白佳玉+莊麗

【內容提要】 氣候變暖導致北冰洋海冰持續(xù)融化，北極海域由常年冰封轉變?yōu)椴糠譄o冰狀態(tài)，魚類及海洋生物資源向高緯度移動使該海域形成新的漁場，由此，漁業(yè)資源成為北極治理的重要議題。目前，相關國際公約、國家間雙邊和多邊協(xié)定及區(qū)域性漁業(yè)管理組織未能實現(xiàn)對該海域漁業(yè)資源的善治，現(xiàn)有合作機制存在局限性。未來可通過利益攸關方的共同參與，建立聯(lián)合科研平臺，達成專門管理商業(yè)捕撈的國際協(xié)議，實現(xiàn)該海域漁業(yè)資源的共同治理。作為北冰洋漁業(yè)活動的利益攸關方，中國持續(xù)關注該海域公海漁業(yè)資源治理發(fā)展動態(tài)，加強同域內外國家的合作，應積極參與制定該區(qū)域漁業(yè)資源國際協(xié)議，重視該海域海洋生物資源的養(yǎng)護管理和可持續(xù)利用，充分發(fā)揮北極理事會觀察員身份的作用，積極探索參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源共同治理的有效路徑。

【關鍵詞】 北冰洋核心區(qū)公海 漁業(yè)資源 共同治理 國際漁業(yè)協(xié)定

【作者簡介】 白佳玉，中國海洋大學法政學院副教授；莊麗，中國海洋大學法政學院碩士研究生

【中圖分類號】 P727/D815

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2017）03-0135-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201703008

伴隨著全球氣候變暖，海水升溫加快，北極海冰加速消融，一些經(jīng)濟性魚類出現(xiàn)于高緯海域，曾經(jīng)冰雪覆蓋之下的北冰洋日益引起各國的關注。盡管北冰洋核心區(qū)公海尚未出現(xiàn)商業(yè)捕撈活動，但是因氣候變化而引發(fā)的自然條件變化極可能促使該區(qū)域在未來成為魚類適宜的棲息地， 商業(yè)捕撈或將逐漸出現(xiàn)。在認知、保護北極環(huán)境的同時，如何保證北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)，并建立科學有效的共同治理模式，以保障北冰洋沿岸國和利益攸關方的共同利益是本文試圖解決的問題。

一、北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源問題及現(xiàn)有合作機制

北冰洋核心區(qū)的地理位置和海域特征決定了其公海屬性。全球氣候變化，北極氣溫升高所帶來的該區(qū)域漁業(yè)資源治理問題具有全球性特點。但針對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的合作機制仍具有局限性。

（一）北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源問題具有全球性

北冰洋核心區(qū)公海位于地球最北端，被美國、俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭島）和挪威五國所包圍。該地區(qū)常年冰雪覆蓋，商業(yè)捕撈問題一直不是國際社會的關注重點。但隨著全球氣候變化，北極地區(qū)氣溫升高，夏季的北冰洋出現(xiàn)永久冰層融化現(xiàn)象。尤其在2012年夏季，北冰洋40%的海冰已完全融化，美國、俄羅斯和加拿大沿岸海冰消融最為明顯，季節(jié)性海冰和無冰海域已取代永久性海冰。 隨著全球變暖趨勢的增強，北冰洋極有可能在未來的幾十年內成為無冰海域。

氣候變暖引發(fā)海水溫度升高，這直接導致北冰洋海洋生物資源尤其是魚類資源的跨界洄游甚至生態(tài)系統(tǒng)改變，原本處于較低緯度海域的魚類為適應

溫度變化很可能向高緯度海域洄游。2013年，北極理事會下屬養(yǎng)護北極動植物工作組（CAFF）發(fā)布的《北極生物多樣性評估》報告指出，北冰洋的海洋魚類大約為250種，其中邊緣海域的魚類種類為106科633種。 具有經(jīng)濟價值或潛在商業(yè)價值的海洋魚類有鱈科魚類、鯡科魚類、鰈科魚類、鮭魚類、鲉科魚類和香魚。 鱈科魚類已成為北極海域重要的魚類，具有極高的商業(yè)價值；香魚是北極海域重要的餌料魚類；鮭魚是北極海域最具經(jīng)濟價值和營養(yǎng)價值的魚類，常見的鮭魚魚種主要有紅點鮭和大西洋鮭。然而，受氣候變暖的影響，北極海域魚類資源的分布發(fā)生了很大變化。美國地質調查局和美國海洋能源局聯(lián)合對北極海域魚類資源的研究結果顯示，在楚科奇海和波弗特海域發(fā)現(xiàn)的109種魚類中，2002年首次發(fā)布北極魚類種群目錄后發(fā)現(xiàn)的為20種，另有63種魚類的棲息地范圍發(fā)生改變，總體呈現(xiàn)向高緯度擴展的趨勢。一些原本在北冰洋不常見的魚類，如狹鱈、太平洋鱈、鮭魚大量出現(xiàn)在美國管轄范圍內的北冰洋海域。這充分說明，在氣候變化影響下，越來越多的魚類遷徙到原本被冰層覆蓋的高緯度北冰洋海域。

在地質構造方面，公海的深海盆地和淺海大陸架與世界上其他漁區(qū)具有相似性。北冰洋核心區(qū)25%的區(qū)域由海底山脈和大陸架構成，海水深度低于2 000米。人類現(xiàn)有的捕撈技術已完全可以實現(xiàn)在該海域條件下的商業(yè)捕撈。2012年，北冰洋已有37%的海域處于無冰、適宜捕撈的狀態(tài)。這進一步表明，在北冰洋核心區(qū)公海開展捕撈活動的條件已日漸成熟，現(xiàn)代捕魚技術的快速發(fā)展又在一定程度上拓寬了捕撈范圍，其他利益攸關方可在考慮環(huán)境變化且具備技術的條件下，在養(yǎng)護和可持續(xù)利用的基礎上逐步在該海域開展遠洋捕魚。

（二）北冰洋核心區(qū)公?，F(xiàn)有漁業(yè)合作機制的局限性

囿于北極地區(qū)復雜的地理和政治環(huán)境，有關北冰洋海域漁業(yè)資源的治理呈現(xiàn)不協(xié)調狀態(tài)，北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)合作機制存在局限性，漁業(yè)資源尚未實現(xiàn)有效治理。全球性公約、北極國家之間的雙邊或多邊漁業(yè)合作協(xié)議以及區(qū)域性漁業(yè)管理組織構成當前北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源共同治理的基本框架。 然而，由于北極地區(qū)氣候條件和生態(tài)環(huán)境的特殊性，使得北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)環(huán)境脆弱、敏感，相關漁業(yè)資源的治理規(guī)則仍處于形成階段。

第一，在全球層面，一些重要的海洋漁業(yè)管理公約或協(xié)定，如《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》《生物多樣性公約》等均可適用于北冰洋核心區(qū)公海。

《聯(lián)合國海洋法公約》是當前解決海洋問題的海洋憲章，對締約國具有普遍適用性。但《聯(lián)合國海洋法公約》在處理北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)管理效能方面有待進一步強化。一方面，《聯(lián)合國海洋法公約》是在盡可能涵蓋諸多領域并協(xié)調多方利益集團的利益訴求基礎上達成的，對存在較大爭議的問題或模糊處理，或未給予細致規(guī)定；另一方面，《聯(lián)合國海洋法公約》對海洋漁業(yè)管理提供的只是框架性規(guī)定，屬于總體性設想，在細節(jié)上較難為北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理的特殊問題提供針對性的治理模式、管理措施或管制手段。

《生物多樣性公約》的進步性在于強調國際合作在生物多樣性保護中的重要性，重申各國有責任保護其生物多樣性并以可持續(xù)的方式利用生物資源。這為北極核心區(qū)漁業(yè)資源的開發(fā)和保護提供了新的路徑，對通過國際合作的方式實現(xiàn)跨區(qū)域漁業(yè)資源的有效治理具有借鑒意義。但該公約的對象范圍是全球生物資源，需要專門針對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的法律規(guī)制進行補充。

《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》引進了預防性做法和預防性參考點，養(yǎng)護和管理措施互不抵觸等新的管理理念，為北冰洋沿岸國和在公海捕魚的國家進行國家間合作建立了具有可操作性的機制。這對于北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理中魚類資源向高緯度跨界洄游問題的解決提供了思路。但是，該協(xié)定將管理對象限定為跨界魚類種群和高緯度洄游魚類種群，而北冰洋海域不只涵蓋這兩種魚類種群，因此協(xié)定在北冰洋海域的適用具有一定的局限性。

《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》的獨特之處在于建立了細化的漁船檔案制度，并加強協(xié)定締約國（即公海漁船船旗國）的責任。該協(xié)定通過完善國際合作，加強信息交流，實現(xiàn)對所有公海漁船的規(guī)范化管理，維護公海漁業(yè)秩序。該協(xié)定將船旗國管轄與港口國管轄相結合，要求懸掛締約方船旗的船舶向聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）通報船舶情況，對于未來北冰洋核心區(qū)公?？赡艹霈F(xiàn)的漁船管理問題提供了有效的解決方法。

《負責任漁業(yè)行為守則》要求各國采取預防措施，提倡采取選擇性強、生態(tài)友好型的漁具與捕撈方法，確保對海洋生物資源進行有效的養(yǎng)護和管理。相較于《促進公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施的協(xié)定》，該守則內容更廣泛，涵蓋了整個漁業(yè)管理領域，是最為廣泛的漁業(yè)行為規(guī)范文件。但守則缺少法律拘束力，對漁業(yè)管理僅具有指導意義，各國履約是自愿的。

第二，除全球性公約外，北極國家間也簽訂了雙邊或多邊漁業(yè)合作協(xié)議，如1975年挪威與蘇聯(lián)簽訂的《漁業(yè)事務合作協(xié)議》，1985年美國與加拿大簽訂的《關于太平洋鮭魚養(yǎng)護管理的條約》，1988年美國與蘇聯(lián)簽訂的《共同漁業(yè)關系協(xié)議》，1992年丹麥分別與挪威和俄羅斯簽訂的《共同漁業(yè)關系協(xié)議》。除上述正式協(xié)定之外，北極國家還開展了其他合作，如加拿大和丹麥格陵蘭之間雖未簽訂正式的漁業(yè)合作協(xié)議，卻一直保持著對巴芬灣和戴維斯海峽漁業(yè)的共同管理和協(xié)商，積極開展科研合作，共同實現(xiàn)對區(qū)域內漁業(yè)的管理與保護。

這些協(xié)定和不同形式的合作旨在維護北極漁業(yè)的可持續(xù)利用，實現(xiàn)對北極漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理。但缺點在于僅適用于某一區(qū)域或某些魚類種群，這使得北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)管理無法覆蓋到整個北冰洋海域，可能出現(xiàn)“盲區(qū)”。另外，部分協(xié)議的締約方未納入其他利益攸關方，參與主體有限，其適用范圍同樣具有局限性。

第三，北冰洋核心區(qū)邊緣還存在不同種類的漁業(yè)管理組織和漁業(yè)管理委員會，如東北大西洋漁業(yè)委員會（North East Atlantic Fisheries Commission， NEAFC）、西北大西洋漁業(yè)組織（Northwest Atlantic Fisheries Organization， NAFO）、北大西洋鮭魚養(yǎng)護組織（North Atlantic Salmon Conservation Organization， NASCO）、大西洋金槍魚類管理委員會（International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas， ICCAT）、中西太平洋漁業(yè)委員會（Western and Central Pacific Fisheries Commission， WCPFC）等。

東北大西洋漁業(yè)委員會管轄的一小部分海域與北冰洋核心區(qū)重疊，但受其適用范圍和能力局限，尚不能從根本上解決北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理問題。首先，其管理范圍局限于北冰洋的一部分，未能覆蓋整個北冰洋核心區(qū)公海。其次，東北大西洋漁業(yè)委員會的規(guī)定不具有全面性和強制性，有關漁業(yè)管理的相關規(guī)定不能拓展到多領域。再次，該組織僅涉及十個國家，是小規(guī)模和較為封閉的沿海國組織， 世界上絕大多數(shù)遠洋漁業(yè)國家未被納入東北大西洋漁業(yè)委員會，不能實現(xiàn)對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)的全面管理。其他區(qū)域性漁業(yè)管理組織，如中西太平洋漁業(yè)委員會、大西洋金槍魚類保護委員會的管轄范圍雖可覆蓋北冰洋部分海域，但氣候變化背景下魚類洄游的發(fā)展前景并不明朗，這些區(qū)域性漁業(yè)管理組織所針對的魚類種群活動是否會延伸至北冰洋核心區(qū)公海仍有待觀察。

綜上所述，當前針對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)治理合作機制呈現(xiàn)出“碎片化”和“分散式”的特征。首先，《聯(lián)合國海洋法公約》《魚類種群協(xié)定》《負責任漁業(yè)行為守則》等國際漁業(yè)管理規(guī)則或者對締約國有效、或者可自愿遵守，但并非專門針對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理。其次，現(xiàn)有北極國家雙邊或多邊漁業(yè)合作協(xié)議受特定區(qū)域和特定魚類種群的限制，不能從整體上解決北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)管理問題，而且個別協(xié)議安排在性質上僅為區(qū)域性軟法。再次，北冰洋核心區(qū)邊緣的區(qū)域性漁業(yè)管理組織的管轄范圍和成員國有限，管轄魚類種群有限，較難承擔該海域漁業(yè)管理職責，而專門適用于北冰洋核心區(qū)的區(qū)域性漁業(yè)資源管理組織或機制尚處于缺失狀態(tài)。

二、北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理進展和問題

北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源問題的全球性和現(xiàn)有合作機制的有限性要求各方繼續(xù)開展廣泛合作，以實現(xiàn)對公海漁業(yè)資源的有效治理，但合作進程中仍存在一定分歧。

（一）北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的合作進展

早在2007年，因北極海冰覆蓋范圍創(chuàng)下歷年最低紀錄，阿拉斯加參議員向美國參議院發(fā)起倡議，要求美國政府推動達成并實施一項國際協(xié)議，旨在防止北冰洋國際海域無管制商業(yè)捕撈，促進北極海域跨界及高緯度洄游魚類種群的養(yǎng)護及管理。2009年，美國通過北太平洋漁業(yè)管理委員會采取預防性行動，在其管轄的北極水域內禁止商業(yè)性捕魚，并試圖將該措施應用于北極核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理中。

自2010年以來，在美國的倡議下，北冰洋沿岸五國召開了一系列政府層面的高官會議及科學家會議，專門討論北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源開發(fā)與養(yǎng)護，提出通過國際協(xié)定規(guī)制商業(yè)性捕撈。2011年6月，北冰洋沿岸五國首次召開科學家會議，以便更全面和系統(tǒng)地分析和研判北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源狀況。同年8月，丹麥針對北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源管理制定新政策；加拿大北極專家在《紐約時報》發(fā)表專欄文章，明確要求在北極制定一個新的國際漁業(yè)協(xié)定。2012年4月，2 000多名科學家聯(lián)合倡議北冰洋沿岸國逐步達成國際協(xié)議，保護北冰洋核心區(qū)公海漁場。 同年5月，美國發(fā)布北極漁業(yè)會議的協(xié)議草案。2014年2月，在第三次高官會議上，北冰洋沿岸五國首次提出實施臨時措施，防止無管制捕撈活動，以及建立聯(lián)合科學研究計劃。2015年7月16日，五國達成《關于防止北冰洋核心區(qū)不規(guī)范公海捕魚的宣言》，明確在有充分科學證據(jù)證明北冰洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展之前，五國不會授權本國船只在北冰洋核心區(qū)的國際水域進行商業(yè)捕撈。

2015年12月1—3日，北冰洋沿岸五國與中國、日本、韓國、冰島和歐盟在華盛頓就制定北冰洋核心區(qū)公海海域漁業(yè)管理協(xié)議進行首輪對話。在2016年的會議上，盡管各方對探查性捕撈和商業(yè)性捕撈的開始時間、決策的達成和漁業(yè)協(xié)定的法律拘束力等問題尚存異議，但是一致同意在漁業(yè)研究方面開展合作。

（二）北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的分歧點

美國主張達成一項具有法律約束力的國際協(xié)定，是北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理預防性措施的倡導者。美國北極研究會委員戴維·本頓（David Benton）認為，針對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的管理應分步驟進行，各國應首先采取預防性措施并簽訂一份具有約束力的國際協(xié)議，然后共同建立漁業(yè)科學合作平臺或科研機構，最終在掌握該地區(qū)充足漁業(yè)信息后成立區(qū)域性漁業(yè)資源管理組織。

加拿大具有豐富的漁業(yè)資源管理經(jīng)驗和完備的管理制度，是“理性的實用主義者”。 加拿大2001年出臺《新興漁業(yè)政策》，闡明對包括北極管轄海域內的新興漁業(yè)的態(tài)度，即通過預防性措施進行漁業(yè)資源管理，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展?！敖丁闭呒炔粚儆趪H漁業(yè)制度所推崇的保護措施，也不是國際漁業(yè)資源管理的普遍實踐。因此，在北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理上，加拿大更傾向于生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調的可持續(xù)措施。

丹麥漁業(yè)產(chǎn)量并不高，但漁業(yè)在其國民經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)較為重要的地位，并且漁業(yè)發(fā)展水平較高。 其格陵蘭群島、法羅群島也是以漁業(yè)為主的地區(qū)，“禁捕”對于該國是不可行的。挪威和俄羅斯于2010年就巴倫支海劃界案達成協(xié)議，在這之前兩國有將漁業(yè)資源管理拓展至管轄海域之外公海的跡象，后因兩國為捕魚國預留捕撈配額而使問題得以解決。兩國在巴倫支海劃界案中所達成的協(xié)議一方面促進共同合作，另一方面也顯示出雙方在漁業(yè)資源管理上的排他性傾向。海冰消融后向北洄游的魚類可能出現(xiàn)在兩國專屬經(jīng)濟區(qū)或附近海域。針對高緯度漁業(yè)的良好發(fā)展前景，兩國可能難以接受絕對的“禁捕”約束。

北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的健全管理在歐盟北極政策以及歐盟的海洋治理方案中占據(jù)重要地位。作為北極魚類資源主要消費地的歐盟在這一問題上提出的主要目標是，在可持續(xù)發(fā)展的前提下利用漁業(yè)資源，并且尊重土著居民的權利。自2009年以來，歐盟一直堅持在達成一個科學的、預防性的管理機制后，方可在北冰洋核心區(qū)公海開展商業(yè)捕撈活動。

在2016年的北冰洋公海漁業(yè)資源管理會議上，韓國對美國所極力倡導的預防性措施內涵有不同理解。韓國海洋研究院漁業(yè)部主任趙正熙指出，預防性措施本身不是強力禁止捕撈，簡單的“禁捕”政策只會導致針對該海域的數(shù)據(jù)獲取更加困難。當前的首要任務是明確界定北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源養(yǎng)護原則的終極性目標和可操作目標。

中國則認為，預防性措施不意味著一禁了之，不等同于簡單的關閉漁場?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》規(guī)定，即使是新漁業(yè)，亦可在謹慎設計后制定限額進行捕撈。此后，對所獲得的數(shù)據(jù)信息進行評估，僅在出現(xiàn)重大不利影響時采取極端措施，但只限于臨時性措施。全球變暖背景下的北冰洋逐漸演變?yōu)椤肮渤靥痢?，其資源不歸屬于某個國家。在保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和尊重原住民權利的前提下，任何國家都有權對當?shù)刭Y源進行可持續(xù)利用。

經(jīng)過四輪會談， 北極問題相關各方已達成初步共識：防止北冰洋核心區(qū)公海無規(guī)制的商業(yè)捕撈；共同促進海洋生物資源的可持續(xù)利用；保護該海域脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。多數(shù)國家認為，該海域可以建立一個或多個區(qū)域性漁業(yè)管理組織。而協(xié)議中所提及的探查捕撈方式，何時建立區(qū)域性漁業(yè)資源管理組織，以及決策程序仍是未來需要探討的關鍵問題。 2017年3月15日，在雷克雅未克舉行的第五次北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)會談，再次重申了促進核心區(qū)未來漁業(yè)有序捕撈，合理開發(fā)利用漁業(yè)資源及保護海洋生態(tài)的承諾。會議強調有效共識對漁業(yè)治理的重要性，并努力就協(xié)議草案的目的、適用意義、聯(lián)合科學研究的相關規(guī)定、進行捕撈實驗的前提條件、爭端解決機制及加入和退出機制等具體內容協(xié)商一致。有關協(xié)定區(qū)域、建立區(qū)域性漁業(yè)資源管理組織及后續(xù)的具體管理規(guī)定與決策議程尚需繼續(xù)討論，以期盡快解決遺留問題，達成有效共識。

三、未來北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源共同治理安排

北冰洋核心區(qū)公海已逐步具備漁業(yè)資源開發(fā)利用的條件，而北冰洋特殊的自然環(huán)境也對管理模式提出要求。在這一問題上，印第安納大學學者約書亞·歐文斯（Joshua Owens）提出，針對北冰洋獨特的環(huán)境特點，應尋求新的制度安排加強對這片海域的保護。他認為北冰洋與半閉海在性質上相類似，在管理模式上可類推適用閉海、半閉海制度，并進行適時合理的變更。 但本文并不認同北冰洋具有半閉海性質的觀點，更認同德國前外長基多·韋斯特韋勒（Guido Westerwelle）和德國外交部法律顧問格奧爾格·維切爾（Georg Witschel）對于北冰洋性質的界定，即北冰洋核心區(qū)存在公海，北極治理要具有“全球公共性”的特點。

從地理位置看，北冰洋位于地球最北端，由北冰洋沿岸五國（美國、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麥）管轄范圍內海域和管轄范圍外海域構成。北冰洋核心區(qū)內不受某個沿岸國單獨支配的管轄范圍外海域，即為北冰洋核心區(qū)公海。從半閉海概念來看，半閉海一般名稱為“?！保绲刂泻?。北冰洋稱之為“洋”，雖在四大洋之中面積最小，但“洋”與“?！比源嬖诒举|區(qū)別。《聯(lián)合國海洋法公約》所界定的半閉海包括全部或主要由兩個或兩個以上國家的領海和專屬經(jīng)濟區(qū)構成的海域。 如前所述，北冰洋存在公海，半閉海制度不適用于北冰洋。因此，北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理問題已超出區(qū)域問題的邊界，上升為全球性問題。要在共存、共享、共治、共贏和共建的原則基礎上進行共同治理， 同時能夠兼顧北冰洋沿岸國和其他利益攸關方的共同利益。本文從治理主體、治理機制和執(zhí)行三方面來提出北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的共同治理安排主張。

（一）多元治理主體

北冰洋核心區(qū)的公海性質決定了參與漁業(yè)資源治理的主體應多元化。一般而言，跨區(qū)域、全球性問題的解決在很大程度上均依賴于國際合作，北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理問題也適用多邊主義的解決方式。

目前，對多邊主義的界定主要有兩種形式，羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）認為多邊主義是一種通過制度安排實現(xiàn)各國間政策協(xié)調的實踐，其中的國家主體數(shù)量為三個或三個以上； 而約翰·魯杰（John G. Ruggie）則認為多邊主義是一種各國間以廣義行動原則為基礎而形成的國家間制度形式，不過分強調特殊性。

無論采用何種理論模式來界定多邊主義，合作都是多邊主義的核心，多邊主義追求共同利益。此外，多邊主義包含三個特征：不可分割性、普遍化的行為原則、互惠的擴散性。首先，不可分割性主要指在約束主體方面，多邊主義要求以集體性體現(xiàn)整個行動的權威和約束力，每個主體不具有分割性。針對公海漁業(yè)資源的治理，《聯(lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定公海捕魚自由，有關北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理主體應包括沿岸國和利益攸關方，治理主體具有不可分割性。其次，普遍化的行為原則是指對行為體行為方式的約束，每個行為體應以平等的地位參與多邊框架合作，合作機制的運行依賴各方的共同意愿而非某一方的個別偏好。北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的治理主要針對區(qū)域跨界洄游魚類，《聯(lián)合國海洋法公約》鼓勵以區(qū)域性漁業(yè)管理組織為平臺開展合作，規(guī)制跨界洄游魚類的資源養(yǎng)護和管理活動；即使尚不存在區(qū)域性漁業(yè)管理組織，沿岸國和捕魚國也要加強合作。最后，互惠的擴散性要求行為體關注長遠、廣泛的利益，積極參與多邊合作。

從多邊主義視角出發(fā)，北冰洋沿岸國同利益攸關方應通過協(xié)商建立北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理平臺，制定專門的區(qū)域性漁業(yè)協(xié)議以促進資源管理的常態(tài)化。這既符合《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，亦符合各方長遠利益。北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的制度建設，應考慮各行為體在協(xié)議內容方面的利益一致性與特殊性，這分別決定了話語權的平等分配與特殊考量。

第一，國際規(guī)則未賦予北冰洋沿岸國有關北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源分配的排他或優(yōu)先權，捕魚國與沿岸國在資源養(yǎng)護和管理方面的權利平等。由于受到氣候變化的影響，北極地區(qū)的商業(yè)捕撈存在較大的不確定性，增強各國間的科研合作尤為重要。

第二，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第119條第1款（a）項的規(guī)定，在決定公海生物資源可捕量和制定其他養(yǎng)護措施時，應在包括發(fā)展中國家的特殊要求在內的各種環(huán)境及經(jīng)濟因素限制下確定。發(fā)展中國家同發(fā)達國家在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面尚存在一定差距，使各方針對海洋生物資源開發(fā)和保護方面的目標和行動有所不同。中國作為利益攸關的發(fā)展中國家，對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理的建議表達了發(fā)展中捕魚國家的特殊利益和訴求，其特殊利益理應得到《聯(lián)合國海洋法公約》框架下合作各方的尊重。

北冰洋核心區(qū)治理也離不開非政府國際組織的推動和支持。早在努克會議召開之時，作為非政府國際組織的重要代表，綠色和平組織（Greenpeace）就表達了對北極核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的高度關注和認可。將北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)會議稱為“近期北極地緣政治史上最為重要的一次會議” 。努克會議的召開進一步加強和夯實了各方在漁業(yè)資源養(yǎng)護方面的協(xié)商合作。 皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）“保護北極生命”項目的高級官員亨利·亨廷頓（Henry Huntington）認為，北冰洋核心區(qū)公海海域的面積同地中海大致相同，但在該海域并不存在任何漁業(yè)資源管理規(guī)定或協(xié)議，這使得該問題更加復雜。他進一步指出，亞洲國家在北極科學研究方面具有極高的參與性和活躍性，有必要考慮以多邊合作的方式提高各行為主體對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的興趣和技術參與。

（二）建立漁業(yè)資源勘測合作機制

共同治理倡導“共治”理念，而“共治”的實現(xiàn)離不開各行為體間平等合作。北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源治理機制應以漁業(yè)資源勘測合作為基礎，使其成為各治理主體實現(xiàn)“共治”的有效對話平臺。雖然各國已經(jīng)在北冰洋海域進行了多次科學考察，特別是自1982年開展“國際極地年”活動以來，各國加大了對北冰洋的科學探索，但是囿于北冰洋的地理位置和惡劣的自然條件，人類對這片海域的生態(tài)系統(tǒng)價值和功能的認識仍處于相對較低的水平。亨利·亨廷頓用“迷失的中部”來形容人類對北冰洋核心區(qū)海域漁業(yè)資源狀況認識的缺失。他指出，在眾多的未知領域中尤其是北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源的種類、數(shù)量以及分布情況，科學家對此了解甚少。俄羅斯北方海域漁民協(xié)會協(xié)調委員會的主席也強調，就目前所取得的科研成果而言，還未能掌握有關北冰洋核心區(qū)海域漁業(yè)資源分布的準確信息。因此，整合各國的海洋科學考察優(yōu)勢，建立漁業(yè)資源勘測合作機制顯得尤為重要。

1994年的《中白令海峽鱈魚資源養(yǎng)護與管理公約》是建立北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源科研勘測合作機制可借鑒的范本。該公約旨在養(yǎng)護和管理俄羅斯、美國管轄范圍內的公海鱈魚資源，目的在于使鱈魚資源在該區(qū)域保持“最大持續(xù)生產(chǎn)量”的水平。 該公約敦促各締約國組成科學技術委員會，并負有將各自區(qū)域內對狹鱈資源及其他海洋生物資源的探測報告遞交給科學委員會的義務。同時，在數(shù)據(jù)方面，鼓勵各締約國定期進行捕撈數(shù)據(jù)的交換和交流，并由各締約國協(xié)商一致建立中白令海狹鱈觀察員計劃，在區(qū)域內實現(xiàn)對狹鱈漁業(yè)資源的有效管理和養(yǎng)護，使其始終保持可持續(xù)增長水平。

基于對治理機制范本的分析，北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理有賴于沿岸國與其他利益攸關方的共同努力，建立漁業(yè)資源勘測合作機制，并以此為平臺實現(xiàn)對核心區(qū)漁業(yè)資源的有效治理。未來有必要加大對北冰洋海水和海冰的監(jiān)測力度，收集北冰洋冰情等氣候方面的相關信息，深入調查研究北冰洋核心區(qū)和邊緣海域的漁業(yè)資源及其他海洋生物資源狀況，對北冰洋海洋生態(tài)系統(tǒng)進行全方位的系統(tǒng)分析，并著力推進各國之間氣候及漁業(yè)資源數(shù)據(jù)信息的共享，推動建立開發(fā)和保護并舉的漁業(yè)資源勘測計劃，為漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)利用和養(yǎng)護做好充分的科研準備。

（三）在可持續(xù)發(fā)展理念下開展合作

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第87條的規(guī)定，各國在公海上享有“捕魚自由”的權利，這是“公海自由”的重要內容之一。在此基礎上，《聯(lián)合國海洋法公約》第116至119條詳細規(guī)定，在國家合作的前提下，所有國家均平等地享有對公海漁業(yè)資源的開發(fā)權利和養(yǎng)護義務。 尤其是第118條詳細規(guī)定了各國對公海生物資源的養(yǎng)護和管理的義務，且這種義務的實現(xiàn)需要基于多方形成的共識，借助多方合作。當兩個或兩個以上的國家開發(fā)同一海洋生物資源或兩個以上的國家在同一區(qū)域內開發(fā)不同的海洋生物資源時，應當進行談判，從而實現(xiàn)對海洋生物資源的保護。為了實現(xiàn)這一目標，這些國家應在合作基礎上建立區(qū)域性漁業(yè)資源管理組織。該條強調各方在考慮彼此利益前提下進行海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護和管理。各方要在合作的前提下，以科學態(tài)度共同對開發(fā)、利用、發(fā)展和養(yǎng)護漁業(yè)資源的相關措施進行嚴格審查；探討對彼此具有約束力的國際協(xié)定的相關要求，并爭取在進一步談判的過程中達成新的協(xié)定。

《聯(lián)合國海洋法公約》對未來北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源的治理提供了海洋法依據(jù)，其中滲透了生物資源利用的可持續(xù)性原則?？沙掷m(xù)發(fā)展目標要求未來達成的北冰洋核心區(qū)漁業(yè)資源國際協(xié)定要同時顧及當代人和后代人的需要，考慮不同地理位置的國家的利益，維護北冰洋沿岸國和其他利益攸關方的共同利益，在可持續(xù)發(fā)展理念的指導下實現(xiàn)多邊合作。

北冰洋核心區(qū)公海是全球公域之一，治理不力將會造成“公地悲劇”。北冰洋核心區(qū)公海的生態(tài)重要性和特殊地緣位置使其不適用明確產(chǎn)權或“利維坦式”的自上而下的監(jiān)管措施。在北極復雜的社會生態(tài)系統(tǒng)中，任何單一行為體都不能獨立承擔治理責任，唯有各方通過談判達成共識，方能實現(xiàn)該海域漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四、中國參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的路徑

北極國家和其他北極利益攸關方有關北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理的談判進程仍在進行，未來各方很有可能會在科研合作的基礎之上達成可持續(xù)發(fā)展共識。而在這一實然向應然狀態(tài)的轉變過程中，如何維護中國在北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源開發(fā)中的權益，如何深度參與該地區(qū)國際漁業(yè)談判，是中國面臨的主要問題。

（一）加強國際合作，擴展合作領域，提升合作層次

北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理協(xié)議的協(xié)商過程充分表明，國際問題的解決是國家間通過尋求共同利益，加強合作的過程，而不是某個國家或者某幾個國家的單邊或小集團行動，同樣，多邊合作是解決北極地區(qū)漁業(yè)資源管理問題的必然途徑。共同利益是國家間合作的基礎，共同利益的確立可以使國家調整自身的行為方式或行動方向，與其他國家的偏好達到某種程度的一致，從而達到合作的狀態(tài)。 因此，中國應抓住機遇，避免被動旁觀，積極參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源管理協(xié)議的談判，適時謀求在其中的重要角色。此外，中國應與利益攸關方形成合力，利用高層互訪、經(jīng)貿(mào)交流、對外交往等方式，加強溝通，提升相互之間的合作力度，把握主動權并發(fā)出自己的聲音。國內相關主管部門要密切關注北冰洋沿岸國及其他利益攸關方對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)活動的利益關切、態(tài)度變化等，及時調整中國的應對方法及思路，堅持以多邊合作模式管理和養(yǎng)護北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源。

（二）積極參與北冰洋海洋生物資源的科學研究

2015年12月，在北冰洋沿岸五國與其他利益攸關方召開的漁業(yè)會議上，各國強調海洋科學研究在北極漁業(yè)治理模式構建中的重要性。北極的變暖速度是地球上其他地區(qū)的兩倍，該地區(qū)的急劇變化亟須加強相關領域的科學研究，了解其變化的原因和未來走勢。鑒于科學研究在北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源開發(fā)與管理中的重要地位以及各方的普遍重視，第一，中國應同北極國家和其他利益攸關方共同努力，提高科研能力并加強科研合作。第二，重視對北極氣溫和海冰的監(jiān)測，積極獲取第一手資料，為未來北冰洋核心區(qū)公海魚類資源的養(yǎng)護和利用奠定堅實的科學基礎。第三，深入調查研究北冰洋海洋生物資源狀況，進行系統(tǒng)評估并在此基礎上提出中國參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)活動的可行方案。第四，加大針對北冰洋環(huán)境的考察力度并擴大考察范圍，實時實地監(jiān)測漁業(yè)資源分布變化，嘗試對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)和漁場實施統(tǒng)一監(jiān)測。 第五，積極參與各類國際漁業(yè)問題的主題論壇，通過二軌外交宣傳中國主張，形成科學家共同體和共同認知。第六，適時推動有關北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源科學研究國際組織的建立。

（三）充分發(fā)揮北極理事會科研信息平臺作用

北極理事會旨在促進北極的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護。作為北極治理中最具影響力的區(qū)域性政府間論壇，北極理事會在環(huán)境、氣候和可持續(xù)發(fā)展方面具備強大的預測評估能力。北極理事會通過發(fā)布一系列科學研究報告，持續(xù)關注北極地區(qū)的變化。以2004年《北極氣候影響評估報告》為例，該報告確認了北極地區(qū)的變化對全球氣候變化的重要警示作用，改變了人類以往對北極地區(qū)“冰荒之地”的認識，監(jiān)測到北極地區(qū)儲藏著豐富的生物資源和礦產(chǎn)資源，因此更加重視北極地區(qū)治理。在氣候影響評估方面，北極理事會氣候評估項目學者憑借其專業(yè)性和嚴謹性，獲得可靠的評估數(shù)據(jù)，因此具有極高的參考價值。此外，北極理事會權威的科研報告幫助各國政府深化對氣候變化問題的認識，推動了北極治理進程。盡管北極理事會一直未參與核心區(qū)漁業(yè)會議和談判，但作為重要的北極氣候評估機構，其對北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理的影響不容忽視。

有鑒于此，中國作為北極理事會觀察員國以及北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理機制的參與方， 應充分運用未來在北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理機構與北極理事會的身份，向北極理事會、工作組和特別任務組派出專家，通過北極理事會的科學研究帶動中國的北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源以及相關北極問題的科學研究。將北極理事會作為科研信息交流平臺，多途徑交流北極海域相關數(shù)據(jù)，掌握北極氣候環(huán)境變化評估的第一手資料，以此為基礎推動北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的善治。

（四）秉持合作理念深度參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源治理

2017年3月29日，國務院副總理汪洋出席第四屆“北極—對話區(qū)域”國際論壇開幕式，在致辭中強調中國參與北極事務的重要性及必要性，并表示中國秉承尊重、合作、可持續(xù)發(fā)展三大理念參與北極治理進程，尊重各方在北極地區(qū)的權利自由，合作共享，實現(xiàn)北極區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。 中國是近北極國家，無論是自然地理、能源資源利用，還是航道開發(fā)，北極地區(qū)對中國而言都意義重大。

作為北極利益攸關方，中國早在1925年就參加了《斯瓦爾巴德條約》，并在《聯(lián)合國海洋法公約》及相關條約安排下不斷深化對北極的探索和治理，在北極問題上發(fā)揮了不可替代的作用，另外，中國有權利也有能力參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的治理進程。但是，中國也要做好相應的工作。

首先，深化對北冰洋核心區(qū)公海的科學考察，繼續(xù)深化對北極氣候和環(huán)境變化的科學認知，改進現(xiàn)有的科學探究模式，加大對該區(qū)域相關活動的財政投入，提高針對該海域的科研探索和監(jiān)測水平。

其次，可持續(xù)開發(fā)利用北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源。中國應鼓勵企業(yè)參與北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的合理開發(fā)和利用，引導民間資本流向北極地區(qū)，通過資本投入、項目建設和經(jīng)濟活動，深化對北極治理的參與。支持企業(yè)開發(fā)和利用北極航道，加強與北極國家在航道利用和資源開發(fā)方面的合作。

最后，加強北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護。將開發(fā)利用北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源與保護生態(tài)結合起來，適用風險預防原則，達到資源開發(fā)與生態(tài)保護之間的平衡。

總之，伴隨著全球氣候變暖，北極冰川融化，未來北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。這也使北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的利用與養(yǎng)護問題成為北冰洋沿岸國與利益攸關方的關注焦點。通過多邊協(xié)商的方式促進各方形成漁業(yè)資源管理共識，達成專門管理商業(yè)捕撈的多邊協(xié)議是未來解決問題的最佳選擇。中國要抓住機遇，充分利用優(yōu)勢，積極主動地參與多邊漁業(yè)協(xié)定的談判和制定。同時，增強自身科研能力，提高漁業(yè)監(jiān)測水平，加強同北極國家和利益攸關方在科學研究基礎上的廣泛合作，共同推進北冰洋核心區(qū)公海漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

[收稿日期：2016-11-14]

[修回日期：2017-04-18]

[責任編輯：楊 立]