潘修華

〔摘要〕通過分析我國社會(huì)組織演進(jìn)中的量變拐點(diǎn)，揭示了政治因素一直影響其發(fā)展，但從總體上看，政治因素的影響力呈下降趨勢(shì)。由于政治因素長(zhǎng)期較為嚴(yán)厲的規(guī)約作用，至現(xiàn)階段，盡管我國社會(huì)組織已得到了一定的發(fā)展，但是在整體上，其發(fā)展水平并不高，主要表現(xiàn)在人均擁有量比較少、區(qū)域服務(wù)領(lǐng)域分布不夠合理、綜合實(shí)力比較低等方面。進(jìn)一步提升我國社會(huì)組織的發(fā)展水平，政府須改革體制機(jī)制，降低社會(huì)組織登記注冊(cè)門檻，從政策和資源層面加大扶持中西部社會(huì)組織發(fā)展的力度，并穩(wěn)妥地引導(dǎo)倡導(dǎo)類、維權(quán)類社會(huì)組織有序發(fā)展；而社會(huì)組織自身也須努力健全組織構(gòu)成要件，力爭(zhēng)獲得合法身份，積極招攬人才，盡力汲取資源，大力加強(qiáng)組織之間的合作。如此，社會(huì)組織的發(fā)展將進(jìn)入新的階段。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)組織；社會(huì)治理；國家治理

〔中圖分類號(hào)〕D632〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）02-0110-08

現(xiàn)階段推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會(huì)治理需要更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用。在這樣的背景下，十八屆三中全會(huì)提出“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。”如此，在分析社會(huì)組織的演進(jìn)歷程、現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入探討推動(dòng)社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展，更好發(fā)揮作用的路徑就具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國社會(huì)組織的演進(jìn)歷程：量變拐點(diǎn)及其影響因素分析

在分析我國社會(huì)組織數(shù)量變化的拐點(diǎn)即量變拐點(diǎn)及其影響因素的基礎(chǔ)上廓清其演進(jìn)歷程，可為后續(xù)相關(guān)研究提供一定的理論支持。量變拐點(diǎn)原指數(shù)學(xué)曲線顯著向上或者向下變化的點(diǎn)，后來多引申為事物發(fā)展趨勢(shì)開始明顯改變的時(shí)間點(diǎn)。這個(gè)時(shí)間點(diǎn)可以是年、月、日、時(shí)刻。在人文社會(huì)科學(xué)的文獻(xiàn)中，拐點(diǎn)常用于描述特定事物在保持一段時(shí)間的某種狀態(tài)后，其發(fā)展出現(xiàn)顯見的上升或下降的趨勢(shì)。這里所指社會(huì)組織的量變拐點(diǎn)，是指社會(huì)組織在發(fā)展過程中數(shù)量發(fā)生明顯增加或者減少的年份。

（一）我國社會(huì)組織演進(jìn)的量變拐點(diǎn)

在量變拐點(diǎn)介紹之前需要說明的是，我國對(duì)全國社會(huì)組織的數(shù)量統(tǒng)計(jì)是由民政部于1988年開始進(jìn)行的，當(dāng)年所統(tǒng)計(jì)的全國社會(huì)組織的數(shù)量為0.44萬個(gè)；〔1〕之后這一統(tǒng)計(jì)工作每年由民政部進(jìn)行一次，因而從新中國成立時(shí)至1987年底，社會(huì)組織的數(shù)量變化只能根據(jù)社會(huì)政治變遷的背景進(jìn)行概略估計(jì)，但其最高峰值應(yīng)小于0.44萬個(gè)，因?yàn)?988年社會(huì)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)量為0.44萬個(gè)；1988年至現(xiàn)階段社會(huì)組織的數(shù)量變化有民政部的年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為依據(jù)，相對(duì)準(zhǔn)確。從年度數(shù)量變化上看，自新中國成立至現(xiàn)階段，我國社會(huì)組織的發(fā)展經(jīng)歷了八個(gè)拐點(diǎn)（見圖1）。

第一個(gè)拐點(diǎn)是1950年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》的出臺(tái)。其時(shí)，為鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，中共以政治上是否擁護(hù)自己及新生政權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行清理整頓，解散了一批民國時(shí)期成立的社會(huì)組織。在清理整頓完成之時(shí)，我國社會(huì)組織在數(shù)量上有所減少。50年代中期清理整頓完成之后，我國社會(huì)組織在新的起點(diǎn)上得到了短暫發(fā)展?！?〕第二個(gè)拐點(diǎn)是1957年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是“反右”運(yùn)動(dòng)?！胺从摇边\(yùn)動(dòng)擴(kuò)大化使不少社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人被錯(cuò)劃為“右派”，社會(huì)組織的正?；顒?dòng)受到?jīng)_擊，發(fā)展軌跡被打斷。從整體上看，“反右”運(yùn)動(dòng)之后的兩、三年，我國社會(huì)組織幾乎沒有發(fā)展，數(shù)量上估計(jì)也沒有什么增加。直到60年代初我國社會(huì)組織才開始恢復(fù)發(fā)展并再度活躍。〔3〕第三個(gè)拐點(diǎn)是1966年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是“文革”。“文革”十年，由于政治的原因，產(chǎn)生了大量的民粹性、政治性的紅衛(wèi)兵組織和各種造反派組織，但社會(huì)組織不但沒有發(fā)展，反而有所倒退，在數(shù)量上應(yīng)是大幅減少了?！?〕第四個(gè)拐點(diǎn)是1978年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是十一屆三中全會(huì)的召開。十一屆三中全會(huì)是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際起點(diǎn)。“真理標(biāo)準(zhǔn)大討論”“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心路線的確定”以及隨后展開的“摸著石頭過河”式的放權(quán)讓利改革為我國社會(huì)組織的發(fā)展提供了可能和空間，使我國社會(huì)組織在八十年代有了較大的發(fā)展，在數(shù)量上也相應(yīng)有所增加。第五個(gè)拐點(diǎn)是1989年，與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施。80年代我國社會(huì)組織在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些亂象，主要是多頭登記多頭管理使政府對(duì)社會(huì)組織的管理過于松散，規(guī)制不夠，部分社會(huì)組織開展了一些與其非營利性相悖的商業(yè)性活動(dòng)，造成了不良的社會(huì)影響；而一些學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)和群眾性社團(tuán)對(duì)80年代中晚期的政治風(fēng)波在一定程度上也發(fā)揮了推波助瀾的作用，影響了政治的漸進(jìn)發(fā)展。在這樣的背景下，為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的登記管理工作，1988年出臺(tái)了《基金會(huì)管理辦法》，1989年出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，其中，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的出臺(tái)確立了政府管理社會(huì)組織的“雙重管理制度”，對(duì)遏制一些社會(huì)組織的營利傾向與過度政治化傾向，發(fā)揮了較大的作用，為維護(hù)黨和政府的形象以及社會(huì)、政治的穩(wěn)定大局提供了支持。該條例頒行之后，政府用兩年多的時(shí)間對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了整頓和重新登記，使社會(huì)組織在數(shù)量上有所減少。1992年下半年之后社會(huì)組織開始回到正常發(fā)展的軌道?！?〕第六個(gè)拐點(diǎn)是1997年，是年，民政部統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織的數(shù)量為18萬個(gè)；〔6〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是社會(huì)組織年檢制度的實(shí)施。1996年民政部制定《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》，1997年各級(jí)民政部門依照該辦法對(duì)社會(huì)組織以年檢的形式進(jìn)行了清理整頓，使社會(huì)組織的數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度的下降。1998年10月重新修訂的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》頒行。相較1989年頒行的《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》，該條例進(jìn)一步提高了社會(huì)組織登記注冊(cè)的門檻和監(jiān)管力度。在這樣的背景下，社會(huì)組織的數(shù)量進(jìn)一步減少，而且減少的趨勢(shì)一直持續(xù)到2000年?！?〕第七個(gè)拐點(diǎn)是2001年，是年，民政部統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織的數(shù)量為21.1萬個(gè)；〔8〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是1997年清理整頓之后，社會(huì)組織的總量首次超過了1996年的總量。這主要是因?yàn)?998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的頒行后，各級(jí)民政部門啟動(dòng)了民辦非企業(yè)單位的登記管理工作，登記在冊(cè)的民辦非企業(yè)單位連年大幅增長(zhǎng)，至2001年使社會(huì)組織的總量超過了1996年的總量?！?〕第八個(gè)拐點(diǎn)是2013年，是年，民政部統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織的數(shù)量為54.7萬個(gè)；〔10〕與之出現(xiàn)相關(guān)的標(biāo)志性事件是《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的出臺(tái)。該方案明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，即可向民政部門申請(qǐng)登記。在該方案明確的改革方向的指引下，至2013年底，已有24個(gè)省級(jí)行政區(qū)試行相關(guān)社會(huì)組織的直接登記制。〔11〕此項(xiàng)改革必將使我國社會(huì)組織在數(shù)量上迎來新的快速增長(zhǎng)期。

（二）我國社會(huì)組織演進(jìn)的量變拐點(diǎn)出現(xiàn)的影響因素分析

從理論上講，我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素都會(huì)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，只是它們不一定同時(shí)發(fā)揮影響，即使在同一時(shí)間，它們發(fā)揮的影響力也不一定相同。這可以從拐點(diǎn)出現(xiàn)的原因或背景的分析中得到印證。第一個(gè)至第六個(gè)拐點(diǎn)的出現(xiàn)主要受政治因素的影響：第一個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)的背景主要是中共成為國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)力量；第二個(gè)、三個(gè)拐點(diǎn)的出現(xiàn)主要是 “左”的政治意識(shí)形態(tài)及階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化政治運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致；第四拐點(diǎn)的出現(xiàn)則處在“四人幫”倒臺(tái)，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變更的關(guān)口；第五拐點(diǎn)的出現(xiàn)與當(dāng)時(shí)的體制和政治意識(shí)形態(tài)的危機(jī)密切相關(guān)，在當(dāng)時(shí)的特殊情形下，維護(hù)體制和政治意識(shí)形態(tài)的政治動(dòng)作成為該拐點(diǎn)出現(xiàn)的主要原因；第六個(gè)拐點(diǎn)是第五個(gè)拐點(diǎn)的延續(xù)，其出現(xiàn)的主要原因與第五拐點(diǎn)大致相同。第七、八拐點(diǎn)的出現(xiàn)主要是政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素三重作用的結(jié)果，其中，政治因素發(fā)揮的作用仍是決定性的，但經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素也發(fā)揮了較為明顯的作用：改革開放三十多年來，在所有制結(jié)構(gòu)變遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、階層結(jié)構(gòu)變遷等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的促動(dòng)下，弱勢(shì)群體和人口增多，這使得整個(gè)社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求趨于旺盛，而政府難以滿足這種較為旺盛的需求。在這樣的背景下，政府選擇了疏導(dǎo)而不是打壓的策略即發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，幫助自己來向社會(huì)提供公共產(chǎn)品。于是，社會(huì)組織的“出生率”和“出生數(shù)量”都出現(xiàn)了較大的增幅。

依據(jù)對(duì)我國社會(huì)組織演進(jìn)拐點(diǎn)的分析可見，政治因素，確切地說，主要是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治意識(shí)形態(tài)、政治運(yùn)動(dòng)和政治制度等因素，一直決定性地影響著我國社會(huì)組織的發(fā)展，但自1978年十一屆三中全會(huì)以來，它的影響力呈下降趨勢(shì)，尤其是本世紀(jì)以來，它的影響力已經(jīng)減弱了不少，固然它的決定性影響地位仍未被撼動(dòng)，但它的影響力度小了很多，證據(jù)是，在政府對(duì)社會(huì)組織的管理體制未改革的前提下，2001年至2012年社會(huì)組織的數(shù)量逐年都有不小的增長(zhǎng)。〔12〕這主要是因?yàn)椋簽榱撕粚?shí)民意支持基礎(chǔ)，鞏固執(zhí)政地位，執(zhí)政黨在1978年十一屆三中全會(huì)上作出了戰(zhàn)略重心從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱調(diào)整為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的決策。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略方針指引下，政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域投放的資源越來越多，這使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，社會(huì)財(cái)富不斷增加，但同時(shí)，由于分配體制上的缺陷，社會(huì)收入差距不斷被拉大。至21世紀(jì)初，在社會(huì)收入差距趨于懸殊的情況下，社會(huì)階層分化顯性化，〔13〕較大數(shù)量的弱勢(shì)群體產(chǎn)生，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求達(dá)到一個(gè)新的高峰。而政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域資源投入的不斷增加，致使其投入到社會(huì)領(lǐng)域的資源不斷減少，越來越難以滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。在這樣的情況下，政府進(jìn)行了放權(quán)改革，在一些與政治相關(guān)性不強(qiáng)的領(lǐng)域孵化、培育社會(huì)組織和允許社會(huì)自組織的存在，并動(dòng)員這些社會(huì)組織與自己一起努力為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，以緩解社會(huì)中公共產(chǎn)品供給不足的危機(jī)。而隨著21世紀(jì)初社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求達(dá)到新的高峰，我國為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的社會(huì)組織也隨之顯著增加；并且由于21世紀(jì)以來，我國較大的收入分配差距未得到有效的調(diào)控和社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品不衰的旺盛需求，社會(huì)組織的數(shù)量連年持續(xù)增長(zhǎng)。在這樣的情勢(shì)下，我國政治意味稀薄的、功能失衡的、弱小的市民社會(huì)順勢(shì)從政治國家中掙扎著脫胎而生。之所以說它是政治意味稀薄的、功能失衡的，是因?yàn)槲覈鐣?huì)組織主要在非政治領(lǐng)域活動(dòng)，其利益訴求、政策倡導(dǎo)、維權(quán)等功能發(fā)揮不充分；之所以說它是弱小的，是因?yàn)槭忻裆鐣?huì)強(qiáng)大與否，不僅要看社會(huì)組織的數(shù)量多寡與服務(wù)提供情況，還要看社會(huì)組織的政治功能是否充分發(fā)揮。我國這種自具特色的市民社會(huì)的發(fā)展仍充滿變數(shù)，因?yàn)橄嚓P(guān)的體制改革還在進(jìn)行之中，遠(yuǎn)未完成。但從社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求仍處于高位、社會(huì)階層分化及社會(huì)利益意識(shí)的階層化、集團(tuán)化已經(jīng)形成的情勢(shì)來看，市民社會(huì)的實(shí)力必將有所提高，其政治意蘊(yùn)亦必將有所提升，而這必將反身推動(dòng)我國頂層政治文明的建設(shè)。

二、我國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀：成效與問題

通過對(duì)我國社會(huì)組織的總量、區(qū)域分布、服務(wù)領(lǐng)域分布和綜合實(shí)力的分析，可呈現(xiàn)其發(fā)展的總體狀況，亦約略可見政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素在其發(fā)展過程中的不同作用。

（一）我國社會(huì)組織的總量分析

根據(jù)民政部2016年7月11日發(fā)布的社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2015年底，全國共有社會(huì)組織66.2萬個(gè)。〔14〕而1988年民政部登記在冊(cè)的社會(huì)組織僅有4400多個(gè)。〔15〕通過數(shù)據(jù)比對(duì)可知，我國社會(huì)組織的數(shù)量在30多年的時(shí)間里增長(zhǎng)了100多倍。這個(gè)增幅是較大的，反映出社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的需求較為旺盛。

盡管從歷史比較來看，我國社會(huì)組織的發(fā)展速度比較快，但是從國別比較來看，我國社會(huì)組織仍很不發(fā)達(dá)。依據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算，我國每萬人社會(huì)組織擁有量約為4.9個(gè)（人口總量以2010年全國人口普查數(shù)據(jù)為依據(jù)）。而根據(jù)2014年發(fā)布的《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報(bào)告》測(cè)算，我國約占總量1/3的社會(huì)組織未在民政部門登記注冊(cè)?！?6〕這些社會(huì)組織主要是工商注冊(cè)的社會(huì)組織、單位和城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織和游走在社會(huì)中的草根社會(huì)組織。如果把這些社會(huì)組織計(jì)算在內(nèi)，我國每萬人社會(huì)組織擁有量約為7.4個(gè)（（66.2*3/2）萬個(gè)/133972.5萬=0.00074120萬個(gè)/每萬人，即我國每萬人社會(huì)組織擁有量約為7.4個(gè)）。而早在2006年，美國每萬人社會(huì)組織擁有量是52個(gè)，法國是110個(gè)?！?7〕從人均擁有量來看，由于政治上的調(diào)控與發(fā)展時(shí)長(zhǎng)的差距，與發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)組織的發(fā)展仍有很長(zhǎng)的路要走。

（二）我國社會(huì)組織的區(qū)域分布分析

在公益領(lǐng)域，理想的狀態(tài)是對(duì)公益資源需求多的區(qū)域，社會(huì)組織及其提供的公益資源也多。如果這樣看來，我國的社會(huì)組織及其公益資源供給的數(shù)量排序應(yīng)該是西部多于中部，中部又多于東部。上世紀(jì)90年代中晚期，我國社會(huì)組織的區(qū)域分布情況是，東部多于中部，中部又多于西部。90年代的某一年份，江蘇省有社團(tuán)1.3萬個(gè)，浙江省、福建省、廣東省各有社團(tuán)1萬多個(gè)，安徽省有社團(tuán)0.5萬個(gè)，江西省有社團(tuán)0.4萬個(gè)，寧夏自治區(qū)和青海省的社團(tuán)數(shù)量更少一些。〔18〕這反映出至90年代中晚期，我國公益領(lǐng)域及在其中活動(dòng)的社會(huì)組織的發(fā)展均處在初級(jí)階段，其發(fā)展主要不以公益需求為動(dòng)力，而是以公益供給為動(dòng)力。社會(huì)組織數(shù)量排序反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量及其支撐的公益資源供給總量的排序。現(xiàn)階段我國社會(huì)組織數(shù)量的區(qū)域分布發(fā)生了一些變化，截至2013年底，在相關(guān)調(diào)查的樣本社會(huì)組織中，我國東部地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量最多，占總量的54.70%，其次是西部地區(qū)，其社會(huì)組織數(shù)量占總量的29.70%，再次是中部地區(qū)，其社會(huì)組織數(shù)量占總量的15.61%?！?9〕

這說明現(xiàn)階段我國公益領(lǐng)域發(fā)生了一些好的變化。當(dāng)前，在90年代中晚期公益供給缺口最大的西部地區(qū)的社會(huì)組織及公益資源的數(shù)量都有所增長(zhǎng)。這種良好態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)，除了西部地區(qū)內(nèi)部的努力外，還受益于東部地區(qū)的支援。根據(jù)2014年相關(guān)抽樣調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)顯示，服務(wù)區(qū)域是“全國”的社會(huì)組織的數(shù)量，北京排在第一位， 第二、三位分別是廣東和上海?！?0〕但應(yīng)該注意到，盡管出現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但與理想狀況相較，我國社會(huì)組織仍處于“螺旋式上升”的過程之中，需要掃除的發(fā)展障礙還不少。

（三）我國社會(huì)組織的領(lǐng)域分布分析

中國公益2.0、中山大學(xué)中國公益慈善研究院和南都基金會(huì)2014年聯(lián)合發(fā)布的《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報(bào)告》顯示，我國社會(huì)組織所涉足的服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到20多個(gè)，排在前五名的分別為兒童青少年成長(zhǎng)支持、教育助學(xué)、綜合志愿服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和殘障人士生活保障，其所占樣本社會(huì)組織總量的比例分別為34.5%、25.76%，25.25%、17.77%、16.24%；所涉足的服務(wù)領(lǐng)域排在后五名的分別為民間研究機(jī)構(gòu)發(fā)展、勞工權(quán)益保護(hù)、同性戀權(quán)利維護(hù)、女性權(quán)利保障、動(dòng)物福利支持，其所占樣本社會(huì)組織總量的比例均在5%以下?！?1〕從其排在前五名的服務(wù)領(lǐng)域來看，我國從事民生改善活動(dòng)的社會(huì)組織比較多。社會(huì)組織在兒童青少年成長(zhǎng)支持、教育助學(xué)領(lǐng)域開展的活動(dòng)，可以為遺棄兒童、問題青少年、農(nóng)民工子女、家庭貧困學(xué)生等提供一些教育和成長(zhǎng)方面的支持；在綜合志愿服務(wù)領(lǐng)域開展的活動(dòng)，可以為某些弱勢(shì)群體解決一些實(shí)際困難，為一般民眾提供一些生活上的便利；在殘障人士生活保障領(lǐng)域開展的活動(dòng)，可以為殘障人士自身及其家庭提供一些生活上的幫助；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開展的活動(dòng)，則可以為改善民眾的生活環(huán)境提供一些支持。這些作用的發(fā)揮對(duì)抑制和消解貧富差距帶來的社會(huì)矛盾，對(duì)提高民眾的生活質(zhì)量都有一定的積極作用。

從其排在后五名的服務(wù)領(lǐng)域來看，我國從事參政議政、權(quán)利維護(hù)活動(dòng)的社會(huì)組織比較少。社會(huì)組織推動(dòng)民間研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展可以為民眾參政議政提供智識(shí)和平臺(tái)支持；開展勞工權(quán)益、同性戀權(quán)利和女性權(quán)利的保障活動(dòng)可為這些弱勢(shì)群體維護(hù)自身利益提供組織支持；開展動(dòng)物福利支持活動(dòng)，可為民眾生活質(zhì)量的改善提供環(huán)境支持，說到底，動(dòng)物福利與人類福祉是相關(guān)聯(lián)的?，F(xiàn)階段我國較大的貧富差距導(dǎo)致社會(huì)糾紛和沖突高發(fā)，在這樣的情勢(shì)下，社會(huì)組織開展有序參政議政、權(quán)利維護(hù)活動(dòng)，可以協(xié)助政府化解社會(huì)矛盾，有利于維護(hù)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。因而當(dāng)前社會(huì)組織有序參政議政、維護(hù)權(quán)利的功能發(fā)揮不充分，對(duì)社會(huì)發(fā)展的大局是不利的。

（四）我國社會(huì)組織的綜合實(shí)力分析

分析我國社會(huì)組織的綜合實(shí)力可以從其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、專職和專業(yè)人才、組織公信力和管理水平等方面具體展開。

1.活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。從2014年版《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報(bào)告》中的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，我國少部分社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已比較強(qiáng)。但從整體上看，我國社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)，主要表現(xiàn)在大多數(shù)社會(huì)組織財(cái)政規(guī)模偏?。捍蠹s有超過60%的社會(huì)組織年度支出以30萬元以下為主，其中還有超過25%的社會(huì)組織年度支出在2萬元以內(nèi)?！?2〕除掉員工的工資、福利開支和辦公經(jīng)費(fèi)后，年度支出在30萬元以內(nèi)，尤其是年度支出在2萬以內(nèi)的社會(huì)組織，用于項(xiàng)目和活動(dòng)開展的支出應(yīng)該是比較少的，可能會(huì)出現(xiàn)不夠支撐其正常發(fā)揮作用的情況。

2.專職和專業(yè)人才?！吨袊耖g公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報(bào)告》中2011年和2014年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國大部分社會(huì)組織都有專職員工。這說明社會(huì)組織運(yùn)行的正?；厔?shì)在加強(qiáng)。但該報(bào)告也顯示我國有超過50%的社會(huì)組織的專職員工數(shù)量在3人以下，其中，少數(shù)社會(huì)組織甚至沒有專職員工?！?3〕 2010年《中國公益人才發(fā)展現(xiàn)狀及需求調(diào)研報(bào)告》顯示，盡管社會(huì)組織員工的學(xué)歷以本科層次居多，但籌資、發(fā)展研究等專業(yè)人才不夠。這主要是因?yàn)楣べY待遇不高和職業(yè)發(fā)展空間不夠，使社會(huì)組織難以吸引并留住這些領(lǐng)域的人才所至。〔24〕

3.組織管理水平。筆者2014年組建團(tuán)隊(duì)對(duì)江蘇南通市社會(huì)組織進(jìn)行了抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市有超過40%的社會(huì)組織的部門結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和管理制度比較完善，管理比較規(guī)范，管理水平比較高。這些社會(huì)組織主要是掛靠在政府機(jī)構(gòu)的慈善協(xié)會(huì)、科技社團(tuán)，行業(yè)協(xié)會(huì)等。但也有超過50%的社會(huì)組織的管理水平比較低，連一些基本的管理制度也沒有，組織運(yùn)作的主觀隨意性比較強(qiáng)（見表1）。

有效數(shù)據(jù)是否制定財(cái)務(wù)制度頻率百分比有效百分比累積百分比否3652.252.252.2是3347.847.8100.0合計(jì)69100.0100.0因張謇弘揚(yáng)的慈善文化傳統(tǒng)的影響和政府的著力培育，江蘇南通市社會(huì)組織是比較發(fā)達(dá)的，該市江海志愿者服務(wù)在江蘇乃至全國都是知名的，其社會(huì)組織的管理水平尚且如此，我國社會(huì)組織的管理水平在整體上應(yīng)不容樂觀。

4.組織公信力。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的“2014年度中國慈善透明指數(shù)報(bào)告”顯示，以100分制計(jì)算，其所調(diào)查的1000家樣本組織平均透明指數(shù)為44.10分，與2013平均透明指數(shù)43.11分相比，提高了2.30%。但也應(yīng)該看到年度透明指數(shù)在60分以下的組織尚有767家，占整個(gè)樣本的76.70%?！?5〕這說明我國社會(huì)組織的公信力建設(shè)在加強(qiáng)，公信力在提升，但其建設(shè)力度仍須繼續(xù)加強(qiáng)。2014年該中心對(duì)社會(huì)公眾的相關(guān)調(diào)查也說明了這一點(diǎn)，公眾對(duì)社會(huì)組織信息披露的整體滿意度中，“比較滿意”的受訪者由2011年的約9%上升為28%，但“較不滿意”的受訪者尚占50%。 〔26〕

綜合前述，雖然我國少數(shù)社會(huì)組織已具一定實(shí)力，但由于政治因素對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素作用的抑制，總體上，我國社會(huì)組織的綜合實(shí)力仍較低。

三、推動(dòng)我國社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展的路徑

（一）繼續(xù)創(chuàng)新社會(huì)組織登記管理的體制機(jī)制

2013年出臺(tái)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確了社會(huì)組織登記管理制度改革的方向：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織不經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，即可向民政部門申請(qǐng)登記，因而當(dāng)務(wù)之急是民政部會(huì)同國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)修訂出臺(tái)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并推動(dòng)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂工作，為社會(huì)組織發(fā)展提供法規(guī)支持。實(shí)際上，絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)已在試行相關(guān)社會(huì)組織直接登記制?！?7〕除了進(jìn)行相關(guān)法規(guī)的修訂工作外，還要落實(shí)社會(huì)組織的分類標(biāo)準(zhǔn)、直接登記的操作辦法，改善境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)的管理，取消社團(tuán)籌備成立及分支（代表）機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、注銷登記的相關(guān)審批，下放基金會(huì)和異地商會(huì)登記審批權(quán)。〔28〕暫時(shí)不具備登記注冊(cè)條件的社會(huì)組織，可以先備案。這些措施可降低成立合法社會(huì)組織的門檻，有利于社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng)；同時(shí)，也有利于大量草根社會(huì)組織獲得合法身份，提升自身的實(shí)力。從2014版《中國民間公益組織基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)分析報(bào)告》中的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，社會(huì)組織登記注冊(cè)獲得合法身份，有助于提升籌資能力，從而有利于整體實(shí)力的提升?！?9〕

（二）大力扶持中西部社會(huì)組織發(fā)展

相對(duì)東部來講，中西部社會(huì)組織發(fā)展的資源要少一些。而從普遍層面來說，中部社會(huì)組織的發(fā)展資源比西部社會(huì)組織的要更少一些。之所以是這樣，主要是因?yàn)檎w上，西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展比中部更慢一些，慈善需求更強(qiáng)烈，還有就是以往十多年，西部大規(guī)模自然災(zāi)害的發(fā)生頻率比中部高，這些因素使國內(nèi)外非政府組織向西部投放的慈善資源也多于中部。鑒于此，中央政府投放供社會(huì)組織購買的財(cái)政項(xiàng)目時(shí)，可按東部、中部、西部區(qū)域劃分來投放，在數(shù)量和經(jīng)費(fèi)總量上適當(dāng)向中西部，尤其是中部?jī)A斜。中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢一些，地方政府的財(cái)政收入少一些，用于支持社會(huì)組織發(fā)展的資金可能趕不上東部，在這樣的情勢(shì)下，中央政府進(jìn)來支持下，均衡下，是十分必要的。在法規(guī)與制度允許的框架下，給予弱者更多的支持是政府天然的職責(zé)。近年東部社會(huì)組織之所以發(fā)展比較快，除了政府的支持外，還有就是基金會(huì)，尤其是私募基金會(huì)的支持。東部企業(yè)比較多，由企業(yè)和企業(yè)家發(fā)起和設(shè)立的私募基金會(huì)也比較多，客觀上對(duì)東部社會(huì)組織的發(fā)展發(fā)揮了比較大的助推作用。政府可以更大的稅收優(yōu)惠引導(dǎo)東部企業(yè)到中西部設(shè)立基金會(huì)，支持中西部社會(huì)組織的發(fā)展。東部的基金會(huì)很多都是面向全國的，政府可以項(xiàng)目資金配套的方式，鼓勵(lì)中西部社會(huì)組織向東部相關(guān)基金會(huì)尋求合作，申報(bào)項(xiàng)目。政府還可以牽線搭橋的方式，引導(dǎo)中西部社會(huì)組織內(nèi)部加強(qiáng)合作，建立社團(tuán)優(yōu)勢(shì)的人力資源和社會(huì)企業(yè)優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)資源之間互換的機(jī)制，互惠互利共贏共生。這樣中西部地區(qū)的社會(huì)組織的數(shù)量和實(shí)力都可能會(huì)得到較快的增長(zhǎng)，從而推動(dòng)我國社會(huì)組織的區(qū)域分布進(jìn)一步向合理化的方向演變。

（三）合理調(diào)整社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域分布

現(xiàn)階段，我國為企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理、技術(shù)專家等強(qiáng)勢(shì)群體維權(quán)爭(zhēng)利的社會(huì)組織是比較多的，比如各種行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技社團(tuán)、專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，盡管它們大都是由政府自上而下成立的，其主要目的也是為了加強(qiáng)行業(yè)管理，更好推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這些社會(huì)組織成立后，基于汲取資源，改善員工福利待遇，提升組織實(shí)力等需要，也開始為企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理、技術(shù)專家等強(qiáng)勢(shì)群體提供某種程度的法規(guī)政策倡導(dǎo)、法律維權(quán)服務(wù)。而進(jìn)入弱勢(shì)群體法規(guī)政策倡導(dǎo)、法律維權(quán)領(lǐng)域的社會(huì)組織比較少，其原因是：弱勢(shì)群體自身資源不夠、自組織能力比較弱以外，主要是因?yàn)檎p重管理體制的限制。應(yīng)該說，在現(xiàn)階段社會(huì)轉(zhuǎn)型期，為規(guī)避社會(huì)動(dòng)亂和政治動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)為弱勢(shì)群體代言的法規(guī)政策倡導(dǎo)類、法律維權(quán)類社會(huì)組織加強(qiáng)管理有其合理性，但是加強(qiáng)管理不等于控制發(fā)展，更不等于不讓發(fā)展。在現(xiàn)有體制下，相對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體，弱勢(shì)群體表達(dá)利益訴求的手段比較少，其利益訴請(qǐng)很難及時(shí)進(jìn)入政治決策過程，因而政府制定的法規(guī)和政策就難以及時(shí)照顧到他們的利益，這就有可能在社會(huì)中累積政治怨氣，引發(fā)體制外的群體表達(dá)，影響社會(huì)和諧與政治穩(wěn)定。因此，必須豐富弱勢(shì)群體利益表達(dá)的手段，以此維護(hù)他們的權(quán)益，制衡強(qiáng)勢(shì)群體，監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)國家的長(zhǎng)治久安。鑒于此，除了改革人大、政協(xié)、公共政策制定等相關(guān)制度外，還要推動(dòng)代表、維護(hù)弱勢(shì)群體利益的社會(huì)組織的發(fā)展。現(xiàn)階段對(duì)為弱勢(shì)群體代言的法規(guī)政策倡導(dǎo)類、法律維權(quán)類社會(huì)組織可繼續(xù)實(shí)行雙重管理體制，但要本著發(fā)展的著眼點(diǎn)來實(shí)行。也就是說，雙重管理制度可以延續(xù)，但要降低相關(guān)社會(huì)組織登記注冊(cè)的資金、辦公條件、會(huì)員數(shù)量等方面的要求，為其獲得合法身份，提升組織實(shí)力和服務(wù)能力提供支持?，F(xiàn)實(shí)中，不少代表、維護(hù)弱勢(shì)群體利益的社會(huì)組織正是因?yàn)槿肆ξ锪ω?cái)力不夠，達(dá)不到登記注冊(cè)的資金、辦公條件、會(huì)員數(shù)量等方面的要求，無法成功登記注冊(cè)獲得合法身份，影響了其實(shí)力的增長(zhǎng)，進(jìn)而抑制了其服務(wù)能力的提升。

（四）積極引導(dǎo)社會(huì)組織提升自身的綜合實(shí)力

為促使社會(huì)組織提升自身的綜合實(shí)力，政府可通過制定相關(guān)法規(guī)政策、設(shè)置公益項(xiàng)目等方式，積極引導(dǎo)其做好五個(gè)方面的工作：第一，健全組織構(gòu)成要件。作為一個(gè)正式組織，社會(huì)組織要有基本的辦公條件與活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，要有健全的治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和管理制度，要有負(fù)責(zé)組織運(yùn)行的員工。具備這些基本的條件，社會(huì)組織才能正常地發(fā)揮作用，否則，其作用發(fā)揮就難以正常化。第二，獲得合法身份。既使不能以登記注冊(cè)的方式獲得合法身份，也要以備案的方式獲得合法身份?，F(xiàn)在大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)都進(jìn)行了登記注冊(cè)制度改革，社會(huì)組織獲得合法身份的難度降低了不少，獲得合法身份已經(jīng)沒有以前那么難，而且隨著改革的全面鋪開和不斷深化，社會(huì)組織獲得合法身份將會(huì)更容易。獲得合法身份，有利于社會(huì)組織提升公信力、募集活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與開展服務(wù)活動(dòng)。第三，拓寬資源汲取渠道。社會(huì)組織要積極爭(zhēng)取政府轉(zhuǎn)移的職能，爭(zhēng)取政府相應(yīng)的補(bǔ)貼、項(xiàng)目，爭(zhēng)取企事業(yè)單位、公眾、個(gè)人的慈善捐贈(zèng)，拓寬資源汲取渠道，多方汲取資源，為組織活動(dòng)的開展奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。第四，招賢納士。從普遍性層面來看，現(xiàn)階段社會(huì)組織行政管理、項(xiàng)目執(zhí)行方面的人才較為充足，但項(xiàng)目策劃、品牌營銷、資金籌集等方面的人才不足。這就需要社會(huì)組織主動(dòng)出擊，積極招攬相關(guān)人才，為自身的持續(xù)發(fā)展打下人力基礎(chǔ)。第五，加強(qiáng)內(nèi)部合作。在當(dāng)前組織數(shù)量、組織資源都不夠的情況下，社會(huì)組織要強(qiáng)化合作意識(shí)，大力加強(qiáng)相互之間的合作，搭建資源內(nèi)部交換和支持的平臺(tái)。

為了更好地推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，黨和政府應(yīng)在法治的視野中創(chuàng)新體制機(jī)制，穩(wěn)妥地推動(dòng)社會(huì)組織繼續(xù)向前發(fā)展，使之發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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