李衛(wèi)民

伴隨著新修改預(yù)算法的頒布實(shí)施，2015年國(guó)務(wù)院制定下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)），要求中央及各地開(kāi)始編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，是政府及其財(cái)政等部門(mén)在深化財(cái)稅體制改革中的一項(xiàng)重要任務(wù)，同時(shí)，各級(jí)人大也應(yīng)相應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督。

一、中期財(cái)政規(guī)劃理應(yīng)納入人大預(yù)算審查監(jiān)督范疇

作為新一輪財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，有利于各級(jí)政府改進(jìn)預(yù)算管理和控制，提高預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性、規(guī)范性。由此，人大在開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督中，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這一改革新生事物的關(guān)注與監(jiān)督。

對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督，是落實(shí)“全口徑預(yù)算審查監(jiān)督”的應(yīng)有之義。黨的十八大報(bào)告明確要求，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。落實(shí)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，簡(jiǎn)而言之，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行全方位、全過(guò)程的監(jiān)督。就政府預(yù)算體系來(lái)說(shuō)，人大監(jiān)督的范圍涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算；就政府收支口徑來(lái)說(shuō)，人大監(jiān)督的范圍包括本級(jí)收入、上級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入，以及本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付；就政府預(yù)算管理過(guò)程來(lái)說(shuō)，人大監(jiān)督的范圍包括預(yù)算草案編制及審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算；就政府預(yù)算管理事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，政府為實(shí)施預(yù)算管理而采取的具體管理措施、辦法，只要對(duì)政府預(yù)算收支安排及其執(zhí)行會(huì)造成影響，都可成為人大監(jiān)督的對(duì)象。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，主要目的是“研究調(diào)整相關(guān)財(cái)政收支政策”“對(duì)未來(lái)幾年財(cái)政收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排”，很顯然，它會(huì)對(duì)提交人大審批的年度預(yù)算產(chǎn)生重大作用，一定意義上，它是編制年度預(yù)算的一個(gè)重要依據(jù)，所以人大審查監(jiān)督預(yù)算不應(yīng)忽視對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督。

監(jiān)督中期財(cái)政規(guī)劃，也是落實(shí)預(yù)算法律性質(zhì)的必然要求。經(jīng)人大立法機(jī)關(guān)審批成立的預(yù)算是一種法律文件，具有法律效力，政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行?！跋扔蓄A(yù)算，后有支出”，是預(yù)算管理的一項(xiàng)基本原則，政府開(kāi)支之前，必須取得立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)授權(quán)。“現(xiàn)代民主政治的一個(gè)特點(diǎn)是，政府支出必須經(jīng)議會(huì)審批?！蔽覈?guó)目前實(shí)行的中期財(cái)政規(guī)劃無(wú)疑與預(yù)算息息相關(guān)，國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》規(guī)定，要“強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性”“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算”“中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過(guò)渡形態(tài)”?？梢?jiàn)，目前的中期財(cái)政規(guī)劃是為了將來(lái)的中期預(yù)算作準(zhǔn)備，從法律性質(zhì)上看，財(cái)政規(guī)劃帶有預(yù)算的一些特性，即它也具有一定的法律效力，對(duì)政府收支安排有一定的約束力。作為政府開(kāi)支的直接依據(jù)，預(yù)算必須提交人大審查批準(zhǔn)；中期財(cái)政規(guī)劃雖然并不直接成為政府開(kāi)支的依據(jù)，不須人大批準(zhǔn)（《意見(jiàn)》規(guī)定中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)），但它由于是年度預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)，會(huì)對(duì)預(yù)算的安排與執(zhí)行產(chǎn)生重大影響，所以理應(yīng)接受人大的監(jiān)督。

二、對(duì)政府中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政收支政策的統(tǒng)籌性和可持續(xù)性

按照國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》的規(guī)定，各級(jí)政府的中期財(cái)政規(guī)劃由財(cái)政部門(mén)會(huì)同各部門(mén)研究編制，主要內(nèi)容包括：預(yù)測(cè)現(xiàn)行政策下財(cái)政收支、分析現(xiàn)行財(cái)政收支政策問(wèn)題、制訂財(cái)政收支政策改革方案、測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。實(shí)行中期財(cái)政收支規(guī)劃管理，核心是財(cái)政收支政策，目的是通過(guò)對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行研究分析，提出改進(jìn)完善的辦法，以更有效地發(fā)揮財(cái)政政策的統(tǒng)籌作用，提高財(cái)政政策的可持續(xù)性。財(cái)政收支政策是預(yù)算管理的依據(jù)，建立完備的收支政策體系，是保障年度預(yù)算編制科學(xué)、執(zhí)行有效的重要基礎(chǔ)，人大審查監(jiān)督政府預(yù)算，不僅要審查監(jiān)督預(yù)算中體現(xiàn)的收支數(shù)額，還有必要往前追溯為什么要作出這樣的收支安排，即對(duì)各項(xiàng)收支政策進(jìn)行過(guò)問(wèn)和監(jiān)督。

要對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境作出預(yù)測(cè)把握。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨下行壓力，財(cái)政收入增速放緩與支出剛性加大之間的矛盾日益突出，給年度預(yù)算安排造成較多困難。審查監(jiān)督預(yù)算需要對(duì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析研判，在此基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)幾年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走勢(shì)及財(cái)政收支增長(zhǎng)情況作出較為可靠的預(yù)判。

要對(duì)各項(xiàng)中長(zhǎng)期規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的前提下，國(guó)家制定了中長(zhǎng)期發(fā)展綱要、五年發(fā)展規(guī)劃及各行業(yè)、各區(qū)域的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。制定中期財(cái)政規(guī)劃必須充分考慮這些目標(biāo)、規(guī)劃的要求，做到各項(xiàng)規(guī)劃間的有機(jī)銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

要對(duì)相關(guān)財(cái)政收支政策提出完善意見(jiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！必?cái)政收支政策是編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支政策的審查和監(jiān)督，是改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督的一個(gè)重要方向。當(dāng)前預(yù)算安排中存在支出結(jié)構(gòu)相對(duì)固化、部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)碎片化等諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生往往涉及體制機(jī)制方面原因，難以在編制年度預(yù)算時(shí)一下子解決，因而有必要將審查監(jiān)督的“視線”回溯到預(yù)算安排的依據(jù)即財(cái)政收支政策上，對(duì)各項(xiàng)收支政策的合理性、適應(yīng)性、可操作性以及相互間的協(xié)調(diào)性等進(jìn)行審查，針對(duì)存在問(wèn)題實(shí)事求是地提出相應(yīng)的調(diào)整、修改意見(jiàn)。

三、對(duì)部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目的細(xì)化和前期準(zhǔn)備

目前，各級(jí)政府的中期財(cái)政規(guī)劃由財(cái)政部門(mén)牽頭編制（各部門(mén)參與），同時(shí)，各部門(mén)還要編制本部門(mén)的三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃要服從和適應(yīng)政府中期財(cái)政規(guī)劃，并在內(nèi)容上更為具體、細(xì)化。如同審查監(jiān)督政府預(yù)算需要選取部分部門(mén)預(yù)算作為抓手一樣，人大監(jiān)督政府中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃的監(jiān)督。

監(jiān)督部門(mén)工作目標(biāo)、任務(wù)與規(guī)劃銜接情況。在遵循本級(jí)政府總的財(cái)政收支規(guī)劃的前提下，各部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照本部門(mén)的職責(zé)分工，科學(xué)制訂中長(zhǎng)期工作目標(biāo)并分解落實(shí)到各年度，再結(jié)合工作部署，對(duì)相關(guān)支出需求、收入規(guī)模作出測(cè)算和安排，由此形成各部門(mén)的中期財(cái)政規(guī)劃?？傊?，部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)做到與政府總體中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，與本部門(mén)工作職責(zé)、任務(wù)相符合，從而為將來(lái)年度部門(mén)預(yù)算編制打下好的基礎(chǔ)。

監(jiān)督部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況。當(dāng)前預(yù)算管理中的一個(gè)突出問(wèn)題是，財(cái)政資金使用效益不高，表現(xiàn)為年初預(yù)算細(xì)化率低，待分配資金多，預(yù)算執(zhí)行中項(xiàng)目申報(bào)、確定用時(shí)長(zhǎng)，資金下達(dá)、使用滯后。而這一問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因是部門(mén)編制預(yù)算時(shí)的基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與前期準(zhǔn)備工作不到位。因此，監(jiān)督部門(mén)中期財(cái)政規(guī)劃很有必要將監(jiān)督的重點(diǎn)放在部門(mén)項(xiàng)目支出上，督促部門(mén)科學(xué)、規(guī)范設(shè)立相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)，并下大力氣抓好項(xiàng)目的各項(xiàng)前期工作，做到早謀劃、早儲(chǔ)備、早準(zhǔn)備，一旦項(xiàng)目列入年度預(yù)算獲得批準(zhǔn)，可以確保及時(shí)啟動(dòng)、順利實(shí)施、及早見(jiàn)效。

（作者單位：福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委預(yù)算審查監(jiān)督處）