易麗麗

2016年7月，中辦、國(guó)辦正式印發(fā)《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（下稱兩個(gè)《規(guī)定》），這是《國(guó)家公務(wù)員法》實(shí)施10年之后，公務(wù)員分類管理改革邁出制度化的關(guān)鍵一步?！秶?guó)家公務(wù)員法》第十四條規(guī)定，“國(guó)家施行公務(wù)員職位分類制度，公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。”經(jīng)歷10年之久，落實(shí)《國(guó)家公務(wù)員法》職位分類管理的兩個(gè)配套文件終于出臺(tái)，其間波折與艱辛可想而知。兩個(gè)《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)提高公務(wù)員管理科學(xué)化水平，分類激勵(lì)調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積級(jí)性，打造一支專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

為什么要推進(jìn)公務(wù)員職位分類管理

一是改變公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道“單一化”的現(xiàn)狀。截至2015年底，我國(guó)共有公務(wù)員716.7萬(wàn)人，這700多萬(wàn)公務(wù)員擠一座“獨(dú)木橋”——“當(dāng)官”，職業(yè)發(fā)展通道過(guò)于單一化。從事專業(yè)技術(shù)的公務(wù)員因按綜合管理類大一統(tǒng)管理，職業(yè)發(fā)展受限，比如公安系統(tǒng)中精于現(xiàn)代刑偵技術(shù)的專業(yè)人才，海關(guān)的檢驗(yàn)檢疫專業(yè)人才，環(huán)保中的核輻射檢測(cè)專業(yè)人才，財(cái)政的工程造價(jià)師，城市管理中的城市規(guī)劃師等，這些專業(yè)人員需要的招不進(jìn)，來(lái)了的干不好，優(yōu)秀的留不住，直接影響政府治理能力現(xiàn)代化。二是改變公務(wù)員粗放管理的現(xiàn)狀。目前所有公務(wù)員按照綜合類管理，招錄、考核、培訓(xùn)、晉升等都是一套管理辦法，“千人一卷”“考核一把尺”。大一統(tǒng)的粗放管理導(dǎo)致人不能盡其才，專才不能專用，浪費(fèi)了人力資源，配置也相當(dāng)?shù)托?。分類是管理的基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的分類就沒(méi)有科學(xué)的管理。職位分類管理是吸納科學(xué)管理的理性管理，有效促進(jìn)了傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的轉(zhuǎn)型。三是改變一線執(zhí)法公務(wù)員“天花板”低的現(xiàn)狀。我國(guó)公務(wù)員90%是科級(jí)以下，對(duì)大多數(shù)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，一生當(dāng)中，只有科、處兩檔職務(wù)晉升臺(tái)階，直到退休也“一科難求”?；鶎右痪€執(zhí)法公務(wù)員晉升“天花板”低，人數(shù)眾多，壓職壓級(jí)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。由于待遇與職務(wù)掛鉤，以公安為代表的大量一線執(zhí)法的公務(wù)員待遇始終不高，基層“權(quán)錢(qián)交易”的執(zhí)法亂象難以禁止。分類管理有利于加強(qiáng)對(duì)一線執(zhí)法公務(wù)員隊(duì)伍的管理和監(jiān)督，為基層一線執(zhí)法公務(wù)員打開(kāi)職業(yè)發(fā)展空間。

如何進(jìn)行分類管理

新出臺(tái)的兩個(gè)《規(guī)定》，明確了專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類的職位設(shè)置、職務(wù)序列、職務(wù)晉升、管理和監(jiān)督等內(nèi)容。

一是劃分職位類別。在大一統(tǒng)的現(xiàn)有職位中將行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位劃出。公務(wù)員職業(yè)發(fā)展通道從原來(lái)單一的綜合管理類變?yōu)榫C合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三個(gè)各具特色的職業(yè)通道。哪些公務(wù)員劃到哪個(gè)類別，標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。專門(mén)從事專業(yè)技術(shù)工作，為機(jī)關(guān)履行職責(zé)提供技術(shù)支持和保障的公務(wù)員被劃分為專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員。專業(yè)技術(shù)類職責(zé)的特點(diǎn)是強(qiáng)技術(shù)性、低替代性。這意味著中央及地方公安、安全、審計(jì)、網(wǎng)信等機(jī)關(guān)部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或崗位將被劃入專業(yè)技術(shù)類。這一類公務(wù)員占全國(guó)公務(wù)員的比重很小，大約30多萬(wàn)人。在制度設(shè)計(jì)中，增加了專業(yè)技術(shù)類的職位吸引力，起點(diǎn)更高，天花板也更高。我國(guó)公務(wù)員共設(shè)級(jí)別27級(jí)，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員從26級(jí)起步，比另兩類公務(wù)員起點(diǎn)高一級(jí)；專業(yè)技術(shù)類一級(jí)總監(jiān)最高能到8級(jí)（相當(dāng)于綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)巡視員），而行政執(zhí)法類督辦才到10級(jí)。行政執(zhí)法類公務(wù)員的范圍是對(duì)行政相對(duì)人直接履行執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員。行政執(zhí)法類的職責(zé)具有執(zhí)行性、強(qiáng)制性。這一支龐大的隊(duì)伍主要是在基層，全國(guó)大約有270萬(wàn)人，占公務(wù)員總量比重的1/3，公安、海關(guān)、工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、藥監(jiān)、環(huán)保等基層執(zhí)法機(jī)關(guān)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)將設(shè)置行政執(zhí)法類崗位。公務(wù)員分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個(gè)職位類別，并不意味著只此三類。隨著管理不斷科學(xué)化、精細(xì)化，應(yīng)對(duì)公共事務(wù)管理需要，將來(lái)還將分化出新的類別。

二是建立全新的職務(wù)序列。不再與綜合管理類職務(wù)名稱一樣，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類建立了獨(dú)立的職務(wù)名稱和職務(wù)層次。專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類職務(wù)層次均為11個(gè)層次，但職務(wù)名稱不一樣，專業(yè)技術(shù)類的職務(wù)名稱為總監(jiān)、高級(jí)主管、主管、專業(yè)技術(shù)員。行政執(zhí)法類的通用職務(wù)名稱為督辦、高級(jí)主辦、主辦、行政執(zhí)法員。11個(gè)職務(wù)層次晉升相比之前基層公務(wù)員僅兩個(gè)職務(wù)晉升臺(tái)階，職業(yè)發(fā)展空間被打開(kāi)。11個(gè)職務(wù)層次每層對(duì)應(yīng)數(shù)級(jí)，如一級(jí)、二級(jí)行政執(zhí)法員每層次對(duì)應(yīng)8級(jí)，增加了級(jí)別晉升臺(tái)階，針對(duì)基層一線執(zhí)法人員多、天花板低、晉升臺(tái)階少的問(wèn)題，現(xiàn)在職務(wù)晉升可以解決級(jí)別，職務(wù)不晉升也可以晉升級(jí)別，一職數(shù)級(jí)，上下交叉。專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員任職，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)任職資格，如任一級(jí)、二級(jí)總監(jiān)和一級(jí)高級(jí)主管，應(yīng)當(dāng)具備正高級(jí)專業(yè)技術(shù)任職資格，配套的《專業(yè)技術(shù)類任職資格評(píng)定暫行辦法》即將出臺(tái)。專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員在各自獨(dú)立的職務(wù)序列逐級(jí)晉升，兩個(gè)《規(guī)定》提供了適合專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員成長(zhǎng)規(guī)律的職業(yè)發(fā)展階梯，并明確轉(zhuǎn)任其他類公務(wù)員需在現(xiàn)類別職位工作滿5年，提高了轉(zhuǎn)任的成本，鼓勵(lì)在同一類別職位專心提高專業(yè)能力。

三是建立不同類別的管理制度。分類是基礎(chǔ)，不是目的。建立有針對(duì)性的符合類別特點(diǎn)的管理制度才能取得實(shí)效。兩個(gè)《規(guī)定》包含了分類招考、分類考核、分類培訓(xùn)、分類獎(jiǎng)懲的管理思路，比如專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員重點(diǎn)考察報(bào)考者的專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)知識(shí)和運(yùn)用專業(yè)技術(shù)處理實(shí)際問(wèn)題的能力。行政執(zhí)法類公務(wù)員考試考察應(yīng)當(dāng)具備的法律知識(shí)等。再比如，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員考核，以職位職責(zé)和所承擔(dān)的專業(yè)技術(shù)工作為基本依據(jù)，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)；行政執(zhí)法類公務(wù)員的考核，重點(diǎn)考核履行行政執(zhí)法職責(zé)、完成行政執(zhí)法工作的情況，必要時(shí)可聽(tīng)取行政相對(duì)人的意見(jiàn)。培訓(xùn)也體現(xiàn)分類，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的培訓(xùn)內(nèi)容側(cè)重工作所必需的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和技能；而行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)側(cè)重職業(yè)道德、工作所必需的法律知識(shí)、執(zhí)法技能和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力等?！丁笆濉毙姓C(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》明確了“十三五”期間，國(guó)家公務(wù)員局組織開(kāi)展專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員培訓(xùn)試點(diǎn)工作，分類培訓(xùn)將進(jìn)入探索期。

配套保障，確保公務(wù)員分類改革全面入軌

公務(wù)員分類改革涉及所有公務(wù)員的切身利益，從全國(guó)第一個(gè)試點(diǎn)市深圳市和國(guó)家公安部試點(diǎn)的實(shí)地調(diào)研情況看，工資配套改革、不同類別的平衡和職數(shù)核定至關(guān)重要。

工資配套改革能夠調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，但切不可將公務(wù)員分類改革等同于提高工資。深圳市公務(wù)員分類管理改革試點(diǎn)套改后工資待遇得到改善，但后續(xù)由于考核形式化，任職滿年限就提級(jí)，激勵(lì)效果不明顯。為了確保公務(wù)員分類改革全面入軌，需及時(shí)出臺(tái)配套工資制度。職位分類與薪酬待遇、薪酬待遇與考核掛鉤，才能切實(shí)保障公務(wù)員分類改革的效果。

級(jí)別是不同類別平衡的標(biāo)尺，切不可功能虛化。在兩個(gè)《規(guī)定》中，行政執(zhí)法類公務(wù)員較低職務(wù)層次增加了級(jí)別的臺(tái)階，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員起點(diǎn)級(jí)別設(shè)定高一級(jí)。級(jí)別一方面是公務(wù)員職業(yè)成長(zhǎng)的臺(tái)階，另一方面要體現(xiàn)待遇。要實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員的有效激勵(lì)和增加專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職位的吸引力，需賦予級(jí)別實(shí)在的經(jīng)濟(jì)功能。級(jí)別晉升體現(xiàn)在有吸引力的升薪上，住房、醫(yī)療、保健等福利待遇與級(jí)別掛鉤。重視專業(yè)技術(shù)類應(yīng)體現(xiàn)在級(jí)別對(duì)應(yīng)關(guān)系上，做到目標(biāo)與舉措名副其實(shí)。

職數(shù)核定需符合實(shí)際情況，切不可回到“老路”。根據(jù)兩個(gè)《規(guī)定》，專業(yè)技術(shù)類職位設(shè)置根據(jù)工作性質(zhì)、專業(yè)特點(diǎn)和管理需要，行政執(zhí)法類職位設(shè)置根據(jù)工作性質(zhì)、執(zhí)法職能和管理需要。職數(shù)按公務(wù)員職位數(shù)量的一定比例核定。在改革試點(diǎn)中，深圳三級(jí)“執(zhí)法員”和“主管”以下職務(wù)不設(shè)職數(shù)限制。但職數(shù)放開(kāi)并沒(méi)有帶來(lái)激勵(lì)，反而增加了改革成本。全國(guó)全面推進(jìn)公務(wù)員分類改革，職數(shù)核定應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況確定，回歸職位和客觀需要本身。切不可回到領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)定非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機(jī)構(gòu)規(guī)格定職數(shù)的傳統(tǒng)辦法。

眾所周知，世界各國(guó)公務(wù)員分類制度歸納起來(lái)是品位分類制和職位分類制，世界發(fā)達(dá)國(guó)家分類管理正朝著品位和職位分類融合的方向發(fā)展。我國(guó)公務(wù)員分類改革在傳統(tǒng)品位制中吸納職位分類制的優(yōu)點(diǎn)，順應(yīng)了這種趨勢(shì)。隨著兩個(gè)《規(guī)定》出臺(tái)，我國(guó)基本上形成了中國(guó)特色的公務(wù)員分類管理制度框架。