姚樹偉

詢問和質(zhì)詢，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監(jiān)督權(quán)力，以往在人大監(jiān)督實踐中較少采用。專題詢問是對詢問的深化和拓展，是各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一種新形式。2010年6月，全國人大常委會首開專題詢問先河，在其示范引領(lǐng)下，各地積極學(xué)習(xí)借鑒，陸續(xù)采用這一新型監(jiān)督模式開展工作。從堅持和完善人民代表大會制度的角度，專題詢問將人大詢問制度依法向前推進了一步，既彰顯了人大的地位和權(quán)威性，增強了人大監(jiān)督實效，又有效促進了“一府兩院”依法行政、公正司法，加快了問題解決與工作推進，取得了良好的法律效應(yīng)、政治效應(yīng)和社會效應(yīng)。

為了解2010～2016年我國內(nèi)地省級人大專題詢問開展情況，筆者查閱了中國知網(wǎng)有關(guān)專題、各省區(qū)市人大及全國人大官網(wǎng)、媒體相關(guān)報道及研究文章，咨詢了部分?。▍^(qū)、市）人大有關(guān)部門，對數(shù)據(jù)與資料進行了初步分析，以求相對全面地了解情況，為做好專題詢問研究與實踐工作提供參考。

一、專題詢問的數(shù)量及區(qū)域覆蓋情況

據(jù)筆者統(tǒng)計，自2010年9月上海市人大作為地方人大率先開展專題詢問以來，至2016年底，全國內(nèi)地31個省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會累計開展了專題詢問200余次。2010年，上海、安徽、湖北三省市開展了4次專題詢問；2011年，22個省區(qū)市開展了27次；2012年，21個省區(qū)市開展了28次；2013年，18個省區(qū)市開展了26次；2014年，30個省區(qū)市開展了53次；2015年，30個省區(qū)市開展了46次；2016年，29個省區(qū)市開展了35次。

7年來，各省區(qū)市共開展專題詢問219次，平均每省開展7次，安徽、遼寧、寧夏、上海、西藏、貴州5省區(qū)市累計開展了10次以上專題詢問（安徽13次，遼寧、寧夏各12次，上海、西藏、貴州、陜西各10次）。上海、安徽自2010年啟動以來連續(xù)7年每年至少進行一次詢問。自2011年開始，有12個省區(qū)市連續(xù)6年不見斷地進行了詢問。2014年，31個省區(qū)市全部進行了1次以上專題詢問，當(dāng)年詢問總數(shù)達到7年間的峰值53次，2015、2016年詢問數(shù)量呈下降趨勢。

年度開展專題詢問次數(shù)最多的是遼寧省，2016年共開展了4次詢問，議題分別為老齡事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、農(nóng)村環(huán)境整治、旅游業(yè)發(fā)展。2011年西藏、2012年安徽、2013年寧夏，2014年河北、湖北，2015年遼寧、四川、貴州各自開展了3次專題詢問。

從區(qū)域開展情況看，按照國家東、中、西部區(qū)域劃分[1]，至2016年底，東部11省市合計開展76次，平均6.9次；中部10省區(qū)開展66次，平均6.6次；西部10省區(qū)市開展77次，平均7.7次。

二、有關(guān)專題詢問選題的分類統(tǒng)計

各省區(qū)專題詢問選題較為寬泛，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面，同時在一些重點領(lǐng)域又有所集中、側(cè)重。

——財政類。重慶、浙江、湖北等9個省區(qū)市就財政預(yù)決算類專題開展了12次詢問，其中陜西3次，內(nèi)蒙古2次；上海、黑龍江、內(nèi)蒙古、廣西4個省區(qū)市就審計查出問題整改進行了詢問；山西、遼寧、四川等6個省市就專項資金使用問題開展了9次詢問；北京2012～2015年連續(xù)4年聚焦這一專題；海南就轉(zhuǎn)移支付問題進行了詢問。

——醫(yī)療衛(wèi)生類。上海、天津、安徽、四川、寧夏、遼寧分別就醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)、基本醫(yī)療保險制度建設(shè)進行了詢問；云南2013年開展醫(yī)改專題詢問后，連續(xù)三年跟蹤督辦、整改落實；河南、內(nèi)蒙古、貴州分別就傳染病防治、人口和計劃生育、新農(nóng)村合作醫(yī)療開展了詢問。

——食品飲水安全。上海、山西、福建等15個省區(qū)市就食品安全問題開展了16次詢問，其中浙江連續(xù)兩年關(guān)注該議題；重慶、安徽、湖北、福建分別開展了飲用水安全詢問；江蘇、江西、河南關(guān)注了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

——環(huán)境資源保護。河北、青海、貴州等11個省區(qū)開展了13次有關(guān)水資源保護與污染防治專題詢問，其中湖北、湖南各開展了2次；江西、山東、新疆等8個省區(qū)詢問了大氣質(zhì)量與污染防治；重慶、遼寧、江西、寧夏關(guān)注了城市環(huán)境綜合治理，其中上海開展2次；甘肅開展了天然林保護工程的專題詢問。

——社會保障與救助。15個省份就保障性住房建設(shè)開展了16次詢問，廣東開展2次；6個省區(qū)關(guān)注了綜合性社會保障問題；其他涉及養(yǎng)老服務(wù)及老年人權(quán)益的5次，就業(yè)再就業(yè)專題6次，社會保險2次。近年來黨和國家積極推進扶貧開發(fā)，各級人大也非常重視，9個省區(qū)先后開展了10次詢問。

——“三農(nóng)”工作。涉及新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村改革的2次，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施3次，農(nóng)牧民增收2次，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量3次，農(nóng)村環(huán)境治理、污染防治4次，其他還涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)、糧食安全，以及與其他主題交叉的飲水安全、危房改造、新農(nóng)合等選題。

——教育類。江蘇、安徽、福建、新疆、寧夏開展了義務(wù)教育專題詢問；吉林、湖北、河南、遼寧、廣西關(guān)注了職業(yè)教育發(fā)展問題；山東開展了全省教育工作詢問；四川、青海、天津分別關(guān)注了教育資金管理、中小學(xué)師資隊伍建設(shè)、校園安全問題。

——文化旅游類。天津、江蘇、陜西、西藏就公共文化建設(shè)開展詢問；遼寧、海南、貴州、云南關(guān)注了旅游業(yè)開發(fā)及旅游市場監(jiān)管問題；北京分別詢問了文化、旅游專項資金使用情況；貴州關(guān)注了民族村寨保護問題。

——其他類。涉及公共交通與道路安全的8次，行政審批制度改革6次，轉(zhuǎn)型升級4次，規(guī)劃編制與實施4次，中小企業(yè)發(fā)展4次，司法類4次。其他還有信用體系、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、優(yōu)化軟環(huán)境、重點項目推進、國有資產(chǎn)管理、消費者權(quán)益、戶籍管理、科技進步、牛羊肉生產(chǎn)經(jīng)營、銀行業(yè)監(jiān)管、安全生產(chǎn)、公共安全、應(yīng)急管理、物業(yè)管理等。

在219次專題詢問中，涉及財經(jīng)類26次，約占11.87%；醫(yī)療衛(wèi)生類11次，約占5.02%；食品飲水安全23次，約占10.50%；環(huán)境資源保護28次，約占12.79%；社會保障與救助43次，約占19.63%；“三農(nóng)”類23次，約占10.50%；教育類14次，約占6.39%；文化旅游類11次，約占5.02%；其他類40次，約占17.89%。

三、省級人大專題詢問的實踐特色

七年來，全國各省區(qū)市人大積極探索實踐專題詢問這一新的監(jiān)督模式，由區(qū)域突破到全面展開，從逐步探索到建成機制，取得了良好反響，積累了豐富經(jīng)驗，形成了一定特色。

（一）關(guān)注國家政策走向，借鑒全國人大經(jīng)驗

各省區(qū)市在開展專題詢問時，能夠緊密關(guān)注國家政策走向及熱點問題，如近年來涉及行政審批制度改革、扶貧攻堅、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、食品安全、環(huán)境保護、社會保障等，各省區(qū)都作出了積極回應(yīng)，在專題詢問方面有所體現(xiàn)。開展專題詢問，是地方人大行使監(jiān)督權(quán)的新探索，初始時沒有既定模式可循，因此全國人大的具體做法成為各地參照的樣本，不僅在程序、方法上模仿，在選題方面也積極借鑒。如2010年6月，全國人大首次專題詢問聚焦“決算與審計工作”，2011年6月繼續(xù)聚焦此專題，2011年有5個省區(qū)開展了同類專題詢問，其后共有9個省區(qū)開展了12次詢問。2011年10月，全國人大開展了“保障性住房建設(shè)”專題詢問，截至2016年有15個省區(qū)開展了同題詢問16次，其中12次在2011～2012年。2013年12月，全國人大開展“扶貧開發(fā)”專題詢問，各省區(qū)先后進行了10次同題詢問；2015年底中央全面推進精準(zhǔn)扶貧工作，2016年有6個省區(qū)開展了詢問。

（二）緊密關(guān)注民生問題，貼近群眾切身利益

民生問題，是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。專題詢問高度聚焦民生問題，成為民意之問、民心之問、社會之問。通觀各地詢問選題，從“問醫(yī)”“問食”“問房”“問行”到“問錢袋”“問教育”“問保障”“問環(huán)境”，多數(shù)選題都指向了與百姓權(quán)益密切相關(guān)的重大問題。就綜合類專題看，社會保障與救助類關(guān)注度最高，28個省區(qū)市共開展了43次相關(guān)專題，涉及保障體系、保障房、精準(zhǔn)扶貧、養(yǎng)老服務(wù)、老年人權(quán)益、社會保險、再就業(yè)等；其次是環(huán)境資源保護，18個省區(qū)市開展了28次，包括大氣污染防治、水資源保護、環(huán)境綜合治理等，還有財經(jīng)類專題16個省區(qū)開展26次，食品飲水安全19個省區(qū)開展23次，教育類14個省區(qū)開展14次，醫(yī)療衛(wèi)生類10個省區(qū)開展11次。就小專題而言，保障性住房建設(shè)、食品安全問題關(guān)注度最高，分別有15個省區(qū)市開展了16次詢問。以詢問總數(shù)最多的2014年為例，53次詢問中涉及群眾高度關(guān)注的社會保障與救助類9次、環(huán)境資源保護8次、食品飲水安全7次、教育類5次、財政類5次、醫(yī)療衛(wèi)生類4次，合計38次，占詢問總數(shù)的71.7%。

（三）結(jié)合自身實際，體現(xiàn)區(qū)域特色

各省區(qū)市結(jié)合自身實際，在詢問選題及運作方面體現(xiàn)出了明顯的區(qū)域特色。如上海市2010年9月首次詢問選擇“2010年世博會后城市長效管理機制建設(shè)”，2013～2016年連續(xù)選擇城市環(huán)保、頑癥整治、公共交通、生態(tài)環(huán)境治理等開展詢問，體現(xiàn)了現(xiàn)代化大都市的特色。安徽省2010年來連續(xù)開展13次專題詢問，多次聚焦“三農(nóng)”問題，涉及農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村公路建設(shè)、深化農(nóng)村改革等。新疆2011年以“安居富民”“定居興牧”為主題，針對改善少數(shù)民族群眾生活條件、兩萬戶游牧民定居情況開展詢問，2014年關(guān)注牛羊肉生產(chǎn)經(jīng)營保障；西藏2014年詢問農(nóng)牧業(yè)建設(shè)、農(nóng)牧民增收，都有很強的地域特色。廣西、甘肅、西藏、青海、貴州持續(xù)關(guān)注扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧問題。黑龍江6年均聚焦政府職能，涉及財政決算、專項資金使用、審計問題整改、社保體系建設(shè)、深化行政審批制度改革、建立完善權(quán)力清單等。

（四）持續(xù)關(guān)注專題，強化跟蹤問效

就某一專題連續(xù)詢問并積極督辦落實，成為一些省級人大專題詢問的重要經(jīng)驗，并取得了顯著成效。北京自2012年至2015年，連續(xù)4年持續(xù)關(guān)注財政專項經(jīng)費使用情況，涉及市級大額專項、旅游專項、文化創(chuàng)新專項、成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化專項等，持續(xù)推動政府管好、用好大額專項，提高資金使用績效。陜西省連續(xù)3年持續(xù)關(guān)注財政決算與預(yù)算執(zhí)行情況。廣東省4年3次關(guān)注農(nóng)村垃圾管理問題，2013年針對垃圾收運處理模式及目標(biāo)任務(wù)落實情況；2015年針對設(shè)施建設(shè)滯后、管理不到位、經(jīng)費短缺、垃圾污染、分類進展緩慢等問題；2016年則直接針對建設(shè)任務(wù)未完成、項目未開建、垃圾處理廠運作不規(guī)范、垃圾分類和資源化比例小等問題進行詢問，每年均積極跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題，再問再辦。

四、專題詢問制度化建設(shè)的幾點思考

（一）從法律層面明確專題詢問的地位

人大履行職權(quán)的一項基本要求，就是強調(diào)法律性、程序性與規(guī)范性。沒有程序及規(guī)范，監(jiān)督的合法性和實效性就難以保障。我國憲法及相關(guān)法律如地方組織法、代表法、監(jiān)督法等對詢問和質(zhì)詢作出了相應(yīng)規(guī)定，但相對原則，對具體問題未作明確規(guī)定，實踐中詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的行使也未常態(tài)化。專題詢問作為針對性和操作性較強的一種詢問方式，較好地補充了上述不足。目前，國家層面的法律法規(guī)中缺少有關(guān)專題詢問的專門性規(guī)范及程序的詳細(xì)規(guī)定，造成各地在實踐中出現(xiàn)主觀性、隨意性等問題。全國人大和地方各級人大經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)形成了相對完善的經(jīng)驗。這些在實踐中證明行之有效的做法應(yīng)當(dāng)加以提升和固化，上升為法律法規(guī)，對詢問主體、詢問組織、詢問效力、保障要素及后續(xù)監(jiān)督方式等予以明確規(guī)定。近年來，安徽、江蘇、山西、吉林等省已經(jīng)出臺有關(guān)專題詢問《辦法》，河北、海南、廣東、云南、內(nèi)蒙古在監(jiān)督法實施辦法及有關(guān)詢問和質(zhì)詢的規(guī)定中對專題詢問作出了專門說明。2015年4月，全國人大常委會辦公廳出臺了《關(guān)于改進完善專題詢問工作的若干意見》。在國家層面，應(yīng)進一步完善監(jiān)督法、地方組織法、代表法、預(yù)算法等基本法律中對專題詢問的基本規(guī)定，使專題詢問有章可循，逐步實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。

（二）進一步完善專題詢問的組織形式

開展專題詢問，不可避免地要涉及本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和深層次矛盾，也可能涉及國家機關(guān)工作人員，因此開展詢問前應(yīng)當(dāng)及時向同級黨委報告，爭取黨委的重視與支持。詢問前應(yīng)當(dāng)加強與“一府兩院”的溝通協(xié)調(diào)，相互交換意見，形成共識。要深入調(diào)查研究，掌握真實情況，確保提出的問題切中要害。專題詢問的提出、詢問程序和結(jié)果的后續(xù)處理要依照法定程序進行，避免主觀性和隨意性。要提高專題詢問的公開化程度，利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，加強對外宣傳。依法向社會公布詢問和答復(fù)情況，增強監(jiān)督的透明度，逐漸由展示型公開向參與型公開轉(zhuǎn)變。將專題詢問納入公眾視野，就是將被詢問機關(guān)納入社會監(jiān)督之中。社會監(jiān)督、輿論壓力會成為被詢問機關(guān)處理、整改相關(guān)問題的強大動力，進一步保障專題詢問的實效。

（三）綜合運用監(jiān)督手段增強詢問實效

作為一種單獨的監(jiān)督手段，專題詢問的實際效果仍是有限的。專題詢問可以與執(zhí)法檢查、聽取政府專項匯報結(jié)合進行，也可與督辦代表議案或意見、建議相結(jié)合，這樣既可以有效整合資源，又可以提高工作效率。同時還應(yīng)當(dāng)加強跟蹤監(jiān)督，專題詢問后應(yīng)將相關(guān)意見建議整理后交“一府兩院”研究處理，并在規(guī)定時間給予答復(fù)。針對詢問過程與整改結(jié)果，可以根據(jù)需要啟動相應(yīng)的評估機制，由常委會組成人員針對被詢問機關(guān)、被詢問人接受詢問的態(tài)度、表現(xiàn)及詢問后整改措施、解決問題的實際效果等進行滿意度測評。如滿意度較低或處理意見未得到解決落實，可依法啟動質(zhì)詢、召開聽證會、特定問題調(diào)查等更為剛性的監(jiān)督手段，使各項監(jiān)督手段有效銜接、共同發(fā)力，進一步增強人大監(jiān)督的權(quán)威性與威懾力。

注釋：

[1]按照1986年六屆全國人大四次會議“七五”規(guī)劃的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)，1997年八屆全國人大五次會議將重慶設(shè)為直轄市，劃入西部地區(qū)。

參考文獻：

[1]陳淑娟、馬洪強：《人大專題詢問制度化研究》，載《人大研究》2013年第8期。

[2]張維煒：《專題詢問：進行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的重要方式——訪全國人大常委會辦公廳秘書局巡視員傅文杰》，載《中國人大》2015年第8期。

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[4]謝衛(wèi)東：《完善專題詢問的思考與建議》，載《人民之友》2014年第6期。

[5]孫大雄、程勉：《人大專題詢問的規(guī)范化研究》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。

（作者單位：吉林省人大教科文衛(wèi)委員會科教處）