng)用PPP模式具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和積極的正面效應(yīng)，但也存在許多制約因素和突出問題。但是，如何解決這些難題，推動該項工作取得重要進(jìn)展，辦法只有一個，那就是“擼起袖子，加油干”，在“干中學(xué)，干中練，干中解決問題，干中獲得效益”。鄧小平同志在改革之初曾告誡全黨：“世界上的事情都是干出來的，不干，半點(diǎn)馬克思主義都沒有?！蔽覀儾荒苤竿谧鲆患虑橹埃迅鞣矫鎲栴}都解決好，因?yàn)橛泻芏鄦栴}，只有在過程中才會出現(xiàn)，而解決問題的方法這時才真正管用。這一切都要求我們在推進(jìn)PPP模式落地生根的同時，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善相關(guān)法律制度，推動經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步。為此，我們要重點(diǎn)做好以下五點(diǎn)工作。

1.加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用的宣傳。推進(jìn)PPP模式的廣泛應(yīng)用，決不只是一個融資機(jī)制的選擇，而是一種管理創(chuàng)新。而該項管理創(chuàng)新，與十八屆三中全會全面改革部署密切相關(guān)，與市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用密切相關(guān)，與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。推動PPP模式的廣泛應(yīng)用，調(diào)動政府、社會資本和企業(yè)的積極性，使專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高經(jīng)濟(jì)效率。PPP模式項目的廣泛推行，將為一批企業(yè)和大量的社會資本提供新的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間，有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善發(fā)展。政府發(fā)揮好引導(dǎo)作用，更專注于優(yōu)化政策規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)好社會公眾利益。PPP模式是多種所有制經(jīng)濟(jì)的相對優(yōu)勢互補(bǔ)混合、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的形式，實(shí)現(xiàn)最大的包容性，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)有效供給釋放潛力，使得國家通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以解放生產(chǎn)力的宏觀戰(zhàn)略得到全面落實(shí)，對于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有至關(guān)重要的意義。

2.合理確定PPP項目庫建設(shè)。國家財政部提出PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，各級相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經(jīng)營性項目。國家發(fā)展改革委員會認(rèn)為，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。英國政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎(chǔ)設(shè)施，招投標(biāo)方法要看企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的物有所值。歐盟的《PPP成功指南》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風(fēng)險分擔(dān)、更快的完工、改善的服務(wù)質(zhì)量。不能把PPP模式當(dāng)作“萬靈丹”，不管項目的特性和環(huán)境，各級政府及相關(guān)部門，應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際需要和財政收支等情況，確定適合采用PPP模式的項目進(jìn)入項目庫，絕不能僅從融資角度出發(fā)，不管適合不適合，都往項目庫里裝。要特別提醒的是，因?yàn)镻PP項目復(fù)雜，談判耗時，前期費(fèi)用高，因此對項目規(guī)模有一定的要求，否則不合算，規(guī)模較小的話，會導(dǎo)致前期費(fèi)用占項目總投資比例過大。

3.完善相關(guān)責(zé)任人責(zé)任追究。PPP模式是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴合作關(guān)系。作為市場經(jīng)濟(jì)國家普遍運(yùn)用的一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供方式，PPP不僅有助于緩解財政壓力，增加、改善和優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，提高財政資金使用效率，而且充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制與機(jī)制變革。PPP模式的本質(zhì)在于政府資源與市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)，并特別強(qiáng)調(diào)共贏理念、公平公正及風(fēng)險共擔(dān)，充分發(fā)揮政府部門與社會資本各自的優(yōu)勢。PPP模式中政府與社會資本的合作伙伴關(guān)系，對傳統(tǒng)官本位思維的沖擊，對政府主導(dǎo)投資的觀念改變，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。PPP項目的歸口監(jiān)管部門，既有各級財政部門，也有各級發(fā)展與改革委員會等部門，各地又有差異，這就導(dǎo)致審批復(fù)雜、責(zé)任不明確、項目碎片化管理等問題出現(xiàn)。我們暫且不考慮應(yīng)該有哪一個部門來負(fù)責(zé)此事，因?yàn)檫@個問題較為復(fù)雜，也不是暫時能夠解決的，即使把它歸為哪一個部門管理，也不一定解決問題。為此，不管項目由哪個部門負(fù)責(zé)發(fā)包，項目實(shí)施過程中質(zhì)量由哪個部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，項目建成后運(yùn)行質(zhì)量由哪個部門監(jiān)管，等等，它們都是由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人代表政府參加這項工作。各級相關(guān)部門的責(zé)任人必須客觀、公正地代表政府一方，既能從財政節(jié)支的角度考慮問題，又能切實(shí)考慮社會公眾利益，同時也能使社會資本獲得應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益。既要考慮項目建設(shè)過程中的成本費(fèi)用總支出，又要考慮項目運(yùn)行的總成本費(fèi)用支出等，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任心就變得非常重要，有責(zé)任，敢擔(dān)當(dāng)，有能力，又干凈。凡是出現(xiàn)吃拿卡要、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、收受賄賂、損害公眾利益、為官不為等行為，都將受到嚴(yán)厲制裁。完善相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任終身追究制度，對于切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推動PPP模式廣泛的應(yīng)用，提高效率，優(yōu)化資源配置，將具有重要意義。

4.國家審計全過程監(jiān)督項目。將PPP模式引入基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)領(lǐng)域，對于緩解政府財政資金不足、提升項目管理效率和投資效率具有十分重要的意義。PPP模式建設(shè)項目周期長、復(fù)雜多樣、資金量大，其建設(shè)實(shí)施需要科學(xué)和靈活的項目管理模式，對PPP項目是否進(jìn)行審計監(jiān)督在不同地區(qū)做法不同。隨著PPP模式的推廣使用，國有資產(chǎn)在基礎(chǔ)設(shè)施項目中所占投資比重將日益降低，非國有資本的介入使“基礎(chǔ)設(shè)施項目”與“政府投資項目”不再具有統(tǒng)一含義，這必將對政府投資項目建設(shè)管理和審計產(chǎn)生重要影響并帶來巨大挑戰(zhàn)。但PPP項目的產(chǎn)生源于公共項目供給的基本屬性，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須由政府提供，PPP模式建設(shè)項目所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是公共利益的載體，其雖因融資方式不同帶來了實(shí)施和管理方式的變化，政府是最終公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的角色沒有變，是最終出資人的實(shí)質(zhì)并未改變。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。審計機(jī)關(guān)是對政府投資建設(shè)項目實(shí)施具有重要影響的相關(guān)方，國家審計監(jiān)督對PPP模式建設(shè)項目的規(guī)范運(yùn)作具有不可替代的重要影響，若審計監(jiān)督等有效監(jiān)督機(jī)制缺位造成投資成本增加和綜合效益下降，社會公眾利益將受到損害。在國家治理視角下的PPP項目國家審計全過程監(jiān)督，具有鮮明的創(chuàng)新性和時代性特征。按照五大發(fā)展理念，通過PPP項目全過程審計監(jiān)督，進(jìn)一步推動政策落地，鼓勵發(fā)展創(chuàng)新，維護(hù)保障民生，促進(jìn)深化改革，提升資金績效，促進(jìn)反腐倡廉，最終促進(jìn)國家良治。為此，國家審計部門要從PPP政策貫徹落實(shí)情況、項目立項可行性、實(shí)施過程合法合規(guī)性、投資績效等多維度對PPP項目開展跟蹤審計和評價。

5.逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)。PPP模式是一種合同式的項目投融資和管理方式，它的有效運(yùn)作需要一套完整的法律條文和政策作為依據(jù)來確保參與各方的談判有章可循。完善的PPP法律法規(guī)體系與監(jiān)管制度是推廣應(yīng)用PPP模式的基礎(chǔ)，可以提供充分的政策支持，有效降低項目風(fēng)險、增強(qiáng)投資者信心。英國的PPP發(fā)展最早，也最為成熟，其相關(guān)立法也比較完善。盡管英國適用判例法，在PPP立法方面沒有專門制定單行法，但并不以為它沒有成文法。英國更多地通過標(biāo)準(zhǔn)示范合同來對PPP進(jìn)行法律規(guī)制。美國也屬普通法系，主要是判例法，但與英國不同的是，它的成文法更發(fā)達(dá)一些。盡管它沒有專門的PPP法典，相關(guān)立法散見于各州立法之中。PPP在實(shí)施中主要適用相關(guān)的州立法，當(dāng)然也須滿足聯(lián)邦法律的要求。日本從上世紀(jì)90年代開始推行PPP，并制定完善PPP的相關(guān)立法。1999年制定《利用民間資金促進(jìn)公共設(shè)施等整備相關(guān)法》。為配合該法的實(shí)施，日本政府還先后頒布了PPP進(jìn)程指南、風(fēng)險共享指南、物有所值指南等配套法規(guī)和指引，先后于2011年、2013年兩次對PPP法進(jìn)行修改。日本PPP主要采用政府付費(fèi)的方式，項目的組織實(shí)施主要由地方政府主導(dǎo)。PPP模式涉及包括政府部門、社會資本投資人、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)企業(yè)以及社會公眾在內(nèi)的諸多參與者，對很長一段時間內(nèi)的政府財政承受能力、私人融資收益和風(fēng)險、基于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的社會保障等諸多方面的利益產(chǎn)生影響，一方面需要有目的、靈活的安排，保證并創(chuàng)造物有所值，使得政府、社會資本和公共利益均可以從PPP項目中獲利，另一方面則要控制風(fēng)險，防范PPP項目的履行不當(dāng)或履行瑕疵，保證項目持久、有效地進(jìn)行。為實(shí)現(xiàn)上述要求，需通過立法等方式建立公平有效的PPP制度環(huán)境，合理分配項目風(fēng)險、減少不確定性、降低交易成本，為吸引社會資本參與投入、為公眾提供更優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供制度保障?？傮w說來，我國應(yīng)結(jié)合本國相關(guān)法律法規(guī)的具體情況，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，逐步形成以《特許經(jīng)營法》專門立法為主，行政法規(guī)和地方法規(guī)、部門規(guī)章、指南和指引相配套的規(guī)范系統(tǒng)法律體系。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）