郝心儀

摘 要：行政法的價值定位是決定行政法各項制度的基礎(chǔ)。在諸多學術(shù)觀點中，鑒于我國的具體國情，我們應(yīng)當強調(diào)行政法的控權(quán)職能，承認行政法是控權(quán)法而不是平衡法或管理法。從行政法作為控權(quán)法的價值定位審視現(xiàn)有行政法律制度，從而最大限度維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政法；價值定位控權(quán)法；平衡法管理法

現(xiàn)代社會的行政法是控權(quán)法行政法是一個獨立的法律部門，它是調(diào)整國家行政權(quán)力的行使過程中產(chǎn)生的行政關(guān)系以及由于國家行政權(quán)力行使而產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范體系。行政法的價值定位是行政法學研究和行政法制建設(shè)的理論基石，是行政法各項具體制度的基礎(chǔ)。在對行政法價值定位的研究和探討中，有著不同的學術(shù)觀點，具有代表性的觀點有“控權(quán)論”、“平衡論”和“管理論”等等。本文試從中國社會的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢來看，認為行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，行政法的價值定位應(yīng)是控權(quán)法。以“控權(quán)”作為行政法的價值定位，無論是理論上還是實際上均優(yōu)于“平衡論”及“管理論”。

一、行政法的主要職能是控制行政權(quán)力，而不是保障行政權(quán)力的行使

西方學者認為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。如美國行政法學家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設(shè)置行政機構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則以及為那些受行政行為侵害者提供法律救濟?！痹诓煌膰掖嬖谥鐣徒?jīng)濟制度的差異，但行政權(quán)的性質(zhì)是相同的。行政法之所以存在，是因為行政權(quán)的存在及運行有可能損害他人的利益，需要行政法加以控制。從中國的實際出發(fā)，我們的政府是人民的政府，我們講控權(quán)就是由人民來控制政府，使政府能依法行政。加之現(xiàn)代行政權(quán)擴張傾向的事實，使“控權(quán)”必然成為行政法的重心。

強調(diào)控制行政權(quán)，我們應(yīng)對行政權(quán)的授予和行政權(quán)的保障有明確的認識。行政權(quán)的授予是一個法律問題。在現(xiàn)代法制國家，所有權(quán)力都必須通過法律賦予，否則任何行政機關(guān)不能享有和行使任何權(quán)力。與此同時，任何權(quán)力都必須通過法律來制約和控制。西方學者麥迪森說過：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身?！睂τ谛姓?quán)的保障而言，行政權(quán)本身就無須行政法加以保障。因為行政機關(guān)有足夠的力量（這種力量來源于賦予其行政權(quán)的其他法律）實現(xiàn)其意志，懲罰違法者。相對一方的個人、組織處于被管理和支配的地位，相對于擁有強大力量的行政機關(guān)是弱者，從這一角度看，行政權(quán)更不須以行政法加以保障了。明確了控權(quán)、授權(quán)及保權(quán)三者之間的關(guān)系，我們可以看出，行政權(quán)應(yīng)是足夠強大以管理社會而又必須受行政法的控制。正如西方學者所說：“政府必須強大到足以維持社會安定并抵抗手中掌握的權(quán)力的人施加壓力，如果政府認為應(yīng)當這樣做的話。但政府不能強大到企圖使它的官員不受法律控制的地步。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。我們認為行政法應(yīng)當強調(diào)對行政權(quán)的控制作用，內(nèi)容上以保護個人、組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標，因此，行政法是控權(quán)法。

二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題

“平衡論”觀點認為：行政法有兩方面的作用，一方面，行政法監(jiān)督和控制行政權(quán)，防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)；另一方面，行政法保障行政權(quán)的運用，防止個人、組織濫用權(quán)利。“平衡論”也可稱為“兼顧論”，即兼顧國家利益、公共利益和個人利益。平衡論者認為，在我國，國家利益、公共利益和個人利益根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論的客觀基礎(chǔ)。在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個體利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認為平衡是行政法的基本精神，是行政法追求的價值。平衡論者還認為，平衡（行政機關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡）是現(xiàn)代行政法的實質(zhì)，是行政法的精義。我們認為，當行政權(quán)力與相對一方權(quán)利發(fā)生沖突時，就無所謂平衡的問題了。而兼顧論者所持兼顧國家利益，公共利益與個人利益的看法，是我國法律普遍的價值準則，并非行政法所獨有，故作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎并無多大的實際意義。行政權(quán)具有支配性和強制性的特征，行政機關(guān)是權(quán)力的主體，而個人、組織是權(quán)力的客體，在行政權(quán)的行使過程中，雙方無平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系恰恰是以不平衡為特征。從中國的實際情況來看“平衡論”只能是一種理想。中國有漫長的封建歷史，人治重于法治，不可能有所謂的平衡。要實現(xiàn)行政法制的目的，做到依法行政，更需要的是控權(quán)，而不是所謂的平衡。

三、行政法不僅是管理工具，更重于對行政權(quán)的監(jiān)控

“管理論”者認為行政法是管理行政機關(guān)與公務(wù)員的法，又是行政機關(guān)進行管理的法?！肮芾碚摗庇幸欢ǖ姆e極意義，但卻忽視了行政法的本質(zhì)，無形中強化了政府對社會的控制。以管理論為本位，把法律視為管理個人與組織的工具，這就忽視了行政法保障個人、組織合法權(quán)益的功能。

我們認為，行政機關(guān)具有實現(xiàn)其意志的人力、物力和國家強制力，總是處于強者的地位，而個人、組織總是居于“弱者”地位?；谶@種力量對比，行政法應(yīng)以監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)作為根本目的，致力于控制和約束政府權(quán)力，救濟因違法和不當行政給個人和組織造成的損害?！肮芾碚摗笔歉叨戎醒爰瘷?quán)和計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，已不適應(yīng)我國目前的社會發(fā)展狀況，而加強控權(quán)才是我國行政法的發(fā)展方向。因此行政法不應(yīng)是管理法，而應(yīng)是對管理者進行管理的法，即管理管理者的法。

總之，行政法作為控權(quán)法是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然，在行政機關(guān)日益擴張其權(quán)力的事實面前，從控權(quán)法的價值定位審視行政訴訟法及整個行政法體系，必然要求更積極的保護公民權(quán)利，更嚴格的限制行政機關(guān)的權(quán)力。因此對行政訴訟法——這個公民保護其合法權(quán)益的重要工具必然提出重大的改進要求。無論受案范圍的改變還是規(guī)章法律效力的確定，無不是為更進一步保護公民權(quán)利并使行政機關(guān)權(quán)力行使更符合立法者的意圖，這將是中國走向法治國堅實的一步。

參考文獻：

[1]關(guān)保英.權(quán)力清單的行政法價值研究[J].江漢論壇，2015（1）：114-121.

[2]文曉鵬，劉鑒.控權(quán)論——行政法的生命價值[J].重慶科技學院學報（社會科學版），2013（12）：43-45.