卞靖

摘 要 土地制度是國家的基礎性制度，由于歷史文化、社會環(huán)境、發(fā)展水平等各種原因共同作用，我國形成了在產(chǎn)權制度、使用制度、增值收益分配制度等方面均有所差異的城鄉(xiāng)二元土地制度。從而造成土地交易成本較高、損害農(nóng)民合理權益、未來政策預期不穩(wěn)、用地效率總體較低等一系列問題，城鄉(xiāng)土地要素難以實現(xiàn)平等交換。為有效解決這一問題，文章在回顧我國農(nóng)村土地制度的演變歷程的基礎上，提出了以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場為目標，以破解城鄉(xiāng)二元土地制度、降低農(nóng)村土地交易成本為核心的總體思路，并進一步在完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度、形成完備的法律法規(guī)體系、優(yōu)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機制、營造良好市場交易環(huán)境等方面提出具體政策建議，力求最終形成科學合理、公平高效的城鄉(xiāng)土地平等交換體制機制。

關鍵詞 城鄉(xiāng)二元；土地要素；平等交換

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）05-0001-06

勞動是財富之父，土地是財富之母。對農(nóng)民而言，土地是最重要的生產(chǎn)資料和生活保障，也是其生存和發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎。土地制度是國家的基礎性制度，由于歷史文化、社會環(huán)境和發(fā)展水平等各方面原因，我國形成了城鄉(xiāng)二元的土地制度，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中城鄉(xiāng)不平等交換問題較為突出。特別是近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，這種城鄉(xiāng)分割的土地制度已經(jīng)越來越成為制約城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、影響市場在資源配置中起決定性作用發(fā)揮的重要瓶頸和突出問題。必須以建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的土地市場體系為目標，加快土地制度改革，打破原有土地利益結(jié)構關系，構建新的體制機制，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換。

一、城鄉(xiāng)二元土地相關理論

二元經(jīng)濟的思想，最早可以追溯到重農(nóng)學派。亞當·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等古典經(jīng)濟學家，都曾提出過將經(jīng)濟生產(chǎn)分為農(nóng)業(yè)和工業(yè)兩類的二元想法。但二元理論的真正建立，主要是經(jīng)濟學家們在二戰(zhàn)后對發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展的研究過程中逐步形成的。所謂二元，是指發(fā)展中國家普遍存在的一種，以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主的農(nóng)業(yè)部門和以現(xiàn)代生產(chǎn)方式為主的工業(yè)部門并存的經(jīng)濟現(xiàn)象。最早提出“二元結(jié)構”這一概念的是荷蘭社會學家伯克。1953年，他出版了《二元社會的經(jīng)濟學和經(jīng)濟政策》一書，提到他在對二戰(zhàn)后印尼經(jīng)濟社會進行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，擺脫了荷蘭殖民統(tǒng)治的印尼是一個典型的“二元結(jié)構”社會，傳統(tǒng)農(nóng)村部門主要依靠人力生產(chǎn)，現(xiàn)代城市部門則主要依靠機器生產(chǎn)。雖然他僅僅對這種客觀存在的二元現(xiàn)象進行了描述，并未進行深入系統(tǒng)地研究分析，但所提出的二元結(jié)構的獨特視角，為后來研究發(fā)展中國家的經(jīng)濟學家們開辟了新的思路和途徑。

真正引發(fā)二元經(jīng)濟研究熱潮的是英國經(jīng)濟學家劉易斯。1954年，劉易斯在曼徹斯特大學學報上發(fā)表了一篇具有里程碑意義的論文——《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》，首次提出了完整的二元經(jīng)濟結(jié)構理論，奠定了發(fā)展經(jīng)濟學的理論基礎，其本人也因該理論榮獲諾貝爾經(jīng)濟學獎。劉易斯認為，發(fā)展中國家并存著以農(nóng)業(yè)為代表的傳統(tǒng)部門和以工業(yè)為代表的現(xiàn)代部門。傳統(tǒng)部門是“勞動的邊際生產(chǎn)率很小或等于零，甚至為負數(shù)”的部門，因而會出現(xiàn)大量的勞動力剩余，由于兩部門工資差異，誘使農(nóng)業(yè)剩余人口向城市工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。同時，由于農(nóng)業(yè)部門勞動力無限供給，隨著工業(yè)部門擴張，勞動力的工資會在所有過剩農(nóng)業(yè)勞動力被吸收之前保持不變，即形成所謂的“制度工資”。這一理論后經(jīng)費景漢和拉尼斯加以發(fā)展，形成了“劉易斯-費景漢-拉尼斯”模型。之后，喬根森、托達羅、邁因特等經(jīng)濟學家結(jié)合當時的經(jīng)濟社會發(fā)展情況，對二元理論進行了進一步的完善和發(fā)展。

二元經(jīng)濟理論最早關注到勞動力作為生產(chǎn)要素被各種制度安排分置于兩個不同的部門，形成二元制度安排。之后，隨著研究的進一步發(fā)展，越來越多的經(jīng)濟學家進一步將二元結(jié)構引申至土地要素，形成一系列關于城鄉(xiāng)二元土地制度的相關論述。一些學者認為，農(nóng)村和城市的土地因為地理空間上的分隔，自然地呈現(xiàn)出二元結(jié)構，這是二元土地結(jié)構的重要原因和基本特征。一些學者認為，與大多數(shù)發(fā)展中國家相比，我國由于土地產(chǎn)權殘缺使得城鄉(xiāng)二元土地問題更為嚴重。還有一些學者進一步指出，政府有意識地制度安排形成了我國土地市場城鄉(xiāng)二元分割、政府主導的獨特格局，成為全世界最為獨特、最為復雜的制度。

二、我國存在著較為嚴重的城鄉(xiāng)二元土地分割現(xiàn)象

一是城鄉(xiāng)二元的土地產(chǎn)權制度。在城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權方面，我國《憲法》明確規(guī)定，土地實行國家所有和集體所有的兩種所有制形式。其中，“城市的土地屬于國家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽覈锻恋毓芾矸ā分幸裁鞔_規(guī)定，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，“所有權由國務院代表國家行使”；“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權”。其中，“依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。但根據(jù)《憲法》規(guī)定，村民委員會是“基層群眾性自治組織”，不具有法人資格，單個農(nóng)民可以擁有土地的承包權、經(jīng)營權，卻沒有處置權。在實際操作過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的行政因素較多，很多流轉(zhuǎn)不是農(nóng)民自愿和通過市場進行的，而是基層政府、村委會通過行政命令強行推動的。

二是城鄉(xiāng)二元的土地使用制度。在城鄉(xiāng)土地使用方面，《土地管理法》明確規(guī)定，“國家實行土地用途管制制度”，“將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地”。其中，“國有土地可以依法確定給單位或者個人使用”，主要方式有劃撥供應和有償使用兩種。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地等四種情況以外，建設單位使用國有土地，均要以出讓等有償使用方式取得。農(nóng)地流轉(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，主要通過出租、轉(zhuǎn)包、入股、流轉(zhuǎn)等方式完成?！稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”①。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應先按“規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”，在納入用地計劃后，再“按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準”，其中，基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的，征收需經(jīng)國務院批準。農(nóng)用地一旦轉(zhuǎn)為建設用地，原土地所有者將失去土地轉(zhuǎn)性后的土地使用權、經(jīng)營權、收益權和發(fā)展權。農(nóng)村宅基地實行一戶一宅的原則，最新政策允許宅基地自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓，但范圍僅限于在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部②。

三是城鄉(xiāng)二元的土地增值收益分配制度。在城市征地補償方面，有《〈國有土地上房屋征收與補償條例〉實施細則》作為依據(jù)，明確提出“應當廣泛征求被征收人的意見”，補償費用“足額到位、專戶存儲、專款專用”，補償標準“不得低于房屋征收決定公告之日被征收范圍內(nèi)商品房的市場平均價格”，基本保障了城鎮(zhèn)居民在征地過程中所獲得的合理收益比重。而農(nóng)村土地在征用過程中，自身利益難以得到有效保護。首先，由于建設用地都要使用國有土地，因此農(nóng)村征地的過程是集體所有土地變性為國有土地的過程，談判主體是代表集體的村集體，農(nóng)民個人訴求難以完全有效表達。其次，《土地管理法》規(guī)定，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，補償完成后，被征地農(nóng)民將失去未來土地增值收益的分享權。此外，由于各級政府是當?shù)赝恋匾患壥袌龅墓┙o主體，壟斷了建設用地市場，農(nóng)村土地的供給方（農(nóng)民）和需求方（企業(yè)或單位）不能直接自由交易，必須通過當?shù)卣{借著這一壟斷地位，政府在土地用途轉(zhuǎn)換的過程中，可以一次性獲得很高的增值收益，但這部分收益與被征地農(nóng)民無關。

三、我國農(nóng)村土地制度的演變歷程

新中國成立后，從土地所有制的實現(xiàn)形式看，城市土地一直為國家所有，農(nóng)村土地大體經(jīng)歷了私有制、人民公社下的集體所有制和集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制3個階段。

（一）沒收地主土地平均分配給農(nóng)民的私有制階段（1949～1952年）

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料。為了保證農(nóng)民不再受地主剝削，1947年10月10日中共中央正式公布施行了《中國土地法大綱》，明確提出，“按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配，在土地數(shù)量上抽多補少，質(zhì)量上抽肥補瘦，使全鄉(xiāng)村人民均獲得同等的土地，并歸各人所有”，“分配給人民的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認其自由經(jīng)營、買賣及在特定條件下出租的權利”，從而實事上承認了農(nóng)民對于土地的私人所有。在1949年9月29日通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中也明確提出，“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，保護農(nóng)民的“經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)”、“保護農(nóng)民已得土地的所有權”。

建國前后，這種通過“沒收地主土地分配給農(nóng)民”的土地改革，實質(zhì)上是形成了農(nóng)民土地私人所有制度，實現(xiàn)了千百年來農(nóng)民“耕者有其田”的夢想，當時極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。1952年，糧食總產(chǎn)量達到當時歷史記錄的16 392萬噸，比1949年增加5 074萬噸，增幅高達44.8%，年人均糧食產(chǎn)量也增加了76.3公斤，達到285.2公斤（見表1）。

（二）完成社會主義改造的人民公社集體所有制階段（1953～1977年）

受當時的政治經(jīng)濟制度和蘇聯(lián)模式的影響，從1953年起，我國開始全面對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行社會主義改造，以實現(xiàn)生產(chǎn)資料從私有制向社會主義公有制的轉(zhuǎn)變。在此背景下，農(nóng)村也同步進行了合作化運動，先后歷經(jīng)互助組、初級社、高級社和人民公社4個階段。

最初，農(nóng)業(yè)的改造形式是成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組。這一階段農(nóng)民的土地和主要生產(chǎn)資料仍是私人所有，只是在生產(chǎn)過程中，本著自愿互利的原則，互換人工或畜力，互助合作，共同勞動，從而解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的勞力、耕畜、農(nóng)具等缺乏的問題，提高了勞動生產(chǎn)率。互助組具體又可分為農(nóng)忙臨時互助組和常年互助組。

隨后，在互助組的基礎上逐步發(fā)展成為初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。在這一階段，農(nóng)民的土地和主要生產(chǎn)資料雖仍是私人所有，但農(nóng)民要按照自愿和互利原則，逐步將土地和耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料交合作社統(tǒng)一使用和經(jīng)營，農(nóng)民作為社員根據(jù)土地的質(zhì)量和數(shù)量以及投入的生產(chǎn)資料進行分紅，所有社員統(tǒng)一集體勞動，勞動報酬根據(jù)勞動成效進行分配。初級社較好地解決了由于農(nóng)戶分散經(jīng)營帶來的生產(chǎn)效率低下的問題，在當時促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，也讓農(nóng)民感受到合作社的優(yōu)越性，加入合作社的自覺性和積極性都較高。到1955年底，初級社數(shù)量達到近140萬個，覆蓋農(nóng)戶超過1億戶，約占當時全國農(nóng)戶總數(shù)的90%。

很快，在初級社的基礎上形成了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1956年，社會主義改造步伐明顯加快，政策更加激進。在初級社的基礎上，以行政命令的方式，把農(nóng)民私人所有、交由合作社統(tǒng)一使用經(jīng)營的土地和主要生產(chǎn)資料改為集體所有，同時取消了土地報酬和生產(chǎn)資料入股分紅制度。很快，初級社就被高級社所取代，到1957年，全國初級社的數(shù)量已不足4萬個。

之后，高級社進一步發(fā)展成為人民公社。1958年7月1日，陳伯達在《紅旗》雜志發(fā)表署名文章《全新的社會、全新的人》，提出要“把合作社辦成一個既有農(nóng)業(yè)合作，又有工業(yè)合作的基層組織單位，實際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合的人民公社”。1958年8月，大躍進和人民公社化運動進入高潮，在很短時間內(nèi)，農(nóng)村地區(qū)就實現(xiàn)了政社合一的人民公社管理體制③。農(nóng)民的土地、生產(chǎn)資料乃至一些生活資料都被收歸集體所有。在確定“集體”的范圍時，經(jīng)歷了從人民公社集體所有制到生產(chǎn)大隊所有制，再到生產(chǎn)隊所有制的過程，最終實行公社、大隊、生產(chǎn)隊三級所有制，即“三級所有，隊為基礎”。同時實行絕對平均主義，嚴重打擊了農(nóng)村勞動力的積極性，降低了生產(chǎn)效率。

（三）實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的逐步確權階段（1978年至今）

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，拉開了我國改革開放的大幕。會上同意將《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》發(fā)到各省、市、自治區(qū)討論和試行，并于1979年黨的十一屆四中全會正式通過。該《決定》明確提出，“絕對不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金、產(chǎn)品和物資”，要執(zhí)行“各盡所能、按勞分配的原則，多勞多得，少勞少得，男女同工同酬”，“堅決糾正平均主義”，社員自留地、自留畜“是社會主義經(jīng)濟的附屬和補充，不能當作所謂資本主義尾巴去批判”。標志著對人民公社絕對平均主義和“一大二公”的反思和改正。隨著1980年鄧小平同志公開肯定安徽省鳳梨公社小崗村“大包干”的作法，農(nóng)村土地改革的大勢已經(jīng)形成。1982年1月1日，我黨歷史上第一個關于農(nóng)村工作的一號文件正式發(fā)布，認可了“包干到戶”的模式。1983年1月中共中央印發(fā)《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，對聯(lián)產(chǎn)承包責任制的積極作用進一步肯定，稱其“是在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。在此背景下，這一模式在廣大農(nóng)村地區(qū)得到迅速推行，到1983年底時，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的比重已達到約97%④。1984年中央一號文件進一步確定了農(nóng)民15年的土地承包期。但這一時期，土地的所有權仍歸集體所有，農(nóng)民擁有了一定期限內(nèi)的土地使用權，雖然使用權禁止流轉(zhuǎn)，但實現(xiàn)了土地所有權和使用權的分離，極大地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)快速增長。1984年糧食產(chǎn)量首次突破40 000萬噸，創(chuàng)建國以來新高，比1977年增長了44.1%，人均糧食產(chǎn)量也首次達到390公斤（見圖1）。

20世紀80年代中后期，隨著城市建設的快速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，大量農(nóng)民進城務工，形成了一波農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移的浪潮。伴隨著農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)大量農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)象。針對新的問題，中央于1986年出臺《土地管理法》，提出集體所有土地“使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”，“可以由集體或個人承包經(jīng)營”，從而將土地的所有權、使用權和經(jīng)營權進一步分離，為土地更加市場化流轉(zhuǎn)提供了條件。

1993年發(fā)布的《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，極大地穩(wěn)定了農(nóng)戶對土地承包到期后的預期。同時鼓勵對承包土地進行調(diào)整，實行適度規(guī)模經(jīng)營，對農(nóng)村勞動力進城務工逐步形成規(guī)范和鼓勵的態(tài)度。之后的一系列相關法律法規(guī)和文件規(guī)定，都針對土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題進行總結(jié)和修正，對農(nóng)民的相關權益進行保障，推動了土地的規(guī)模化經(jīng)營。

2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出現(xiàn)有土地承包關系要保持長久不變。同時，提出要“完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。在保持現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)形式的基礎上，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權”，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，對推進和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度有深遠影響。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步明確“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。

四、促進城鄉(xiāng)土地平等交換的總體思路及政策建議

促進城鄉(xiāng)土地要素自由流動、平等交換，既是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是實現(xiàn)要素優(yōu)化配置的必然選擇?？傮w思路是：以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場為目標，以破解城鄉(xiāng)二元土地制度、降低農(nóng)村土地交易成本為核心，以完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度、形成完備的法律法規(guī)體系、優(yōu)化農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機制、營造良好市場交易環(huán)境等為抓手，最終形成科學合理、公平高效的城鄉(xiāng)土地平等交換體制機制。

（一）建立產(chǎn)權明晰、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權制度

一是完善農(nóng)村集體產(chǎn)權確權和保護制度。充分落實2016年11月中共中央、國務院印發(fā)的《關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》最新精神，分類建立健全集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、登記、保管、使用、處置制度和財務管理監(jiān)督制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易。出臺農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押、擔保試點指導意見，因地制宜地落實承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地的用益物權，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。

二是加快推進土地確權頒證工作。以加快推進農(nóng)村集體土地所有權、農(nóng)村建設用地和宅基地使用權確權登記發(fā)證工作為契機，進一步明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權歸屬，完善集體產(chǎn)權權能，實現(xiàn)集體產(chǎn)權主體清晰。研究確定土地承包經(jīng)營關系長久不變的具體實現(xiàn)方式，探索實行全國統(tǒng)一的土地承包權權屬登記期限，開展土地承包權永久轉(zhuǎn)讓和繼承試點。妥善處理第二輪承包期放棄承包地農(nóng)戶重新要地的矛盾，借鑒地方經(jīng)驗，探索設立虛擬土地承包權，通過采取“定量不定位”的辦法，使原有土地經(jīng)營權的農(nóng)民在不真正擁有土地的同時，享有實體土地承包權同等權益。

三是推進農(nóng)村集體建設用地制度改革。細化和落實中辦、國辦2015年印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，及時總結(jié)試點經(jīng)驗。建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)激勵機制，引導土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。支持將農(nóng)村土地三項制度改革試點經(jīng)驗率先在長三角和珠三角地區(qū)復制推廣，在更大范圍探索推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設。改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出等機制。

四是積極推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革工作。明確認定集體經(jīng)濟組織成員資格，這是推進農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革的前提和基礎。強化監(jiān)管，各級政府特別是基本政府要加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的業(yè)務指導，同時發(fā)揮好監(jiān)事會的監(jiān)督管理作用，保障村集體經(jīng)濟組織成員進行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，從而有效激活農(nóng)村土地、房屋等“沉睡資本”，形成產(chǎn)權明晰、權能完善、要素優(yōu)配的以土地為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。

（二）形成完備的法律法規(guī)體系

一是修訂相關法律以延長農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限。涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限的國家法律主要包括《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》。其中，關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限（耕地承包期限）為30年的提法，應修改為與黨的十七屆三中全會精神一致的“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

二是研究制定《土地利用總體規(guī)劃法》。建議出臺專門針對土地利用規(guī)范的法律法規(guī)，應特別對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、用途、方式、收益分配、監(jiān)管等方面進行明確詳細規(guī)定，以提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性和有序性，保障農(nóng)民的合法權益。

三是加快修訂和完善其他相關法律法規(guī)。黨的十八大以來，中央和相關部委出臺了一系列涉及農(nóng)村土地問題的文件辦法，具有較強的改革精神和前沿探索性。而相關國家法律及行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章辦法等相對滯后，影響農(nóng)村土地改革工作在實踐中的有效開展。應進一步完善法律法規(guī)，明確農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，賦予農(nóng)村土地完整產(chǎn)權，給予并保障農(nóng)民合法、自愿流轉(zhuǎn)土地的選擇權，為農(nóng)村土地改革推進工作以法律支持和保障。

（三）完善農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益保障機制

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。建立統(tǒng)一公開的城鄉(xiāng)土地交易市場，將其納入政府公共資源交易平臺。制定建設用地使用權統(tǒng)一交易目錄，對城鄉(xiāng)建設用地交易的信息發(fā)布、招投標、成交公示和交易管理等活動進行統(tǒng)一管理和監(jiān)管。嚴格限制隱性交易和私下交易，加強監(jiān)督檢查和誠信體系建設。通過綜合平衡和技術調(diào)整，使基準地價能客觀反映不同城鎮(zhèn)間真實的經(jīng)濟差異和低價水平，進而促進城鄉(xiāng)土地市場的均衡發(fā)展。

二是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制。保證農(nóng)民自主自愿流轉(zhuǎn)的選擇權，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始終要堅持依法、自愿、有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿。嘗試構建農(nóng)村產(chǎn)權擔保機制，降低農(nóng)地轉(zhuǎn)入者因經(jīng)營虧損而對農(nóng)民權益造成損害的風險。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，平等保護農(nóng)民和農(nóng)地轉(zhuǎn)入者的合法利益，合理提高個人收益。

三是深化財稅體制改革。加快推進中央與地方財權事權改革，調(diào)整中央和地方收入劃分，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，適當“上移”部分地方政府基本公共服務事權。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方財政對土地出讓金和土地稅金等土地收入的依賴。開展農(nóng)村金融制度、社會保障制度、社會管理和公共服務體制等配套改革，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)資金在完善社會保障制度、解除農(nóng)民后顧之憂等方面的積極作用。

四是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制。嚴格限制成片土地的壟斷開發(fā)，防止圈地炒地，然后高價轉(zhuǎn)讓土地的行為。探索實施從土地出讓中提取一定比例作為社會保障基金，用于交納被征地農(nóng)民的社會保障費用。探索對公益性用地采用“以租代征”的方式，政府每年根據(jù)物價水平和財政收支情況支持給農(nóng)民租金。探索建立土地節(jié)約集約利用的考核評價，加大對閑置土地的處置力度，提高土地使用效率。

（四）積極發(fā)揮專業(yè)中介機構作用

一是大力發(fā)展信息平臺服務機構。落實2016年9月國務院常務會議關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的精神，探索實施各地網(wǎng)上政務服務平臺面向公眾和中介機構開放數(shù)據(jù)接口，從而形成中央與地方、城市與農(nóng)村、國企與民企之間互聯(lián)互通的土地承包經(jīng)營權信息應用平臺，有效降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息搜尋成本。進一步探索研究制定土地承包經(jīng)營權登記業(yè)務系統(tǒng)與不動產(chǎn)登記信息平臺的數(shù)據(jù)交換協(xié)議，逐步實現(xiàn)與不動產(chǎn)登記信息平臺的信息共享。

二是營造民營中介機構發(fā)展的良好環(huán)境。以法律法規(guī)形式明確涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機構的法人地位、機構性質(zhì)、設立條件、經(jīng)營范圍、法律責任等事項，規(guī)范中介市場秩序。加強政策引導，搭建服務平臺，培育和支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展壯大。

三是大力培育法律、咨詢、評估、擔保等中介服務機構。加強對土地承包合同簽訂的咨詢服務，對承包合同丟失、殘缺的，進行指導補簽、完善。加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事前法律規(guī)范和事后糾紛調(diào)處，探索組建土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構，依法調(diào)處土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的各種矛盾糾紛。依托中介服務機構合理評估地租地價，有資質(zhì)的機構還可以土地為標的物，進一步開展土地信托、資金融通、土地保險等相關衍生服務。

[注 釋]

① 符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

② 2016年9月，國土部、發(fā)改委、公安部、人社部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關于建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》中提出，“結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革，允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。

③ 1958年的中央農(nóng)村工作部報告顯示，到1958年10月底，全國農(nóng)村共有人民公社26 576個，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶的99.1%。在1956年上半年剛建立起來的70多萬個高級社，僅兩年時間就被2萬多個政社合一的人民公社所代替，平均約28個高級社合并成一個人民公社。

④ 張莉萍，王鼎，《二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型視角下土地流轉(zhuǎn)制度的變遷及其問題分析》，《商》，2015年第41期。

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