徐聰

摘 要：近幾十年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和工業(yè)現(xiàn)代化的迅速推進(jìn)，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境也在迅速惡化。中國(guó)的生態(tài)環(huán)境迅速惡化的原因包括生產(chǎn)企業(yè)和居民的環(huán)保意識(shí)薄弱，也包括法律保護(hù)機(jī)制的不健全。為了更好地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，我們要構(gòu)建起完善的法律法規(guī)體系，而在相關(guān)的法律體系構(gòu)建中，建立起完備的環(huán)境公益訴訟制度是重中之重。美國(guó)、印度等國(guó)家在環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建方面走在了世界前列，而我國(guó)屬于此方面制度的初創(chuàng)階段。所以，我們可以通過(guò)比較法的視野觀(guān)察和分析其他國(guó)家的制度規(guī)定，從而汲取寶貴的經(jīng)驗(yàn)，以有利于中國(guó)相關(guān)制度的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：比較法；公益訴訟；環(huán)境保護(hù)

環(huán)境公益訴訟在全球的各個(gè)國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)國(guó)家都受到了普通民眾和環(huán)保專(zhuān)業(yè)人士的重視?？梢哉f(shuō)，環(huán)境公益訴訟之所以成為熱門(mén)話(huà)題，既有全球環(huán)境污染和生態(tài)破壞較為嚴(yán)重造成的民眾緊迫感，也有各種環(huán)保組織大力提倡宣傳所起的作用。中國(guó)伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和工業(yè)化的迅速推進(jìn)，面臨著尤其嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。在我國(guó)，較為突出的環(huán)境問(wèn)題包括水污染問(wèn)題、大氣污染問(wèn)題，以及生物多樣性遭到破壞的問(wèn)題。在中國(guó)的大城市當(dāng)中，最突出的問(wèn)題當(dāng)屬大氣污染問(wèn)題。諸如北京、天津等大城市的空氣污染指數(shù)超過(guò)適宜人類(lèi)居住的標(biāo)準(zhǔn)。很多大城市里居住的民眾的身體健康受到了大氣污染的嚴(yán)重?fù)p害和影響。此外，生物多樣性遭到破壞的問(wèn)題在中國(guó)是一個(gè)突出問(wèn)題。有很多珍稀的植物和動(dòng)物在近幾十年中瀕臨滅絕的速度存在加劇的趨勢(shì)。對(duì)于從改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展的中國(guó)而言，在環(huán)境和生態(tài)工作方面面臨的最大難題就是處理好環(huán)境生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的矛盾。我國(guó)不能走先污染后治理的錯(cuò)誤道路，而要從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)歷程中，汲取有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)。而環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善是一個(gè)行之有效的方法，將使得環(huán)境和生態(tài)保護(hù)工作得到有效監(jiān)督。

一、環(huán)境公益訴訟的引入

伴隨著環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)危機(jī)的急速惡化，需要有新的有針對(duì)性的法律理論來(lái)構(gòu)建公益訴訟理論體系，以解決不斷出現(xiàn)的新的問(wèn)題。公共信托理論的引入推動(dòng)了環(huán)境和生態(tài)保護(hù)法律制度的構(gòu)建。

20世紀(jì)60年代美國(guó)教授約瑟夫?qū)⒐残磐欣碚撘氕h(huán)保領(lǐng)域。他認(rèn)為：水、空氣等生態(tài)要素不是無(wú)主物，而是一國(guó)之內(nèi)所有民眾所共同擁有的財(cái)產(chǎn)，未經(jīng)委托人即民眾的許可，政府作為受托人不能僅僅按照自身的意愿和喜好來(lái)處理本來(lái)屬于民眾所有的財(cái)產(chǎn)。[1]該理論提出了水、空氣等生態(tài)環(huán)境要素是全體民眾的財(cái)產(chǎn)，而政府只是受托人，接受委托人、全體民眾的委托履行托管責(zé)任的觀(guān)點(diǎn)，使得環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建有了理論上的依據(jù)。民眾有權(quán)在政府不忠實(shí)勤勉履行其托管義務(wù)時(shí)追究政府作為受托人的責(zé)任，以維護(hù)自身權(quán)益。

在現(xiàn)代社會(huì)的語(yǔ)境下，環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于個(gè)人和商業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體乃至政府等的違法行為或者不作為，使得環(huán)境公益遭受破壞或有即將遭受破壞的危險(xiǎn)時(shí)，法人、自然人或各種類(lèi)型的社會(huì)團(tuán)體為了維護(hù)環(huán)境和生態(tài)利益而向法院提起的訴訟。在現(xiàn)代社會(huì)，在世界范圍內(nèi)的很多國(guó)家，環(huán)境公益訴訟都在迅速地發(fā)展，成為了維護(hù)社會(huì)良性可持續(xù)發(fā)展的最后一道防線(xiàn)。

二、比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

公共信托理論被引入環(huán)保領(lǐng)域并在美國(guó)得到了進(jìn)一步發(fā)展，為環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)。在此方面理論迅速發(fā)展的背景下，美國(guó)相繼出臺(tái)了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋傾廢法》、《露天采礦控制與復(fù)原法》等一系列規(guī)定了公民環(huán)境公益訴訟的法律。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度也通過(guò)這一系列的法律變得更為細(xì)化、具體、具有可操作性。

環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，如果原告資格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較為寬泛會(huì)使得大量的案件涌入法院，案件的數(shù)量過(guò)多使得法院的負(fù)擔(dān)和壓力急劇上升。司法是正義的最終救濟(jì)手段，同時(shí)，司法資源也是有限的。法院固然應(yīng)當(dāng)起到最后一道防線(xiàn)的作用，切實(shí)懲治破壞環(huán)境的行為，但是環(huán)境公益訴訟也不能濫用，否則會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，法院難以承擔(dān)沉重的審理大量案件的壓力，最終造成法院功能發(fā)生異化，這也不符合在現(xiàn)代社會(huì)建立環(huán)境公益訴訟制度的初衷。而如果原告資格的范圍過(guò)于狹窄，就起不到制定環(huán)境公益訴訟制度的目的：即最大限度上起到社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的監(jiān)督作用。

就環(huán)境公益訴訟而言，我們應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大原告資格的范圍與防止濫訴之間取得平衡，享有案件原告資格的主體應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。例如美國(guó)公民訴訟條款為了應(yīng)對(duì)由于原告主體范圍的擴(kuò)大造成訴訟案件數(shù)量過(guò)多的情況，設(shè)置了其他的限定性條件。[2]美國(guó)對(duì)原告資格標(biāo)準(zhǔn)的確定有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。1970年的《清潔空氣法》對(duì)原告的規(guī)定最為寬松，即原告不負(fù)擔(dān)任何舉證責(zé)任，任何公民即使沒(méi)有支持自身訴求的任何證據(jù)一樣可以享有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，作為適格的原告提起訴訟。而兩年之后即1972年出臺(tái)的美國(guó)《清潔水法》增加了具體的規(guī)定，尤其是增加了原告資格的限制性規(guī)定，將原告方限定為環(huán)境生態(tài)利益受到或者可能受到嚴(yán)重影響的美國(guó)民眾。塞拉俱樂(lè)部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案起著對(duì)原告的范圍進(jìn)行進(jìn)一步修正的作用。美國(guó)屬于英美法系，是一個(gè)判例法國(guó)家，所以在針對(duì)美國(guó)進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的相關(guān)分析時(shí)，典型案例也應(yīng)是我們分析內(nèi)容的一部分。1972年審結(jié)的塞拉俱樂(lè)部訴內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓案在美國(guó)司法領(lǐng)域有著極其重要的影響，因?yàn)榇税咐聦?shí)上確立了美國(guó)環(huán)境公益訴訟的新資格，對(duì)原告方的起訴資格進(jìn)行了進(jìn)一步修正。[3]

這起案件的審判法院認(rèn)為以往的對(duì)于“損害”二字的定義應(yīng)該得到進(jìn)一步拓寬。在以往的判決中，“損害”僅僅指經(jīng)濟(jì)利益上的損害，例如收入減少的證明。但在這起案件中，“損害”的內(nèi)涵包括了環(huán)境的損害，例如環(huán)境的審美感的損害，可以監(jiān)測(cè)到的空氣質(zhì)量的下降等。可以看出，現(xiàn)在的環(huán)境公益訴訟的主流發(fā)展趨勢(shì)是：環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，在有證據(jù)表明一地的環(huán)境受到污染和生態(tài)平衡遭到破壞的情況下，即使原告方?jīng)]有關(guān)于經(jīng)濟(jì)損失的充分證據(jù)，也應(yīng)得到法律的保護(hù)。此外，最高法院對(duì)所主張的損害的認(rèn)定采取的是定性標(biāo)準(zhǔn)，即以損害是否存在作為判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。只要有確實(shí)的損害存在即享有起訴的資格，損害的程度和數(shù)量的要求不是判斷原告起訴資格的標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?，美國(guó)的法律對(duì)民眾進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的限制性規(guī)定并不多，但是美國(guó)的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量并沒(méi)有多到法院不堪重負(fù)的情況。

這是因?yàn)樵诿绹?guó)NGO和各種各樣的社團(tuán)組織發(fā)展得不僅非常完善，數(shù)量也很多。一般情況下，美國(guó)民眾參與了各種各樣的社團(tuán)組織，民眾參與社團(tuán)并進(jìn)而以社團(tuán)為主體參與各種各樣的活動(dòng)，包括訴訟。美國(guó)民眾通常依靠團(tuán)體的力量來(lái)維護(hù)自身合法的權(quán)利和利益。在面對(duì)諸如環(huán)境和生態(tài)利益受到損害的情況時(shí)，美國(guó)民眾也往往利用團(tuán)體的力量來(lái)進(jìn)行訴訟，懲治破壞環(huán)境影響生態(tài)平衡的個(gè)人或群體?？梢钥闯觯绹?guó)是在依照本國(guó)的具體國(guó)情和社會(huì)特征的基礎(chǔ)上構(gòu)建完善本國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。這一適合國(guó)情的公益訴訟制度既較好地起到了保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的法益目標(biāo)，又使得司法資源得到了最大效率的利用。

2007年由美國(guó)聯(lián)邦最高法院做出終審判決的馬薩諸塞州訴環(huán)境保護(hù)總署案起到了進(jìn)一步發(fā)展美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的作用。該案對(duì)于美國(guó)公益訴訟制度的作用包括：①肯定地方政府和非政府組織或公民為適格的原告；②降低了原告關(guān)于損害事實(shí)的證明負(fù)擔(dān)。[4]總之，在該案的影響下，原告資格的認(rèn)定采取了更為靈活的態(tài)度，原告在起訴過(guò)程中的舉證壓力予以減輕，原告也將獲得更大機(jī)率的勝訴可能性。

美國(guó)環(huán)境公益訴訟中的損害救濟(jì)方式包括以下幾種：①損害賠償。②排除妨害。法院能夠頒發(fā)的禁令有禁止性禁令、預(yù)防性禁令、糾正性禁令和賠償替代性禁令。③民事罰金。④促請(qǐng)采取一定的行動(dòng)。有些環(huán)境公益訴訟案件具有特殊性，在此類(lèi)特殊的案件中，原告僅僅訴請(qǐng)法院判令被告采取一定的行政行為以達(dá)到保護(hù)環(huán)境和生態(tài)的目的。[5]預(yù)防性禁令的使用使得有潛在的危害環(huán)境和生態(tài)的行為得以禁止，避免了環(huán)境和生態(tài)遭到破壞后再花費(fèi)大量的人力資源和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)所造成的高昂生態(tài)代價(jià)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)。促請(qǐng)采取一定的行動(dòng)的措施使得普通民眾獲取了督促相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織積極主動(dòng)地采取措施保護(hù)環(huán)境，是普通民眾作為委托人維護(hù)公共權(quán)益的有效手段。

印度也建立了別具特色的環(huán)境公益訴訟制度。與美國(guó)相比，印度采取了更寬松的起訴資格。印度法院沒(méi)有要求作為原告的ENGO證明被告的行為引起了他們事實(shí)上的損害或其成員受到事實(shí)上的損害。[6]印度為了最大程度地保護(hù)環(huán)境，規(guī)定印度國(guó)內(nèi)的任何個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體組織無(wú)論是否能夠證明與案件有直接利害關(guān)系都有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。相比美國(guó)，印度被以為其環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)際運(yùn)用中起到了更大的功效，最大限度地起到了對(duì)破壞環(huán)境和損害生態(tài)行為的監(jiān)督和糾正作用。印度最高院在恒河污染案中，做出了支持德里居民起訴政府因長(zhǎng)期不作為而導(dǎo)致恒河受到嚴(yán)重污染的判決。此案的判決具有劃時(shí)代的意義：即其正式確立了印度公民的環(huán)境公益訴訟的原告資格，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了印度把司法能動(dòng)主義運(yùn)用到了環(huán)境公益保護(hù)領(lǐng)域。臨時(shí)命令是印度法規(guī)規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度的主要救濟(jì)方式之一。這一法律救濟(jì)措施的立法目的是使得對(duì)環(huán)境和生態(tài)的危害得以立即排除或者使得受害人得到迅速的援助救濟(jì)。西里拉姆氣體事件中，法院迅速做出了關(guān)閉工廠(chǎng)的命令，使得潛在的極有可能出現(xiàn)的重大環(huán)境生態(tài)災(zāi)害得以避免，有效地維護(hù)了社會(huì)公眾的利益和安全。

三、對(duì)構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的啟示

我國(guó)應(yīng)結(jié)合自身的具體國(guó)情，分析建立和完善環(huán)境公益訴訟制度的必要性和可行性。我們應(yīng)吸收其他國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，建立植根于我國(guó)本土的環(huán)境公益訴訟制度。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展歷程已經(jīng)證明了制度的構(gòu)建和法規(guī)的制定應(yīng)該與一國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合才能最大程度地發(fā)揮效用。

植根于我國(guó)的具體國(guó)情，首先我國(guó)應(yīng)放寬環(huán)境公益訴訟制度的起訴資格。證明自身與具體的環(huán)境破壞行為有直接的利害關(guān)系才能成為原告將在很多情形下造成公眾通過(guò)訴訟行為來(lái)維護(hù)環(huán)境權(quán)益的積極性受到打擊。在現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境侵害大多是無(wú)形的侵害、間接的侵害，且環(huán)境受到侵害的舉證往往十分困難。而在很多環(huán)境和生態(tài)侵害案件中，受到不利影響者往往是社會(huì)當(dāng)中的弱勢(shì)群體。對(duì)于這些弱勢(shì)群體而言，他們沒(méi)有充足的資金和時(shí)間來(lái)收集充分而詳細(xì)的證據(jù)。如果規(guī)定必須具有直接的利害關(guān)系才能進(jìn)行起訴無(wú)疑會(huì)使得很多民眾喪失監(jiān)督不法行為及維護(hù)環(huán)境和生態(tài)權(quán)益的機(jī)會(huì)。只有放寬原告的起訴資格，才能使得更多的公民和NGO等社會(huì)團(tuán)體在利益受到間接侵害的時(shí)候也能通過(guò)訴訟的方式懲治破壞環(huán)境的行為。而較為寬松的資格規(guī)定也會(huì)使得環(huán)保領(lǐng)域的NGO得到迅速發(fā)展和壯大，已經(jīng)成立的NGO也能夠切實(shí)地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和公眾生態(tài)利益的目標(biāo)。

其次，要建立有利于原告的訴訟費(fèi)用承擔(dān)制度。原告提起環(huán)境公益訴訟，在很多情況下都是以維護(hù)民眾的公益為出發(fā)點(diǎn)，即為了維護(hù)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如果仍讓原告承擔(dān)大量的訴訟費(fèi)用無(wú)疑會(huì)違反公平原則，使得民眾的厭訴心理加劇。而且，如果讓原告承擔(dān)大額的訴訟費(fèi)用，會(huì)使得民眾采取法律手段維權(quán)時(shí)過(guò)度地考慮經(jīng)濟(jì)方面的因素。一些打算采用法律手段維權(quán)的民眾出于經(jīng)濟(jì)因素的考量就有可能放棄訴訟維權(quán)。此種情形與建立環(huán)境公益訴訟制度的目的背道而馳。所以，在原告敗訴的情況下，應(yīng)該減少由原告承擔(dān)的環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用。相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)對(duì)由原告承擔(dān)的訴訟費(fèi)用的比例進(jìn)行明確具體的規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境和生態(tài)保護(hù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，只有在借鑒美國(guó)等國(guó)家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上制定適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟制度，才能有效地促進(jìn)我國(guó)環(huán)境和生態(tài)的改善。

參考文獻(xiàn)：

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