熊菁華

2012年以來(lái)，黨的十八大和三中、四中、五中全會(huì)對(duì)新形勢(shì)下國(guó)家立法工作作出了明確部署和安排。同時(shí)，習(xí)近平總書記在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》說(shuō)明中鮮明地指出：“我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨著一些突出問(wèn)題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映問(wèn)題客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高。還有就是立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，有的立法實(shí)際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實(shí)行地方保護(hù)主義，對(duì)全國(guó)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序造成障礙，損害國(guó)家法治統(tǒng)一。”

在北京市立法中，更是直接感受著這些問(wèn)題的存在，立法由以前的“忙”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的“難”。立法難成了近兩年我們?cè)诹⒎ㄖ械拿黠@體會(huì)。杜德印主任在2016年1月北京市第十四屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議的市人大常委會(huì)工作報(bào)告中，指出“良法是善治的前提，質(zhì)量是立法的關(guān)鍵。在去年（2015年）的立法工作中，常委會(huì)考慮最多、也是壓力最大的問(wèn)題，是怎樣立出好的法規(guī)，使法規(guī)立得住、行得通、有效果。當(dāng)前，往往一件具體工作都會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)管理體制、城市治理體制、社會(huì)建設(shè)體制以及行政運(yùn)行方式的改革，涉及各個(gè)方面利益關(guān)系的調(diào)整。一方面，改革需要立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障；另一方面，改革的辦法就是立法的內(nèi)容，改革有多難，立法就會(huì)有多難?！盵1]2016年7月在市人大代表培訓(xùn)班上，杜德印主任再次提到：“近兩年來(lái)，常委會(huì)的每一項(xiàng)立法中都存在著改革任務(wù)難、把握規(guī)律難、凝聚共識(shí)難、形成合力難、取得實(shí)效難的問(wèn)題。改革有多難，立法就有多難。只有改革有了新招，立法才有可行的內(nèi)容，改革之難直接體現(xiàn)在立法之難上?！比绾慰创⒎y、如何破解立法難，成為北京市地方立法中急需面對(duì)的一個(gè)課題。在本報(bào)告中，課題組通過(guò)分析近年來(lái)北京市的立法實(shí)例，對(duì)比研究國(guó)家層面的立法做法，以及部分省市和國(guó)外立法制度情況，對(duì)本市立法難的表現(xiàn)、原因分析以及今后的立法建議，作出一些分析和研究。

一、本市地方立法難的主要表現(xiàn)

（一）一些急需的重要立法項(xiàng)目，難以進(jìn)入正式立法程序

2016年4月，北京市委辦公廳調(diào)研市人大立法工作時(shí)，所指出的問(wèn)題之一就是：本市立法工作欠賬多，法規(guī)缺失空白比較多，一批急需的法規(guī)長(zhǎng)期缺失。

比如：北京市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例，由于市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，沒(méi)有牽頭起草部門，一直立不上項(xiàng)。目前，本市地下空間開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度和速度不斷增長(zhǎng)，建筑面積總量已近8000萬(wàn)平方米。其中，2016年全市在建地鐵線路16條，長(zhǎng)約290公里；預(yù)計(jì)到2020年，線路達(dá)27條，總里程約1000公里。還有大量的人防工程、地下商場(chǎng)及通道等，星羅棋布分布在地下。如此大的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，加上地下空間利用具有不可逆性，無(wú)法在事后作出補(bǔ)救，因而急需加強(qiáng)事先的頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格實(shí)施地下空間規(guī)劃管理，并對(duì)地下空間分層確權(quán)、保障地下空間安全、推動(dòng)綜合管廊建設(shè)、促進(jìn)地下空間連通等作出明確的制度規(guī)范。但是，到目前為止，這項(xiàng)關(guān)系城市建設(shè)和精細(xì)化管理的重要立法，依然沒(méi)有正式啟動(dòng)。

再如：北京市行政程序條例，因?yàn)槭苤朴诂F(xiàn)有的行政運(yùn)行模式和管理方式，政府擔(dān)心遵守程序會(huì)制約行政效率的實(shí)現(xiàn)，不愿主動(dòng)作為起草部門，因此在歷經(jīng)三年前期研究后，依然沒(méi)有立項(xiàng)。行政程序條例是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的重要支柱性法規(guī)。從2014年開(kāi)始，市人大常委會(huì)連續(xù)三年開(kāi)展了預(yù)案研究、立項(xiàng)論證和再論證的立法前期準(zhǔn)備工作，通過(guò)認(rèn)真梳理了近幾年的訴訟和信訪案件，分析得出行政程序違法是導(dǎo)致政府?dāng)≡V率上升的重要原因，還委托應(yīng)松年教授提供專家建議草案稿，提出了應(yīng)當(dāng)遵循的行政程序原則、決策程序和執(zhí)法程序等具體制度。市委在貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)意見(jiàn)中也明確提出，到2020年北京要建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)，要率先建成法治政府，依法行政和法治政府建設(shè)總體水平處于全國(guó)前列。按理說(shuō)，行政程序立法作為重要的行政權(quán)力規(guī)范機(jī)制，本應(yīng)成為北京率先建成法治政府目標(biāo)的重要標(biāo)志之一。但遺憾的是，在歷經(jīng)三年前期研究后，程序條例依然前途未卜，未能正式進(jìn)入立法程序。

（二）一些已經(jīng)進(jìn)入立法程序的項(xiàng)目，難以如期順利出臺(tái)

按照立法流程，項(xiàng)目正式啟動(dòng)立法程序后，一般都按部就班地進(jìn)入到調(diào)研起草——政府提交議案——常委會(huì)審議通過(guò)。但是，最近幾年里，有幾部地方性法規(guī)在進(jìn)入立法程序后都卡了殼，很難推進(jìn)下去，不能如期順利出臺(tái)。

比如：北京市氣象災(zāi)害防治條例，因?yàn)椤办F霾入法”問(wèn)題引發(fā)社會(huì)分歧意見(jiàn)，不得不延期出臺(tái)。2016年底，條例即將提交常委會(huì)表決通過(guò)前一個(gè)月，法制日?qǐng)?bào)、人民網(wǎng)、民主法制網(wǎng)等多家媒體紛紛報(bào)道了條例中“霧霾是否入法”的問(wèn)題[2]，多位知名的環(huán)境保護(hù)、氣象學(xué)和法學(xué)專家從各自的研究領(lǐng)域進(jìn)行解釋[3]，各執(zhí)一詞，誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)。加上當(dāng)時(shí)本市正好實(shí)施了首個(gè)空氣重污染紅色預(yù)警，社會(huì)各界更是空前關(guān)注霾的治理，擔(dān)心一旦條例規(guī)定霾屬于氣象范疇、政府部門可能會(huì)借此減輕對(duì)霾的防治責(zé)任，因此吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。盡管市人大法制委員會(huì)多次通過(guò)媒體發(fā)聲，表示霾是否入法，都不會(huì)影響到政府防治責(zé)任。但是，專家意見(jiàn)的不一致和民意的高度關(guān)注，表明社會(huì)各界對(duì)霾的范疇定位以及引發(fā)的防治擔(dān)憂，存在嚴(yán)重分歧，沒(méi)有形成共識(shí)，條例的出臺(tái)缺乏民意基礎(chǔ)。為了避免撕裂社會(huì)、引發(fā)不必要的矛盾，最終該條例沒(méi)有如期提交12月的常委會(huì)進(jìn)行表決。

比如：北京市降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度辦法，由于政府部門提出的限行和征收擁堵費(fèi)措施，在民意調(diào)查中支持率不高，導(dǎo)致立法進(jìn)程不能如期進(jìn)行。2016年初，市人大常委會(huì)工作報(bào)告中將制定北京市降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度辦法，列入了當(dāng)年的立法計(jì)劃。在起草過(guò)程中，市交通委提出，立法應(yīng)著重研究向社會(huì)公眾征收擁堵費(fèi)和實(shí)行機(jī)動(dòng)車限號(hào)限行措施。措施的設(shè)計(jì)初衷是好的，是為了緩解本市的交通擁堵?tīng)顩r，但必然會(huì)涉及群眾的費(fèi)用支出和使用車輛等切身利益。這種涉及公眾利益的立法必須得到社會(huì)的充分理解和廣泛支持，而不能僅由政府一廂情愿地提出。因此，市人大常委會(huì)委托調(diào)查公司，從民意訴求、政策共識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)角度開(kāi)展了民意調(diào)查。調(diào)查顯示：征收擁堵費(fèi)的支持率不足三成，有車公眾對(duì)單雙號(hào)限行常態(tài)化的支持率為53.5%。這表明，公眾對(duì)制度的認(rèn)可度較低，分歧意見(jiàn)明顯，還未形成共識(shí)基礎(chǔ)。最終，常委會(huì)考慮到社會(huì)各方面對(duì)立法核心制度的接受程度不高，冒然出臺(tái)法規(guī)會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不必要的影響，必須慎重立法。因此，決定延長(zhǎng)年初的計(jì)劃安排，由政府部門繼續(xù)開(kāi)展可行性研究論證，待時(shí)機(jī)成熟后再安排審議。

（三）法規(guī)經(jīng)人大審議后，做了大幅度的完善修改，增加了立法難度

近幾年來(lái)，一些重要的地方性法規(guī)在提交市人大常委會(huì)審議中，常委會(huì)委員和人大代表本著以民為本、立法為民的理念，對(duì)政府草案中的立法理念、整體結(jié)構(gòu)等，都提出了很多中肯的意見(jiàn)建議。審議后，常委會(huì)圍繞這些意見(jiàn)，開(kāi)展了大量的調(diào)查研究，對(duì)政府草案作出了大篇幅的修改與完善，在立法宗旨、機(jī)制框架和主要制度設(shè)計(jì)等方面，改動(dòng)都很大。這與十多年前常委會(huì)的審議重點(diǎn)只是草案的文字、語(yǔ)法、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，之后的修改也只是 “能小改的不大改、能不改的就不改”，已是大相徑庭。

比如：北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)條例，常委會(huì)在經(jīng)過(guò)大量調(diào)研論證后作出了修改，不僅由草案的六章五十七條修改成七章六十三條，更在立法宗旨和立法理念上做了根本性的調(diào)整。常委會(huì)從最初糾結(jié)于“120”和“999”是否要統(tǒng)一調(diào)度這個(gè)表象問(wèn)題脫身出來(lái)，提出：要堅(jiān)持以人為本的立法理念，緊緊圍繞著如何保障群眾生命健康權(quán)益的立法宗旨來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)調(diào)急救服務(wù)是公益性事業(yè)，是基本公共服務(wù)的定性，提出“120”和“999”作為兩種不同性質(zhì)的急救醫(yī)療資源，都是為市民的生命健康權(quán)益服務(wù)的，不是簡(jiǎn)單地誰(shuí)合并誰(shuí)的問(wèn)題，進(jìn)而在條例中明確規(guī)定：政府應(yīng)當(dāng)在急救站點(diǎn)的規(guī)劃與設(shè)置、急救服務(wù)的規(guī)范與保障、患者權(quán)益保護(hù)等方面承擔(dān)起具體的監(jiān)督管理職責(zé)，以此來(lái)回應(yīng)廣大市民迫切要求提高急救服務(wù)能力與水平的呼聲。

常委會(huì)還在北京市全民健身?xiàng)l例、北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例等多部法規(guī)審議過(guò)程中，對(duì)政府草案作出了大量的修改與完善。這些修改與完善，涉及對(duì)本市養(yǎng)老服務(wù)體系、全民健身體系的重大體制改革，對(duì)現(xiàn)有行政管理方式的重大調(diào)整，都是在以立法的方式引領(lǐng)和推動(dòng)著本市公共服務(wù)領(lǐng)域和社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的治理體系變革。要達(dá)到這些修改目標(biāo)，就需要人大對(duì)醫(yī)療急救工作、居家養(yǎng)老工作、全民健身工作有比較全面的掌握，并在掌握基本情況的基礎(chǔ)上，才能作出改革思路的頂層設(shè)計(jì)和核心制度設(shè)計(jì)。

在現(xiàn)階段，政府對(duì)其自身的管理權(quán)限和管理事項(xiàng)范圍，掌握著大量的基礎(chǔ)性信息[4]，了解著實(shí)踐中的第一手情況。而人大對(duì)地方立法中涉及的政府管理職權(quán)和管理事務(wù)，缺乏必要的關(guān)注度和熟悉度，導(dǎo)致在信息方面處于不對(duì)稱的弱勢(shì)狀態(tài)，加上人大立法力量配置上的不足，導(dǎo)致修改工作難度很大。為此，常委會(huì)只有借助于大量的調(diào)查研究，深入基層和實(shí)際，去“現(xiàn)”了解，去“現(xiàn)”研究。比如，為了做好院前醫(yī)療急救服務(wù)條例的修改，常委會(huì)先后赴120和999的指揮調(diào)度中心旁聽(tīng)呼叫受理電話；實(shí)地考察7個(gè)急救站點(diǎn)，與各區(qū)120急救分中心、999緊急救援中心的同志座談交流；赴朝陽(yáng)區(qū)、通州區(qū)調(diào)研，召開(kāi)急診科室負(fù)責(zé)人座談會(huì)；與市發(fā)改委、財(cái)政局、衛(wèi)計(jì)委等部門座談；還聽(tīng)取了政協(xié)委員的意見(jiàn)。匯總這些調(diào)研情況后，最后形成了兩萬(wàn)余字的調(diào)研報(bào)告。再如，在全民健身?xiàng)l例的修改過(guò)程中，人大常委會(huì)黨組多次召開(kāi)會(huì)議、常委會(huì)也多次召開(kāi)主任會(huì)議進(jìn)行專題研究，一次次地聚焦問(wèn)題，一次次調(diào)整思路。人大既當(dāng)“作者”又當(dāng)“編輯”，進(jìn)行改革設(shè)計(jì)，提出解決思路?？梢哉f(shuō)，在人大階段的修改工作中，受制于立法人員力量不足、信息掌握不充分等客觀原因，導(dǎo)致了調(diào)研工作量大、情況分析難、把握規(guī)律難的立法困境。

（四）引領(lǐng)改革性質(zhì)的重要法規(guī)在出臺(tái)后，落實(shí)難度大

比如：北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例作為一部具有典型改革意義的重要法規(guī)，由于政府改革思路還不到位，市人大常委會(huì)在出臺(tái)后剛半年，就開(kāi)始了連續(xù)兩年的執(zhí)法檢查，以監(jiān)督方式督促改革理念的落實(shí)。這在本市立法和監(jiān)督工作史上具有開(kāi)創(chuàng)性意義，也給人大工作帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

過(guò)去的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，全靠政府單打獨(dú)斗，全靠行政福利方式，全靠用財(cái)政資金來(lái)做養(yǎng)老福利事業(yè)。而條例按照立法引領(lǐng)改革、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的思路，明確了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、制度保障的居家養(yǎng)老新體系、新方式。這種全新的改革思路，在立法過(guò)程中就受到過(guò)質(zhì)疑。石景山代表團(tuán)就曾擔(dān)心，法規(guī)的理念色彩重，內(nèi)容比較空，百姓看不到好處，政府也跟不上思路，不如不立。常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)頂住壓力，堅(jiān)持要向正確的方向邁進(jìn)哪怕是一小步，也不能朝著錯(cuò)誤的方向邁大步。2015年5月條例正式實(shí)施。按照監(jiān)督法的規(guī)定，一般都要求實(shí)施1年后，才檢查其實(shí)施情況和問(wèn)題。但是，考慮條例的改革特性和政府的實(shí)施難度，常委會(huì)黨組在向市委常委會(huì)專門匯報(bào)后，決定當(dāng)年就要對(duì)本條例進(jìn)行執(zhí)法檢查，2016年又繼續(xù)進(jìn)行執(zhí)法檢查。其目的就是要和政府一起共同推動(dòng)對(duì)條例的宣傳普及，形成共同實(shí)施的合力。如果政府不進(jìn)行改革，還按舊的方式，法規(guī)是落不了地的。政府必須改變觀念，改革體制，改革行政供給方式，否則，不改革，政府投入越多的錢，離改革的目標(biāo)就會(huì)越遠(yuǎn)。

推動(dòng)法規(guī)實(shí)施的過(guò)程是大量的調(diào)查研究和艱難的協(xié)調(diào)溝通過(guò)程。市人大內(nèi)司委先后開(kāi)展了300多次調(diào)研活動(dòng)，常委會(huì)主管領(lǐng)導(dǎo)同志也親自參加了40多次。還組織代表近400人次，深入全市30多個(gè)街道社區(qū)實(shí)地察看；委托市統(tǒng)計(jì)局對(duì)3124個(gè)老年人家庭進(jìn)行入戶問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)6個(gè)城區(qū)22個(gè)街道304個(gè)社區(qū)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查。持續(xù)的努力，逐漸促成了政府改革思路的形成，改革路徑日益清晰，出臺(tái)了一系列配套政策和措施，實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度性突破。這部具有改革意義的重要民生法規(guī)，正在深入人心，惠及百姓。

除了北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例以外，最近兩年通過(guò)的北京市院前醫(yī)療急救服務(wù)條例和北京市全民健身?xiàng)l例，也是引領(lǐng)本市醫(yī)療急救工作和全民健身領(lǐng)域進(jìn)行改革的重要法規(guī)。在條例制定出臺(tái)后，也同樣面臨著與市政府一起共同學(xué)習(xí)貫徹法規(guī)，了解社情民意，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尋求改革辦法的艱難過(guò)程。

二、立法難的原因分析之一和相應(yīng)的對(duì)策建議

（一）立法體制方面的原因，政府主導(dǎo)立法的分量過(guò)重，部門作用強(qiáng)和整體統(tǒng)籌弱，立法體制部門化和部門利益法制化

不可否認(rèn)，當(dāng)前從國(guó)家立法到本市地方立法，政府部門行使了相當(dāng)重要和廣泛的立法權(quán)[5]。大量的法律法規(guī)都是由政府作為法規(guī)案主體而提出的。而且，相關(guān)政府部門更是立法權(quán)力的直接行使者。這些名義上由政府提交的法規(guī)案，實(shí)質(zhì)上是由政府部門代替政府提出的，導(dǎo)致市政府作為立法主體對(duì)法規(guī)的價(jià)值判斷和法規(guī)的起草思維方式也被政府部門替代。這些部門作用強(qiáng)和整體統(tǒng)籌弱，立法體制部門化和部門利益法制化的狀況，導(dǎo)致有些法規(guī)的行政權(quán)力色彩過(guò)重、公民權(quán)益過(guò)于含糊，立法的民主性和人民性大打折扣、公平正義明顯缺失。如此的法規(guī)草案“胚子”在人大審議階段，就面臨著重新調(diào)整，甚至被推倒重來(lái)。前面所列的北京市院前醫(yī)療急救條例、全民健身?xiàng)l例就是例證。常委會(huì)按照以民為本、立法為民的立法理念，從過(guò)去偏重實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅乇Ｕ瞎竦纳】岛腿窠∩頇?quán)益，從過(guò)去偏重政府一家單打獨(dú)斗的純粹管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的社會(huì)參與、專業(yè)運(yùn)營(yíng)的公共治理模式，這些立法理念的轉(zhuǎn)變需要在經(jīng)歷了大量、復(fù)雜的調(diào)研論證后，重新定位立法的價(jià)值取向、立法宗旨，重新設(shè)計(jì)條例的體制框架和核心制度。原先的政府草案也就需要進(jìn)行顛覆性修改，做大量的完善與補(bǔ)充。

同時(shí)，由于受制于這種部門立法體制，本市還有一些需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的立法項(xiàng)目，政府沒(méi)有綜合統(tǒng)籌起來(lái)，以至于沒(méi)有哪個(gè)行政部門牽得起頭，只能陷入遲遲不能立項(xiàng)、長(zhǎng)期擱置、久拖不決的狀態(tài)。前述的北京市地下空間規(guī)劃管理，是個(gè)復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，設(shè)施種類多，空間關(guān)系復(fù)雜，涉及20個(gè)市政府管理機(jī)構(gòu)，9個(gè)主管副市長(zhǎng)，5個(gè)市政府辦公廳處室?？陀^上需要政府進(jìn)行強(qiáng)有力的統(tǒng)籌管理，事才能管起來(lái)，法才能立起來(lái)。目前，只有規(guī)劃管理部門一家在積極推動(dòng)立法，市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作沒(méi)有跟上，所以一直立不上項(xiàng)。

（二）針對(duì)立法體制方面的原因，我們的對(duì)策建議是：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行人大主導(dǎo)立法體制

人大主導(dǎo)立法體制，已經(jīng)在黨的十八屆四中全會(huì)決定和立法法中得到明確規(guī)定。2014年黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。2015年，立法法規(guī)定“全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”，其目的就是為了克服政府主導(dǎo)立法的弊端。

人大主導(dǎo)立法體制，要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大要加強(qiáng)對(duì)立法工作的綜合組織協(xié)調(diào)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起立法責(zé)任，從二線走向一線，將主導(dǎo)作用切實(shí)體現(xiàn)在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決的各個(gè)環(huán)節(jié)?！傲⒎ㄊ且豁?xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，涉及部門多，牽扯面廣，程序復(fù)雜，利益焦點(diǎn)集中，社會(huì)廣泛關(guān)注。”[6]當(dāng)前，尤其要做好立法規(guī)劃和計(jì)劃，發(fā)揮人大在確立立法項(xiàng)目中的主導(dǎo)作用。從首都改革發(fā)展和城市建設(shè)管理的實(shí)際需要出發(fā)，將一些社會(huì)迫切需要的項(xiàng)目，但沒(méi)有牽頭部門的法規(guī)（如：北京市地下空間開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例、北京市行政程序條例），爭(zhēng)取盡早立上項(xiàng)，并在立法規(guī)劃和計(jì)劃中明確牽頭起草部門和起草調(diào)研時(shí)限，確保這些不受待見(jiàn)但又重要的項(xiàng)目能夠早日出臺(tái)。同時(shí)，還要積極抓好法規(guī)立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)。從起草階段開(kāi)始，人大就要早調(diào)研、早深入，和政府一起充分調(diào)查研究，明確立法宗旨、基本理念、框架結(jié)構(gòu)和核心制度設(shè)計(jì)。尤其對(duì)于帶有改革精神的法規(guī)，要在市委領(lǐng)導(dǎo)下，與政府一起共同謀劃改革思路，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。避免頻頻出現(xiàn)要么人大作出顛覆性修改，要么陷入改革沒(méi)辦法、立法沒(méi)法辦的困境當(dāng)中。

人大主導(dǎo)立法體制，必須在市委領(lǐng)導(dǎo)下，與發(fā)揮政府立法基礎(chǔ)作用、加強(qiáng)政府內(nèi)部的整體統(tǒng)籌結(jié)合起來(lái)。這是由立法體制發(fā)展規(guī)律所決定的。從世界范圍看，不論英美法系還是大陸法系，尤其是在中國(guó)這樣有政府集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，僅僅依靠人大（代議機(jī)關(guān)）立法，議會(huì)萬(wàn)能的時(shí)代早不存在，政府角色早不限于法律執(zhí)行機(jī)關(guān)的地位。政府機(jī)關(guān)為了應(yīng)對(duì)社會(huì)生活的快速變化和行政管理的發(fā)展需要，分享立法權(quán)、參與立法活動(dòng)成為大勢(shì)所趨。如：在美國(guó)，20世紀(jì)30年代羅斯福新政使得美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力急劇擴(kuò)大，美國(guó)聯(lián)邦政府的規(guī)模、職能急劇擴(kuò)大，政府的影響以前所未有的程度滲透到國(guó)民的日常生活中；獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)更是得到全盛發(fā)展，成為集立法權(quán)、行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身的特別機(jī)構(gòu)，成為美國(guó)政府積極介入立法權(quán)的主要體現(xiàn)。又如：在英國(guó)，19世紀(jì)中葉時(shí)，內(nèi)閣是秉承議會(huì)旨意管理國(guó)家的“執(zhí)行委員會(huì)”，但20世紀(jì)70年代以后，它的權(quán)力逐漸凌駕于議會(huì)之上。議會(huì)的立法權(quán)在很大程度上為內(nèi)閣所控制，因?yàn)閮?nèi)閣幾乎壟斷了全部立法提案，“下院的真正工作無(wú)非是充當(dāng)內(nèi)閣登記機(jī)關(guān)”[7]。

人大主導(dǎo)立法工作，絕不是要撇開(kāi)政府，由人大一家單兵突進(jìn)獨(dú)自承擔(dān)立法的重大責(zé)任；政府不再主導(dǎo)立法，絕不是要減退政府在立法過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用。而是人大要在市委領(lǐng)導(dǎo)下，更加注重做好立法的綜合組織協(xié)調(diào)工作，控制好政府主導(dǎo)立法帶來(lái)的弊端，同時(shí)又要借助于政府強(qiáng)大的立法資源和能力，共同做好立法工作。為此，人大要積極創(chuàng)新一些有效機(jī)制。如：對(duì)政府起草的法規(guī)案，建立由主管副市長(zhǎng)或政府法制部門負(fù)責(zé)人向市人大常委會(huì)作立法說(shuō)明的制度。2015年5月，《北京市統(tǒng)計(jì)條例（草案）》是由時(shí)任副市長(zhǎng)戴均良首次代表市政府作了立法說(shuō)明，第一次改變了過(guò)去由統(tǒng)計(jì)局長(zhǎng)作說(shuō)明的做法。之后，在全民健身?xiàng)l例中也是如此。作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，這加強(qiáng)了政府內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)力度，加重了市政府法制辦的組織協(xié)調(diào)責(zé)任，有利于從機(jī)制上破解部門利益法制化的難題，為政府提出立法草案把好第一道關(guān)。

三、立法難的原因分析之二和相應(yīng)的對(duì)策建議

（一）立法與改革關(guān)系的原因，立法難以發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)改革的作用

黨的十八屆四中全會(huì)提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。

對(duì)照中央要求，北京市立法在與改革相銜接、立法引領(lǐng)和推動(dòng)改革方面，還存在一定差距。

一方面：在全市推進(jìn)改革過(guò)程中，對(duì)立法需求的考慮不足，立法與改革處于兩層皮的狀態(tài)，沒(méi)有達(dá)到中央提出的立法決策與改革決策相銜接的要求。在京津冀協(xié)同發(fā)展文件中，中央專門提到要做好立法修法工作，用法治手段保障頂層設(shè)計(jì)和重大決策的落實(shí)。市人大常委會(huì)法制辦公室曾多次邀請(qǐng)本市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及各專業(yè)小組、京津冀協(xié)同發(fā)展各相關(guān)部門，專門研究本市全面深化改革和京津冀協(xié)同發(fā)展方面中有哪些立法需求，需要立、改、廢哪些地方性法規(guī)，但遺憾的是均未提出改革急需和有價(jià)值的立法項(xiàng)目。而在近兩年的實(shí)踐中，政府部門已經(jīng)在京津冀協(xié)同發(fā)展中，率先在交通、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域主動(dòng)開(kāi)展了諸多工作。在疏解非首都功能重大任務(wù)中，政府也積極開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)疏解、小商品市場(chǎng)清理、人口疏解等頗有成效的工作。這些工作，都是改革性質(zhì)的工作，本應(yīng)有較強(qiáng)的法治作為保障和支撐，做到于法有據(jù)。但遺憾的是，很少有部門（包括市委下屬的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀協(xié)同發(fā)展各相關(guān)部門以及政府部門）主動(dòng)提出立法需求，要求以立法來(lái)引領(lǐng)推動(dòng)之。

另一方面，某些政府部門在涉及自身的改革力度和改革領(lǐng)域，還不能適應(yīng)新形勢(shì)新要求。包括：（1）某些政府部門還沒(méi)有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政管理體制，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的依法治理體制。某些政府部門更傾向于守著固有的體制機(jī)制和運(yùn)行模式不變，以及在不得不改革的情況下，改革思路、路徑和具體措施并不明晰。如：雖然市委市政府制定出臺(tái)過(guò)《關(guān)于推進(jìn)本市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》等政策措施，但是在居家養(yǎng)老服務(wù)條例立法中，對(duì)于群眾迫切關(guān)注的醫(yī)養(yǎng)如何結(jié)合、養(yǎng)老設(shè)施用地和房屋如何解決、如何提高養(yǎng)老服務(wù)資金的使用效率等問(wèn)題上，提不出頂層設(shè)計(jì)思路和改革的新措施。（2）某些政府部門還沒(méi)有適應(yīng)中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的行政審批制度改革新要求，在取消原有的許可管理模式后，不知道如何進(jìn)行事中事后監(jiān)管。如：在北京市旅游條例制定中，由于國(guó)家旅游局取消了導(dǎo)游證年審和積分管理，而市旅游委對(duì)取消之后如何繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管，思路并不清晰，以至于人大就陷入了“政府改革沒(méi)辦法、人大立法沒(méi)法辦”的困境。（3）某些政府部門推進(jìn)行政法治改革的力度和決心還不高。目前，本市政府機(jī)關(guān)的法治思維和法治方式還只具有雛形，與建成法治政府首善之區(qū)的目標(biāo)還有距離。行政決策和行政執(zhí)法方式依然具有濃厚的管理色彩。行政機(jī)關(guān)對(duì)待相對(duì)人還是以前單向的、命令式的管理思路，還沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向的、協(xié)商式的服務(wù)型理念。這也是北京市行政程序條例遲遲立不上項(xiàng)的直接原因。

（二）針對(duì)立法與改革方面的原因，我們的對(duì)策建議是：按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》（2016年10號(hào)）的要求，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，將立法工作納入改革總體布局，一手部署改革，一手部署立法；一手推動(dòng)政府深化自身的治理體制改革，一手推動(dòng)人大立法來(lái)引領(lǐng)社會(huì)改革

只有堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能堅(jiān)持立法先行，做到立法決策和改革決策相銜接，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。在全面深化改革的大背景下，本市的各方面、各領(lǐng)域都在進(jìn)行改革，立法應(yīng)當(dāng)在一些重點(diǎn)改革領(lǐng)域發(fā)力，與改革決策相輔相成。只有在市委領(lǐng)導(dǎo)下，政府改革到位了，有了改革思路和路徑，人大才能在相關(guān)立法中作出改革頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)定。否則人大進(jìn)行改革性質(zhì)的立法，只能是無(wú)米之炊，也違背了“實(shí)踐是法律之母”的基本法理。或者就是人大在審議后，耗費(fèi)大量的人力物力進(jìn)行調(diào)研和修改，代行政府職責(zé)，沖在改革一線，既做改革制度的設(shè)計(jì)者，又做改革措施的實(shí)踐者。既做裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員的立法方式，并不合適。

黨中央和全國(guó)人大處理改革決策和立法決策關(guān)系的做法，值得我們認(rèn)真研究。伴隨著改革開(kāi)放的歷程，全國(guó)人大在30多年的立法過(guò)程中，從1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)7部法律、1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)現(xiàn)行憲法，到加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法、20世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系，再到加強(qiáng)立法工作、2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，這些重要立法節(jié)點(diǎn)或立法任務(wù)目標(biāo)，都是在歷次黨代會(huì)上中央明確提出決策部署后，通過(guò)全國(guó)人大立法來(lái)貫徹落實(shí)的。尤其是黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為組長(zhǎng)的中央深改組在1000天中，召開(kāi)了27次會(huì)議，審議了162份文件，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、司法等各個(gè)議題，全面回應(yīng)了人民關(guān)切，更對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的法律制定、修改、廢止工作提出了明確要求。全國(guó)人大常委會(huì)堅(jiān)決貫徹黨中央的決策部署，陸續(xù)出臺(tái)了反間諜法、國(guó)家安全法、反恐怖主義法、境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法以及刑法修正案（九）、修改預(yù)算法等一些重要法律。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委李適時(shí)主任在第二十二次地方立法研討會(huì)上專門提到：“黨的十八大以來(lái)，黨中央關(guān)于改革的許多重大決策部署，都注重發(fā)揮人大及其常委會(huì)的重要作用，通過(guò)立法工作來(lái)落實(shí)，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革?！?/p>

為此，我們建議：北京市委在推進(jìn)全市深化改革、建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)的進(jìn)程中，在研究京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解非首都功能以及養(yǎng)老、醫(yī)療、全民健身等改革總體方案和具體改革措施時(shí)，既要積極推動(dòng)政府從行政管理體制轉(zhuǎn)向依法治理體制，又要積極通過(guò)人大立法來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)政府和社會(huì)治理體制改革。要同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題，處理好改革頂層設(shè)計(jì)和立法制度設(shè)計(jì)的關(guān)系，注重運(yùn)用法律手段來(lái)推動(dòng)改革發(fā)展、調(diào)整利益關(guān)系、確保黨的路線方針政策成為全體市民一體遵循的規(guī)則。同時(shí)，還要在市委領(lǐng)導(dǎo)下，完善市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大常委會(huì)對(duì)市委負(fù)責(zé)的立法領(lǐng)導(dǎo)體制。要具體研究如何完善市委研究立法決策的機(jī)制程序，研究人大常委會(huì)黨組如何對(duì)市委負(fù)責(zé)的具體體制，使人大常委會(huì)黨組能夠切實(shí)負(fù)起責(zé)來(lái)，成為發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的可靠組織保證。

四、立法難的原因分析之三和相應(yīng)的對(duì)策建議

（一）立法理念方面的原因，公共治理的立法價(jià)值理念未得到有效貫徹

按照中央關(guān)于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，2013年北京市人大常委會(huì)提出：本市在開(kāi)展城市公共事務(wù)方面的立法時(shí)，要積極踐行公共治理的立法價(jià)值理念，將政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織結(jié)合起來(lái)，多元主體參與，多渠道協(xié)商，共同實(shí)現(xiàn)城市的良好治理。但是，目前來(lái)看，公共治理的立法價(jià)值理念還未得到有效貫徹。

一是政府作為重要的治理主體，實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型還不到位?，F(xiàn)行的城市管理體制和管理方式發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，當(dāng)時(shí)的政府是城市管理的唯一主體，既管控市場(chǎng)又管控社會(huì)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，雖然政府進(jìn)行了一些管理體制和管理方法上的改革創(chuàng)新，但是固有的單向式、命令式的管理理念、體制和方式都沒(méi)有根本改變。前述所舉的全民健身、居家養(yǎng)老、院前急救醫(yī)療等城市公共事務(wù)中，某些政府部門還沿用傳統(tǒng)的行政思維方式和管理模式，沒(méi)有把市場(chǎng)企業(yè)、公眾和社會(huì)組織作為重要的治理主體培育起來(lái)，公共治理理念并未深入。所以，人大在制定相關(guān)條例時(shí)，就非常吃力，硬拉著政府部門朝著治理的改革方向奮力前進(jìn)。還要通過(guò)緊跟其后的執(zhí)法檢查，和政府部門一起來(lái)推動(dòng)這些帶有改革精神、治理理念的法規(guī)能夠落地。

二是市場(chǎng)作為治理體系中的重要一極，沒(méi)有在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要中指出，北京行政條件優(yōu)越，集聚了一批中央企業(yè)總部和知名院校、三甲醫(yī)院等大量?jī)?yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼使電、氣、交通等公共服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格均低于周邊地區(qū)。資源配置行政色彩濃厚，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分。中央給北京市的這個(gè)畫像是貼切的。在居家養(yǎng)老服務(wù)條例中，由于政府還停留在唱獨(dú)角戲的角色，認(rèn)為養(yǎng)老的事就是政府舉辦的行政福利事業(yè)，因此，企業(yè)作為市場(chǎng)主體從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨著很多困難。再如北京市出租車管理?xiàng)l例。多年來(lái)，政府都在維系著出租車行業(yè)的壟斷局面，缺乏市場(chǎng)化的改革思路。市民反映的“打車難、打車貴”問(wèn)題，一直得不到有效解決。近幾年，互聯(lián)網(wǎng)約車市場(chǎng)飛速發(fā)展，直接沖擊著政府的傳統(tǒng)管控思維。如何解決群眾的老大難問(wèn)題，發(fā)育和規(guī)范好網(wǎng)約車市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，應(yīng)當(dāng)成為今后條例修改的思路。

三是社會(huì)組織和公民社會(huì)作為治理體系中的重要一極，沒(méi)有充分發(fā)育起來(lái)。我國(guó)傳統(tǒng)上就是強(qiáng)政府、弱社會(huì)的體制。但是，在互聯(lián)網(wǎng)+新時(shí)代下，政府和社會(huì)要各歸其位、各擔(dān)其責(zé)。只有政府和社會(huì)攜起手來(lái)，激發(fā)社會(huì)自治、自主力量，人人有責(zé)、人人盡責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。北京市在制定大氣污染防治條例這部公共事務(wù)立法中，第一次成功實(shí)踐了公共治理的立法理念。第二章專門規(guī)定了共同防治，明確政府、排污單位、公眾、社會(huì)組織的各自防治責(zé)任和義務(wù)，以法律形式確立了“同呼吸共防治”的治理機(jī)制。但是，從地方立法的總體情況看，還處于起步階段。如：在治理交通擁堵、停車、既有多層住宅加裝電梯等立法中，有的公民傾向于將治理?yè)矶?、提供停車位、安裝電梯等責(zé)任都?xì)w于政府，忽略了自己也是城市的主體，既是出行難、停車難的受害者，也是制造者，也應(yīng)該承擔(dān)起自己份內(nèi)的治理責(zé)任。還有社會(huì)組織方面，如全民健身社會(huì)組織、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)育得不充分，承擔(dān)不起治理主體應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

（二）針對(duì)立法理念方面的原因，我們的對(duì)策建議

一是建議市委按照中央要求，加強(qiáng)黨委對(duì)治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，逐步完善政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體制；在領(lǐng)導(dǎo)改革的同時(shí)，還要積極推動(dòng)人大通過(guò)立法修法的方式引領(lǐng)和推動(dòng)治理體制改革。

黨中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理做了全面部署。按照中央要求，我們要加強(qiáng)黨委對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，明確改革的總體思路，確定改革的具體路徑。既要推動(dòng)政府積極改革，由傳統(tǒng)的行政管理體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理體制，又要大力推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，還要積極推動(dòng)社會(huì)組織改革創(chuàng)新，為社會(huì)組織參與社會(huì)管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。改革的同時(shí)，黨委更要同時(shí)考慮如何通過(guò)人大，以立法修法的方式為改革引領(lǐng)和推動(dòng)改革，使改革決策與立法決策相銜接，保證治理體制改革于法有據(jù)。

二是建議市人大常委會(huì)堅(jiān)守公共治理的立法價(jià)值理念，并通過(guò)立法論證、法規(guī)審議等立法制度，努力推動(dòng)政府共同踐行之。

目前，在北京市立法中，政府貫徹公共治理的立法價(jià)值理念并不主動(dòng)。客觀上，人大與政府存在著價(jià)值理念方面的不一致。前述的立法實(shí)例即是如此。對(duì)此，我們常委會(huì)一定要直面公共治理改革的迫切需要，不回避不漠然，要在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，和政府一道努力向前推進(jìn)。可以通過(guò)立項(xiàng)論證制度，在立法的前期就設(shè)計(jì)好政府、市場(chǎng)、社會(huì)在城市公共事務(wù)中各自的治理責(zé)任與義務(wù)，對(duì)只有政府一家行政管理，沒(méi)有體現(xiàn)公共治理理念的項(xiàng)目，可以不予立項(xiàng)，或者修改后重新論證。對(duì)于已提交常委會(huì)審議的法規(guī)草案，人大要按照公共治理的立法價(jià)值理念進(jìn)行修改完善，必要時(shí)，可以做顛覆性的修改，直至依法擱置審議表決。

五、立法難的原因分析之四和相應(yīng)對(duì)策

（一）立法利益協(xié)調(diào)難度加大的原因，公眾分歧意見(jiàn)增多，立法所需要的社會(huì)共識(shí)難求

立法實(shí)質(zhì)是公共政策的制定，是為了更加有效地增進(jìn)與公平分配利益，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新分配的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程本該具有整合利益、凝聚共識(shí)的功能。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，立法工作面臨著價(jià)值權(quán)衡和利益調(diào)整的難度在加大。人民群眾對(duì)立法工作的關(guān)注度越來(lái)越高，對(duì)通過(guò)立法保障自身合法權(quán)益的訴求越來(lái)越高。這是因?yàn)樵诩眲∽兏锏臅r(shí)代，形成了社會(huì)利益多元化格局。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院關(guān)于“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)課題”研究表明：“中國(guó)社會(huì)已分化為十大階層。由于這十大階層在勞動(dòng)分工、權(quán)威等級(jí)、生產(chǎn)關(guān)系和制度分割中處于不同位置，各自占有資源的能力也不同，因而還不是一個(gè)公平、開(kāi)放、合理的現(xiàn)代社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，存在引發(fā)社會(huì)危機(jī)的結(jié)構(gòu)性因素?！盵8]多元的利益主體為了最大程度地維護(hù)、增進(jìn)自己的利益，必然會(huì)在立法過(guò)程中互相博弈，使得立法成為一個(gè)紛爭(zhēng)不斷的艱難過(guò)程。

前面所舉的北京市氣象災(zāi)害防治條例，因?yàn)椤办F霾是否入法、是否會(huì)減輕政府的防治責(zé)任”在社會(huì)上引發(fā)熱議，以及在降低機(jī)動(dòng)車使用強(qiáng)度辦法的立法民意調(diào)查中，公眾對(duì)征收擁堵費(fèi)和實(shí)行限號(hào)措施的認(rèn)可度低的例證，都充分說(shuō)明社會(huì)公眾對(duì)個(gè)人健康權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的高度關(guān)注，并且都從各自利益角度提出了不同的甚至截然相反的意見(jiàn)。由于這些意見(jiàn)存在嚴(yán)重分歧，無(wú)法形成共識(shí)，缺乏民意基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致法規(guī)未能如期表決或進(jìn)入審議程序。

（二）針對(duì)立法利益協(xié)調(diào)難度加大的原因，我們的對(duì)策是：建議市人大常委會(huì)要繼續(xù)發(fā)揮人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，積極創(chuàng)新民主立法、科學(xué)立法的機(jī)制，使人大成為匯集表達(dá)民意的重要制度平臺(tái)，盡可能尋求最大公約數(shù)，使立法得到廣泛的社會(huì)認(rèn)可和公眾支持

市人大常委會(huì)在多年的立法實(shí)踐中，不斷拓寬公民有序參與立法的途徑，實(shí)行了立法協(xié)商制度、立法聽(tīng)證、立法論證制度，還完善了立法公開(kāi)制度，在市人大門戶網(wǎng)站等平臺(tái)上公布法規(guī)草案、常委會(huì)審議報(bào)告、法規(guī)表決稿等法規(guī)文件，實(shí)行向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)制度等。在繼續(xù)堅(jiān)持和完善這些科學(xué)立法、民主立法機(jī)制的基礎(chǔ)上，我們建議：

一方面，在民主立法方面，要注重發(fā)揮好本市各級(jí)人大代表的作用，使代表成為人民群眾利益的重要代言人，使群眾的合法利益通過(guò)人民代表大會(huì)制度得到有序表達(dá)和有效維護(hù)。本市有各級(jí)人大代表1.5萬(wàn)多名，他們絕大多數(shù)在基層工作，最了解人民群眾的所思所想所盼，最善于與群眾進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。今后，市人大常委會(huì)不斷健全完善人大代表參與立法機(jī)制，如：人代會(huì)審議法規(guī)制度、代表會(huì)前征求法規(guī)意見(jiàn)制度、三級(jí)代表聯(lián)系群眾制度等。這將有利于發(fā)揮人大代表聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用，成為凝聚社會(huì)共識(shí)的重要渠道，成為推動(dòng)民主立法的重要機(jī)制。

另一方面，在科學(xué)立法方面，要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新形勢(shì)，賦予科學(xué)立法的時(shí)代新內(nèi)涵，不斷改進(jìn)方式方法，學(xué)會(huì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析、海量信息分析方法。大數(shù)據(jù)分析是工具，是手段，如何對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析提煉，挖掘其中的有效信息，如何通過(guò)分析得出有益大眾、比較科學(xué)的信息判斷，是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下對(duì)立法者的考驗(yàn)。毋庸置疑，這些新技術(shù)手段的運(yùn)用，將使得立法決策建立在更加客觀、全面的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，不斷提高立法的科學(xué)決策水平，使立法更好地反映社會(huì)發(fā)展的規(guī)律和特征。

注釋：

[1]杜德?。骸侗本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)工作報(bào)告》，http：//fuwu.bjrd.gov.cn/rdzw/information/exchange/bulletinwords.do？method=showInfoWeb&Id=20161206，2016年12月1日訪問(wèn)。

[2]劉勛：《將霧霾納入氣象災(zāi)害違法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年12月16日。

[3]姜明安：《北京“霾入法”是積極實(shí)施上位法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2017年2月22日。

[4]秦前紅、徐志淼：《論地方人大在地方立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用》，載《荊楚學(xué)刊》2015年第6期。

[5]封麗霞：《健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年11月7日。

[6]喬曉陽(yáng)主編：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第191頁(yè)。

[7]劉祚昌、王覺(jué)非：《世界史—近代史編》，高等教育出版社2011年版。

[8]胡颯：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)利益分化的特點(diǎn)》，載《吉林工程技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第9期。

（作者單位：北京市人大常委會(huì)法制辦公室）