摘 要：隨著集體林權(quán)制度的改革和土地三權(quán)分置政策的進(jìn)一步推進(jìn)，囿于現(xiàn)行法律制度束縛的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在法律規(guī)定不明確、抵押貸款推進(jìn)困難和生態(tài)環(huán)境保護(hù)受到忽視等法律困境。在學(xué)理上，對(duì)于家庭承包方式的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押存在較大爭(zhēng)議；在實(shí)踐中，推進(jìn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在不少困難和風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過從理論和實(shí)務(wù)2個(gè)角度對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行分析，為了使林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押于法有據(jù)，更好地推進(jìn)，需完善相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)新型林地抵押服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，落實(shí)發(fā)包方的林地生態(tài)監(jiān)管職能，推進(jìn)林地綠色經(jīng)營(yíng)。

關(guān)鍵詞：林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押；困境與出路；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.015

Predicament and Outlet of the Mortgage of the Right to Contracted Management of Forest Land：Taking Environmental Protection as the Perspective

XU Jia

（ Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

Abstract： With the reform of collective forest rights system and the further advancement of the land policy that division of three rights， the right of forest land contract and management which is restricted by the existing legal system has legal predicaments of the unclear legal provisions， the difficulties of mortgage promotion and the neglect of ecological environmental protection. In theory， there is a big controversy about the mortgage of the right of forest land contract and management. In practice， there are many difficulties and risks hidden in the promotion of forest land contract management right. In this paper， from the perspective of the theory and practice of two aspects of the right mortgage of forest land contract and management for the analysis， in order to make the right mortgage of forest land contract and management in accordance with the law. It is necessary to perfect the relevant laws and regulations， so that the mortgage of the right mortgage of forest land contract and management has evidence in law. To promote green management of forest land， it is necessary to promote the construction of the service platform of new forest land mortgaged and implement the contractor's function of ecological regulation of forest land.

Key words：the right mortgage of forest land contract and management； predicament and outlet； environmental protection

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要加強(qiáng)。隨后，2016年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，強(qiáng)化集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)能?！叭龣?quán)分置”政策的出臺(tái)加速了土地的流轉(zhuǎn)，在過去的農(nóng)村土地改革的過程中，不管是立法者還是學(xué)者，都將目光集中在耕地上，對(duì)林地的研究甚少。但是，林地作為國(guó)家土地資源的重要組成部分，是林業(yè)生存和發(fā)展必不可少的基礎(chǔ)，在保障木材及林產(chǎn)品供應(yīng)、維護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全以及應(yīng)對(duì)全球氣候變化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?！?010—2020全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出：“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。在新時(shí)期的農(nóng)村土地改革過程中，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押存在諸多法律障礙，阻礙了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型流轉(zhuǎn)，不利于林地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

本研究以環(huán)境保護(hù)為視角，結(jié)合我國(guó)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和相關(guān)政策，探尋并分析我國(guó)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過程中存在的困境與障礙，并提出相應(yīng)的解決措施，以期對(duì)進(jìn)一步的農(nóng)村土地改革提供一定的參考。

1 允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境與學(xué)理爭(zhēng)議

自2003年我國(guó)推行新一輪的集體林權(quán)改革以來，南方集體林區(qū)已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。采取集體承包經(jīng)營(yíng)方式一方面積極調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)積極性，提高了林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了林農(nóng)的就業(yè)和收入增加；另一方面，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)，資金人力投入大，收益慢且風(fēng)險(xiǎn)大，憑林農(nóng)一己之力很難持續(xù)對(duì)林地進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，加之城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，大量的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，實(shí)踐中林地經(jīng)營(yíng)成了“食之無味，棄之可惜”的營(yíng)生，為了解決現(xiàn)實(shí)中林地承包經(jīng)營(yíng)的這種困境，需允許包括家庭承包在內(nèi)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

1.1 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律困境

在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，并未系統(tǒng)明確地規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度，而是概括性地以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來表述，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇，因此，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一般規(guī)定也同樣適用林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有學(xué)者指出[1]，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)要遵循平等、自愿和禁止權(quán)利濫用原則。流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)是流轉(zhuǎn)的雙方當(dāng)事人的法律地位平等，且流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，并未明確通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（當(dāng)然也包括林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）能否抵押的問題，因?yàn)樵撘?guī)定中的“其他流轉(zhuǎn)方式”是否包括抵押，立法者并未給出明確說明。而我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，通過其他方式承包林地的，經(jīng)過依法登記取得林權(quán)證證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。通過以上法條規(guī)定可知，我國(guó)對(duì)于不同方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押采取的是不同的態(tài)度：通過家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押不明確，而通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在取得林權(quán)證的前提下可以依法抵押。然而，最高法出臺(tái)的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（簡(jiǎn)稱“解釋”）第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，認(rèn)定為無效?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)通過家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定中并未禁止設(shè)定抵押，最高法出臺(tái)的司法解釋為何要規(guī)定以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的行為無效呢？最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有就《解釋》答記者問時(shí)，對(duì)這一矛盾規(guī)定給出了解釋：《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)未作明確規(guī)定，但抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)，依物權(quán)法定原理，抵押擔(dān)保物的范圍亦應(yīng)遵從法定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上實(shí)為集體土地使用權(quán)，根據(jù)《擔(dān)保法》第37條第2款規(guī)定，明確禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權(quán)抵押，以及第34條第5款規(guī)定的抵押人可以將依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，即除了依法經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權(quán)外，集體土地使用權(quán)不得抵押。其本意在于，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)將有可能導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人喪失這項(xiàng)極為重要的權(quán)利，從而淪為失地農(nóng)民，將會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，《解釋》第15條規(guī)定：承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。綜上所述，在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，通過家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押，否則認(rèn)定為無效；而通過其他方式取得的“四荒”林地在取得林權(quán)證的情形下可以抵押。

1.2 家庭方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押的理論爭(zhēng)議

集體林權(quán)改革過程中，對(duì)于以家庭方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押學(xué)理上存在爭(zhēng)議。否定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的學(xué)者從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度提出，如果承包人在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定抵押，當(dāng)其不能依約償還債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可能處分林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)債權(quán)，那么受讓人可能不是承包人所屬的集體成員，這就有違《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件。還有學(xué)者從林權(quán)抵押的客體上分析，認(rèn)為林權(quán)抵押的客體是林木所有權(quán)和林地租賃權(quán)?！傲值爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押”這一概念的出現(xiàn)是對(duì)林權(quán)抵押概念的誤解，甚至從根本上否認(rèn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，認(rèn)為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不能、也不應(yīng)當(dāng)成為林權(quán)抵押的客體。也有學(xué)者認(rèn)為[2]，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生的法律效果與轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的法律效果并無區(qū)別，既然允許以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就沒有理由不允許抵押，至少應(yīng)該在滿足轉(zhuǎn)讓的限制條件時(shí)允許抵押。目前，世界上許多國(guó)家為了融通農(nóng)業(yè)資金特別是農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的資金，都普遍建立了以農(nóng)業(yè)土地抵押為特征的農(nóng)地金融制度。況且，抵押并不必然導(dǎo)致林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，只有在抵押人不能以約償還債務(wù)時(shí)，才可能發(fā)生，實(shí)踐中，抵押人違約的情形從概率上說遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守約的情形，不應(yīng)因這種低概率事件而因噎廢食[3]。另有學(xué)者提出[4]，法律上理當(dāng)放寬限制，允許商品林的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)自由抵押。對(duì)于商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營(yíng)方向和經(jīng)營(yíng)模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。而對(duì)于集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的開發(fā)和利用，目前的政策是在“不改變林地用途”的前提下，可以抵押。筆者認(rèn)為，允許包括家庭承包方式的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押勢(shì)在必行，因?yàn)榱值禺吘古c耕地不同，其在政策上沒有18億畝的紅線限制，也不用承擔(dān)13億多人口的糧食安全問題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮林地的融資作用。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》也沒有明確禁止林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，為完善立法留下了一定的空間，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押解釋包含在其他流轉(zhuǎn)方式中，不失為一種解決法律困境的辦法，允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，有利于發(fā)揮出林地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，在允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的同時(shí)需要兼顧林地的生態(tài)價(jià)值，發(fā)揮林地的生態(tài)保障功能。允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不會(huì)造成大規(guī)模農(nóng)民失業(yè)失地的現(xiàn)象，允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在當(dāng)前金融危機(jī)下，更具有現(xiàn)實(shí)意義[5]。

2 實(shí)踐中林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的困境

2.1 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押推進(jìn)艱難

在林地交易市場(chǎng)上，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目前推進(jìn)較為艱難。除前述以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在法律上尚存制度障礙外，基于林地資源的自身特殊性以及林權(quán)抵押交易市場(chǎng)存在的障礙，也是阻礙林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要原因。目前，有資質(zhì)的專門林地評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，評(píng)估程序復(fù)雜且評(píng)估費(fèi)用較高，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人難以接受。由于林地是一種特殊的資源性資產(chǎn)，而林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押不僅僅要對(duì)林地進(jìn)行評(píng)估，現(xiàn)實(shí)生活中往往還附帶著林地之上的林木抵押，而林木一般具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng)期性和自然增值性，這同時(shí)也增加了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估的難度。因此，許多抵押人往往不會(huì)選擇費(fèi)時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用高且復(fù)雜的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，而是與抵押權(quán)人商定一個(gè)雙方都認(rèn)可的價(jià)格，但此種方式同樣存在較大風(fēng)險(xiǎn)，一方面，有的銀行只認(rèn)可指定評(píng)估機(jī)構(gòu)的估值；另一方面，沒有評(píng)估機(jī)構(gòu)的估值，極易埋下糾紛的隱患。除此以外，缺乏專門的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)也是影響其抵押推進(jìn)困難的重要原因，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款需要有與之相匹配的擔(dān)保，但基于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的復(fù)雜性，金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)考慮不愿意接受以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做抵押的擔(dān)保，此時(shí)，有實(shí)力的擔(dān)保公司的擔(dān)保就顯得尤為重要。當(dāng)?shù)盅喝藷o法承擔(dān)債務(wù)時(shí)，擔(dān)保公司承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后，其擁有的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處置變現(xiàn)的權(quán)利不一定能受到法律保護(hù)。因此，惡性循環(huán)之下，專門的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏。

2.2 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)高

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)，在抵押貸款中，抵押權(quán)人最關(guān)注的問題是當(dāng)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押人無法償還債務(wù)時(shí)，作為抵押的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否及時(shí)“變現(xiàn)”，且林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)比一般實(shí)體抵押物在“變現(xiàn)”方面有諸多限制：首先，因我國(guó)土地政策的特殊性，林地所有權(quán)和承包權(quán)必須保持穩(wěn)定不變，因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)際抵押的是林地經(jīng)營(yíng)權(quán)；而在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，林地上所及林木可以采取折價(jià)、拍賣、變賣的方式直接抵償債務(wù)，但林木的采伐依舊要受到森林采伐限額制度的限制；雖然林地的承包期較一般土地承包期要長(zhǎng)，但其依舊有期限限制，故林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)同樣受期限限制。由此可知，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在實(shí)現(xiàn)過程中存在諸多障礙，這也是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押難以推進(jìn)的重要原因之一。在實(shí)踐中，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因抵押產(chǎn)生的糾紛不斷，存在較大的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)[6]，抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過程中具有較高的變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)[7]。

3 基于環(huán)境保護(hù)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度構(gòu)建和完善

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)，讓林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押于法有據(jù)

為了解決當(dāng)前關(guān)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在的法律困境，結(jié)束林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押混亂不清的局面，促進(jìn)林地發(fā)揮其融資作用，搞活林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高林農(nóng)的營(yíng)林積極性，應(yīng)當(dāng)在法律上明確家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。在技術(shù)處理上有2種方案：其一，直接將我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條修改為，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”，也有學(xué)者認(rèn)為，目前可以在《物權(quán)法》第128條之后增加一款： “農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)依法享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以采取出租、入股、抵押等方式進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)怯洠吹怯洸荒軐?duì)抗善意第三人 [8]。”但考慮到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的耕地具有特殊的社會(huì)保障作用，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押必然就包含了耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情下，耕地抵押的開放可能還需要等待一定的時(shí)機(jī)。因此，筆者認(rèn)為，類似此種方案的立法完善都稍欠妥。其二，基于林地與耕地和草地的不同，林地更多強(qiáng)調(diào)的是其經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，因此，可以在《農(nóng)村土地承包法》第32條之后增加一款：“通過家庭承包取得的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)”。希望在即將出臺(tái)的《民法典》里可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為獨(dú)立一章進(jìn)行規(guī)定，并且將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有別于其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)定，至于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是否需要發(fā)包方同意，亦或是只需要通知發(fā)包方即可，對(duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的用途是否需要做出統(tǒng)一規(guī)定以及如何保障抵押的貸款用于林業(yè)經(jīng)營(yíng)。這些問題都有待于立法不斷完善。

3.2 健全林地抵押服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一抵押聯(lián)網(wǎng)查詢

從各地抵押試點(diǎn)實(shí)踐來看，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押服務(wù)平臺(tái)較為混亂，有政府牽頭成立林權(quán)流轉(zhuǎn)中心的，也有私人成立林權(quán)融資咨詢公司的；還有專門的林地抵押融資擔(dān)保公司，合作社擔(dān)保+林地抵押；更有甚者，沒有中介介入，林農(nóng)以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押進(jìn)行民間借貸?，F(xiàn)有的抵押服務(wù)平臺(tái)不夠健全，導(dǎo)致林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款舉步維艱的重要因素之一，因此，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中介服務(wù)，將有助于抵押人與抵押權(quán)人之間的信息聯(lián)通，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)+林權(quán)的發(fā)展模式，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”林業(yè)發(fā)展新引擎，增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的促進(jìn)作用，支持更多像“林幫網(wǎng)”這樣的林權(quán)綜合融資服務(wù)平臺(tái)的出現(xiàn)。而針對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)困境，有學(xué)者創(chuàng)造性地提出了“抵押豁免規(guī)則”[9]，即在抵押人到期未能清償債務(wù)，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，必須為抵押人保留維持其基本生存所需的承包地，其余承包地則可以依據(jù)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)規(guī)則予以變現(xiàn)。筆者認(rèn)為，“抵押豁免規(guī)則”不僅有利于解決抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)容易導(dǎo)致的農(nóng)民失地問題，緩和社會(huì)矛盾，同時(shí)還清除了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要障礙，不失為解決林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押推進(jìn)難題的好方法，但此規(guī)則適用時(shí)豁免的度如何設(shè)置才能平衡抵押人和抵押權(quán)人二者的利益，是較難把握的問題。有學(xué)者提出[10]，要解決林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)問題，需要建立收儲(chǔ)中心以及林業(yè)產(chǎn)權(quán)中心、林權(quán)交易中心、林權(quán)評(píng)估中心等林權(quán)改革配套措施。還有學(xué)者認(rèn)為[11]，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押還應(yīng)當(dāng)在林地所在的自然村、村民委員會(huì)所在地張貼抵押信息的公告制度，借以保障抵押權(quán)人對(duì)轉(zhuǎn)讓借款的追及權(quán)以及第三人的知情權(quán)。筆者認(rèn)為，以上關(guān)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相應(yīng)配套措施都應(yīng)當(dāng)兼顧林地承包經(jīng)營(yíng)抵押的推動(dòng)和抵押權(quán)人的財(cái)產(chǎn)安全。

最初以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在設(shè)立模式上之所以未考量登記問題，依立法機(jī)關(guān)解釋，系出于農(nóng)村實(shí)際情況考慮：由于村民之間較為熟悉，故無須登記，也能起到相應(yīng)的公示作用[12]。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，有學(xué)者提出，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸頻繁的狀況下，為保障土地流轉(zhuǎn)的安全與順暢，需要逐步采納公示的方法設(shè)立物權(quán)[13]。因此，現(xiàn)階段林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記一般在林地所屬轄區(qū)的林業(yè)主管部門即林業(yè)局登記。但也有學(xué)者提出，林地屬于不動(dòng)產(chǎn)，因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記應(yīng)當(dāng)在縣級(jí)人民政府統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理[14]。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段的不動(dòng)產(chǎn)登記制度尚不完善，而林地雖屬于不動(dòng)產(chǎn)，但是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，其抵押的是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，沒有必要到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。但林業(yè)主管部門辦理抵押登記需公布抵押信息，提供聯(lián)網(wǎng)抵押查詢服務(wù)。

3.3 加大政府財(cái)政支持，加強(qiáng)發(fā)包方對(duì)林地生態(tài)監(jiān)管職能

因林業(yè)具有經(jīng)營(yíng)投入大、收益慢、期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)困難，這也是制約林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展的重要因素。政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其引導(dǎo)和支持作用，采取與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議等方式，在政策上對(duì)接受林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的金融機(jī)構(gòu)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策等支持林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，制定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法，加強(qiáng)監(jiān)管。

我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第5條第3款規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！彪m然法律同時(shí)賦予村委會(huì)經(jīng)營(yíng)集體財(cái)產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能，但當(dāng)前林地集中的山區(qū)多為貧困地區(qū)，加之我國(guó)農(nóng)村依舊處在“熟人社會(huì)”里，這種名義上的生態(tài)保護(hù)職能形同虛設(shè)[15]。但是，可以以經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)作為發(fā)包方的村委會(huì)加強(qiáng)對(duì)林地的管護(hù)，例如，在林地承包合同中約定林地經(jīng)營(yíng)效益提取利潤(rùn)的一定百分比給發(fā)包方，作為發(fā)包方協(xié)助承包方護(hù)林、防火的經(jīng)費(fèi)，若發(fā)包方未盡基本的護(hù)林、防火義務(wù)則可適當(dāng)調(diào)減經(jīng)費(fèi)。這種約定既有利于發(fā)揮林地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更重要的是客觀上有利于發(fā)揮發(fā)包方的林地生態(tài)保護(hù)職能，具有現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，應(yīng)在承包合同中約定合同的目的：合理利用土地資源，開發(fā)綠色工程，加快林業(yè)建設(shè)步伐，強(qiáng)化森林管護(hù)，若承包人未履行合同主要義務(wù)，致使合同目的無法實(shí)現(xiàn)，則發(fā)包方可以申請(qǐng)法院解除承包合同。基于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的目的是為了發(fā)揮林地的融資功能，讓林農(nóng)擁有更多的營(yíng)林資本用于林業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的用途應(yīng)當(dāng)限定為用于林業(yè)經(jīng)營(yíng)，此種限制一方面考慮到林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)兼顧林地的生態(tài)保護(hù)功能，因?yàn)橹挥性跔I(yíng)林資本充足的情況下，承包人才能理性經(jīng)營(yíng)，才不至于為了生存而亂砍濫伐。

4 結(jié) 論

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押屬于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型流轉(zhuǎn)方式，但在理論和實(shí)踐中均存在較多困境與障礙。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有利于林業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，但在抵押貸款過程中以及實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的過程中均存在法律羈絆，亟待解決。林地的生態(tài)價(jià)值對(duì)我國(guó)林業(yè)發(fā)展的重要性也是不言而喻的，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過程中必須重視林地生態(tài)經(jīng)營(yíng)與保護(hù)。因此，必須完善林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)法律法規(guī)，允許包括家庭承包在內(nèi)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，健全林地抵押服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一抵押聯(lián)網(wǎng)查詢；同時(shí)要加大政府的財(cái)政支持，加強(qiáng)發(fā)包方對(duì)林地生態(tài)監(jiān)管職能；推進(jìn)林地綠色發(fā)展，兼顧林地的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，從而達(dá)到雙贏的效果。

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