李高協(xié)

條旨既是法律法規(guī)條文的要旨，也是立法、學(xué)法、執(zhí)法、用法的一種工具和方法，具有理解、查閱法條的便利功能和立法指引作用。本文就條旨的來歷、含義與立法指引，簡單做一個(gè)介紹，希望引起立法圈內(nèi)同仁的關(guān)注。

一、條旨的來歷與含義

“條旨”這個(gè)詞聽起來十分陌生，寫出來大家都明白其意思。從字面上理解，條旨就是條文的要旨?！皸l旨”的來歷和說法與明朝有關(guān)，洪武十三年，朱元璋因宰相胡惟庸謀反伏誅，于是廢宰相一職，使相權(quán)與君權(quán)合而為一，皇帝獨(dú)攬大權(quán)。但由于國家事務(wù)繁多，皇帝一個(gè)人處理不過來，明成祖時(shí)正式設(shè)立內(nèi)閣，內(nèi)閣大學(xué)士一職多以朝中大臣擔(dān)任，只照皇帝意旨寫出批答，稱“傳旨當(dāng)筆”。明宣宗時(shí)期，批準(zhǔn)內(nèi)閣在奏章上以條旨陳述己見，稱為“票擬”制度?！捌睌M”制度使內(nèi)閣擁有了“票擬”大權(quán)，就是所有的奏章先由內(nèi)閣大學(xué)士看過，然后用一個(gè)小紙條寫上處理意見，再送進(jìn)宮里由皇帝最終決定，這叫作“條旨”?；实劭催^以后，僅須決定或可或否，不必費(fèi)心去研究推敲，自然可以節(jié)省甚多的時(shí)間與精力了。

明朝沈德符撰《野獲編·趙麟陽司寇》：“〔趙麟陽〕劾嚴(yán)分宜（嚴(yán)嵩）父子，世宗怒，逮至京，拷掠定罪。分宜恨之甚，條旨杖一百棍為民，上抹去‘杖一百棍四字，止削籍歸?！盵1]這是目前見到的有明確記載的有關(guān)“條旨”的最早文字表述。后來，條旨被廣泛用于編輯法律類書籍。如在匯編法律法規(guī)時(shí)，常在法律條文前加上對該條文關(guān)鍵詞或者主要內(nèi)容的概括，往往用實(shí)心方頭括號【】框出，以指引讀者迅速找到自己需要的條文，添加在目錄中亦可使法條體系清晰、查閱方便。有的法律法規(guī)釋義也在使用條旨。近幾年，國務(wù)院法制辦公室編輯出版的法律法規(guī)，條文都增加了條旨，為公眾學(xué)習(xí)理解法律法規(guī)提供了便利和指引。法律出版社出版的經(jīng)濟(jì)、民事、刑事、知識產(chǎn)權(quán)法律全書，人民法院出版社出版的司法解釋，法律條文也增加了條旨。

例如，《中華人民共和國憲法》（節(jié)選）

第一條 【國體、國家根本制度】中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。

社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會主義制度。

第二條 【政體】中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。

人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

二、條旨的表述方法和用途

（一）條旨的表述方法

現(xiàn)在條旨已成為立法上的一個(gè)專業(yè)術(shù)語，是指把一個(gè)條文的中心意思高度概況為一個(gè)關(guān)鍵詞，用括號把它括起來，置于條文序號之后，其作用在于指明和指引該條所規(guī)定的內(nèi)容。括號可以用單括號（）或者方括號〔〕，也可以用實(shí)心方頭括號【】，但一部法律法規(guī)中的使用要統(tǒng)一。例如，“第一條【立法宗旨和依據(jù)】”“第二條【適用范圍】”“第三條【術(shù)語解釋】”……“第xx條【實(shí)施日期】”等。

（二） 條旨的規(guī)范要求

法律法規(guī)的內(nèi)容具有相對的獨(dú)立性和完整性，一般一條只規(guī)定一件事項(xiàng)，如果不能用最簡潔的詞語概括條文，說明條文內(nèi)容可能有含糊、交叉或者模棱兩可之處，須拆解分條。因此，對條旨要認(rèn)真推敲、反復(fù)斟酌，力求概括、簡練、簡潔、明確、單一。例如，【優(yōu)惠政策】【救濟(jì)途徑】【行政處罰】【民事責(zé)任】等。條旨也不能重復(fù)、交叉，更不能模糊不清、冗長啰嗦。

（三） 條旨的多種用途

條旨的功能在于指明和指引該條所規(guī)定的內(nèi)容，至少有三種用途。一是用于法律法規(guī)草案的起草、修改、審議環(huán)節(jié)。二是用于編輯法律類書籍。如《2013年中華人民共和國土地法律法規(guī)全書（含相關(guān)政策）》收錄了改革開放以來公布的現(xiàn)行有效的全部土地法律、行政法規(guī)、重要的部門規(guī)章、司法解釋，全面覆蓋土地法的方方面面。為了查詢方便，對土地相關(guān)核心主體法附加條旨，指引讀者迅速找到自己需要的條文。三是用于法律法規(guī)釋義。運(yùn)用條旨的好處在于，一方面便于立法者和立法工作者起草、審議、理解法律法規(guī)條文；另一方面便于公眾學(xué)習(xí)、遵守和適用法律法規(guī)條文。在立法過程中，條旨一般在公布法律法規(guī)文本時(shí)就刪去，其使命就算完成了。但也有一些專家和實(shí)際工作者認(rèn)為，地方立法更應(yīng)注重實(shí)用性，只要有助于學(xué)習(xí)執(zhí)行，就不要固守慣例。既然條旨對理解法律法規(guī)條文有指引作用，公布法律法規(guī)文本、編輯法律法規(guī)匯集、編輯法律法規(guī)單行本時(shí)可以保留下來，這樣條旨的作用就從立法階段擴(kuò)展到實(shí)施階段。成都市公布的立法條例文本就保留了條旨。

例如，《成都市地方立法條例》（節(jié)選）

第一條（目的依據(jù)）為了規(guī)范我市地方立法活動，提高地方立法的質(zhì)量和效率，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治市進(jìn)程，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國立法法》等法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。

第二條（適用范圍）本條例適用于本市地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋及相關(guān)工作。

第三條（基本定義）本條例所稱地方性法規(guī)（以下簡稱法規(guī)），是指由市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定，報(bào)經(jīng)四川省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，在本市行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

需要說明的是，條旨是一個(gè)不改變條文內(nèi)容的立法指引，本身無法律約束力，所以，執(zhí)法、司法活動中引用法律法規(guī)條文時(shí)，不用照搬照抄條旨。

三、條旨的立法起草指引

條旨是起草法律法規(guī)文本的一種工具，對起草者具有理清思路、理解法意、設(shè)計(jì)框架等立法指引功能。通常有兩種擬定方法：

（一） 根據(jù)草案文本構(gòu)成要素?cái)M定條旨

這種方法是動筆起草法律法規(guī)草案時(shí)，可以先按法律法規(guī)文本的基本構(gòu)成要素和總則、分則、附則的結(jié)構(gòu)邏輯，先把條旨擬定出來，然后再添裝內(nèi)容。即第一條【立法目的和立法依據(jù)】，第二條【調(diào)整范圍和適用主體】，第三條【基本原則】，第四條【定義條款】，第五條【主管機(jī)關(guān)】，第六條【政府和部門職責(zé)】，第七條【權(quán)利義務(wù)】，第八條【權(quán)力責(zé)任】，第九條【授權(quán)性和引致性規(guī)定】，第十條【獎勵(lì)措施】，第十一條【許可、收費(fèi)、強(qiáng)制等管理措施】，第十二條【制度設(shè)計(jì)】，第十三條【制約機(jī)制】，第十四條【保障機(jī)制】，第十五條【法律責(zé)任】，第十六條【過渡性規(guī)定】，第十七條【施行日期】。然后在這些條旨的指引下，一條一條地填裝內(nèi)容，并根據(jù)內(nèi)容再補(bǔ)充完善條旨，最后調(diào)整理順邏輯結(jié)構(gòu)，這樣就基本勾畫出了一個(gè)法律法規(guī)草案的大致輪廓，形成了草案文本的基本框架。

（二）根據(jù)條款內(nèi)容擬定條旨

這種方法是先法意、后法條，再概括出簡潔的條旨。即法律法規(guī)文本起草出來后，根據(jù)條款內(nèi)容一條一條地?cái)M出條旨，再對比法律法規(guī)文本構(gòu)成元素，進(jìn)行調(diào)整充實(shí)，草案初稿就大致形成了。擬定立法條文條旨時(shí)，一定要簡明扼要、一目了然?，F(xiàn)在，許多地方已經(jīng)明確規(guī)定在立法時(shí)要采用條旨形式，如《甘肅省地方立法條例》第三十一條規(guī)定：“起草的地方性法規(guī)草案文本，應(yīng)當(dāng)采取條旨和條文說明相結(jié)合的方式。條旨應(yīng)當(dāng)集中概括本條主要內(nèi)容?！辟F陽市人大常委會規(guī)定，實(shí)行法規(guī)草案條文指引制度，即法規(guī)草案從起草開始就采用文字說明和條文詮釋相結(jié)合的方式，對每一條文的條旨、具體調(diào)整的社會關(guān)系、依據(jù)、理由、配套措施以及演變過程等進(jìn)行闡明，作為法規(guī)案附件全程提交，便于審議參與者比較充分地了解條文規(guī)范的內(nèi)容，了解其設(shè)定的目的和依據(jù)，更好地表達(dá)審議意愿。

因此，在立法過程中應(yīng)該重視條旨的指引功能，如在不同階段的法律法規(guī)征求意見稿、評估論證稿、法律法規(guī)議案文本，以及審議稿、表決稿中，都應(yīng)保留條旨，這樣可以對立法全過程起到一個(gè)指引作用，有利于幫助修改者、審議者、參與者理解條文。由此可見，條旨既是法律法規(guī)條文的要旨，也是立法關(guān)注的工具和方法，更是立法者和立法工作者需要掌握的立法技能，特別是設(shè)區(qū)的市有了地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定權(quán)后，立法人員基本上是新手上路，缺技術(shù)、缺實(shí)踐、缺經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)和了解條旨的含義和作用，對掌握立法竅門、提高起草水平有積極的借鑒作用。

注釋：

[1]趙建剛：《法言法語談》，陜西人民出版社2012年4月第一版，第59頁。

（作者系甘肅省人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任）