本刊記者 曹 凜

北洋時期山東一帶的漁政管理及船質檢查（上）

本刊記者 曹 凜

北洋初期，山東沿海的多個沿海城市仍被東西方多國侵略者霸占，山東各地漁政工作陷于癱瘓狀態(tài)，亂征漁稅、船牌稅和檢查費等現象層出不窮。這一情況的好轉，始于1922年我國陸續(xù)收回這些沿海城市的主權后，當地政府、地方水警與海軍，開始接手山東沿海各地的漁政管理及船質檢查工作。

北洋初期的漁政管理

清末民初的1858年6月，清政府被迫簽訂了《天津條約》，將山東的登州（蓬萊）和煙臺港作為西方列強的通商口岸。隨著通商口岸的開放，越來越多的殖民者侵入山東，山東沿海的青島、威海衛(wèi)等城市相繼被德、法、英、俄、日等侵略者強占。

北洋政府（1911年10月～1928年6月）推翻清政府后，山東行政區(qū)基本沿用清代的道、府、縣三級“道”制：北洋政府將山東劃分為3道、10府、96縣。1925年改“道”為“省”，96縣直屬山東省政府。

1914年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，日本趁亂，軍事接管了原先被德國侵略者占租的青島；英美侵略者侵占煙臺；原來由俄國侵略者侵租的旅順、大連等城市，也轉手讓與日本。日本亡我中華的狼子野心日益膨脹，并垂涎于山東沿海的漁場。

當時，山東沿海的傳統(tǒng)漁場大致分為七個區(qū)：黃河口以西漁場，萊州灣漁場，蓬萊沿海漁場，煙威外海漁場，成山頭至石島漁場，乳山和海陽外海漁場，膠南和日照外海漁場。山東鄰靠渤海、黃海，海岸線全長三千多公里，是當時我國北方最重要的海洋漁業(yè)產區(qū)。據民國22年（1933年）膠濟鐵路車務處出版的《膠濟鐵路經濟調查報告》記載，民初時期，山東沿海的這幾個大型漁場，每年春季吸引遼寧、江蘇、天津等省內外的大批漁船前往捕魚。

1914年，日本政府規(guī)定：日本國內當時技術最先進的蒸汽輪漁船，捕魚活動范圍必須在東經130度以北以西，以及朝鮮禁漁區(qū)以外的海域，日本及鄰近海域都不許捕魚。這一規(guī)定，其實就是明確指向我國沿海漁場、當時，我國南邊的浙江一帶的漁場，北邊山東一帶的漁場，是我國漁產資源最富饒的兩個地區(qū)，也是受日、德、法、英等國漁輪猖獗掠奪我國漁產最頻繁的兩個地區(qū)。1914年開始，日本的一百三十多艘漁輪開始大規(guī)模侵入我國漁場，進行瘋狂的侵漁活動。

日本在山東漁場的侵漁活動表現方式主要有三種：一是直接進漁場捕魚，二是發(fā)展加工業(yè)，三是破壞與之競爭的我國漁民的漁具，以獲其利。“日本漁輪一面在中國沿海捕魚，一面即以所捕得之魚，以廉價在各埠出售。并以大批咸干從其國內輸入。致魚市場被其攪亂”（李士豪《中國海洋漁業(yè)現狀及其建設》，上海商務印書館，1936年，P151）?！懊駠辏?924年）山東沿海一帶，日本‘滿先丸’等四十余艘，帆船七八十艘，先后在蓬萊、黃縣、掖縣石虎嘴等處，大肆捕撈，并任意將吾國漁人之網繩、鉤線等漁具，拖拉毀損，我政府束手無策”（張震東、楊金森《中國海洋漁業(yè)簡史》，北京海洋出版社，1983年，P102）。

1919年，我國爆發(fā)“五四運動”，提出“還我青島”的口號。1922年底，北洋政府終于艱難收回青島，但日本漁船在我國漁場的侵漁活動，并未結束。針對這種情況，山東地方政府早在這一時期之前，已著手做了一些維護我國漁民利益的保護工作。

1925年之前，山東政府仿照清政府，在沿海各縣成立勸業(yè)所，各縣勸業(yè)所后又改名為縣實業(yè)科或縣建設科，負責當地沿海地區(qū)的漁政管理工作。當時，山東還沒有專門管理漁業(yè)的地區(qū)級行政機構。

當地勸業(yè)所遵照北洋中央政府頒發(fā)的漁政管理法規(guī)，對山東漁場進行漁政方面的漁船登記、質量安全檢查和捕魚管理，如1915年4月的《公海漁船檢查規(guī)則》、《漁業(yè)技術傳習條例》，1914年4月的《漁輪護洋緝盜獎勵條例》和《公海漁業(yè)獎勵條例》等。北洋政府時期，中央的漁政管理機構為水產局，隸屬于農林部（后改為農商部）。制訂和頒發(fā)漁政管理法規(guī)和條例的部門，除農商部外，還有交通部、內務部和海軍部等部門?？梢姰敃r漁政管理各部門管轄內容范圍相互重疊，職權含混不清。

1917年，山東道公署委派陳葆剛等官員，在煙臺西沙旺創(chuàng)辦了山東道水產試驗場，以改良漁具漁法、研究海產品和加工技術為主，此為中國最早的水產科研機構。山東道水產試驗場設漁撈、制造兩科，老師包括技士1名、技佐3名、辦事員3名等。

同年，山東漁業(yè)公司還在煙臺開辦“水產初等小學堂”，招收漁民子弟，進行水產技術和漁業(yè)管理知識的傳授?！八a初等小學堂”是我國漁政歷史上水產教育的最早期學校，學制五年，預科兩年，本科三年。1923年山東政府在煙臺設立水產講習所，以培養(yǎng)水產職業(yè)人才為主，注重漁業(yè)技術和管理質量工作的提高培養(yǎng)。1925年3月，為抵御日本漁侵行為（“預防外侮”），龍口一帶成立龍口渤海灣漁會公會，由當地沿海漁戶組織，并有“漁警四人，實行辦事”。龍口渤海灣漁會公會還設立了龍口水產研究所，“招沿海漁戶入所研究”，“以增長漁業(yè)知識”（《漁會開辦后之近訊》，青島市檔案館資料號：D000436）。

民國初期，山東地區(qū)戰(zhàn)局混亂，國內軍閥的戰(zhàn)爭，東西方侵略者的壓榨，使其漁政機構的設置、漁業(yè)稅捐的征收、漁船漁具的改良與管理、漁政管理法律法規(guī)的制訂等管理工作都未成型，各地漁政工作基本陷于癱瘓狀態(tài)，山東許多沿海地區(qū)亂征漁稅、船牌稅和檢查費等，費用高得離譜，山東沿海漁民要求減低漁稅的呼聲不斷傳來。1916年4月，“文登沿海漁民拒交鹽稅齊捐，驅逐了沿海厘金局官員并用火燒了油家灘鹽稅支局”?！巴?0 月文登縣靖海衛(wèi)漁、鹽民萬人舉行了抗稅斗爭，數人遭槍殺”（《煙臺水產志》，山東省出版總社煙臺分社，1989年3月出版）。

在此形勢下，1917年春，山東地方政府在石島（山東膠東半島東南端，瀕臨黃海，擁有中國北方最大的漁港石島漁港）與靖海衛(wèi)（威海市榮成市西南端）兩個沿海漁業(yè)發(fā)達地區(qū)，試著設立地方漁航局，以規(guī)范漁稅征收的管理工作。石島和靖海衛(wèi)的當地漁場，當時有數萬戶漁民進行直接或間接的漁業(yè)工作。山東地方政府還加強沿海各地的“海上漁業(yè)警察”的機構管理與整頓工作，取得了一定的成效。

地方水警的漁政管理

北洋政府在各地設立的“海上漁業(yè)警察”這樣一個海上警種，與當地海軍一起，共同擔負著沿海護漁監(jiān)漁的航政管理職責。山東也不例外，例如煙臺地區(qū)的水上警察機構，雖然清末至民初名稱不斷改變，但一直兼管漁政方面的管理工作。清末1909年，煙臺設立水上警察局，監(jiān)理全省沿海的水上安全。煙臺還設有水上警察廳，專理水面督察事務。

北洋政府成立后，煙臺水上警察局更名為煙臺水警廳。水上警察廳1916年歸并陸警兼管，改設水警派出所，水警警力在一百人左右。1924年煙臺水警廳改為水警局，并將煙臺市沿海劃歸五個管理區(qū)，于劉家旺、八角口、系山口等地設分卡，負責巡查海港、漁船的安全檢查與管理，以及漁船捐代收等事務。1925年3月，山東省署第四科與實業(yè)廳向山東省長遞交了將煙臺水警廳劃歸漁業(yè)保衛(wèi)團的申請書。“（山東）省署第四科與實業(yè)廳方面，近中對于保護漁業(yè)，迭經會商，先擬訂定計劃，再呈請省長核奪。據聞其計劃之內容：一、設立保護漁業(yè)專管機關，煙臺水上警察劃歸節(jié)制。二、擴充煙臺水上警察。按煙臺水警附屬于煙警廳，常年經費三萬元，有小炮艦數艘，惟辦理無甚成績，擬由保護漁業(yè)機關妥加擴充”（《漁業(yè)保衛(wèi)團進行之各訓；關于保護沿海漁業(yè)問題》見青島市檔案館資料號：D000429，1925年）。同年，山東膠東道長官許鐘璐兼任漁業(yè)總辦，為切實辦理沿海漁業(yè)保護事宜，對煙警廳進行了大力整頓。

1926年4月，當地軍政府將煙臺水上警察廳改為海疆司令部，主要負責漁船登記和漁業(yè)稅收等漁政管理工作，并召集沿海漁會代表，改用委托制。1927年初，海疆司令部改歸國民黨膠東防守司令部接辦，各分局長改委任制。1927年5月，海疆司令部歸屬于財政廳，財政廳設專署負責辦理護漁監(jiān)漁的航政管理方面的工作。

1927年4月，山東各地水警歸海軍部門的漁業(yè)局管理。“海軍保衛(wèi)山東沿海漁業(yè)處成立后，業(yè)已多時。劉當局已令該處改為山東漁業(yè)局，已由處長高彤墀擬就漁業(yè)局組織法及辦公細則，呈請當局，保護漁民及征收漁稅，與水上警察關系頗深，故山東沿海之水上警察，亦將由漁業(yè)局節(jié)制，以期辦事便利云”（《海軍保衛(wèi)漁業(yè)處將改組改為山東漁案局節(jié)制沿海之水警》青島市檔案館檔案號：A0017-0020-1259-0004，1927年4月20日）。

1928年6月14日《德國領事館關于德輪愛爾斯達號救漁夫王佩福等五人義勇可感的函》（青島市檔案館檔案號：B0032-001-00422-0034）記載，6月11日，山東即墨縣一艘約十噸重的漁船，赴海外捕魚，遇險沉沒，六小時后，德籍輪船“愛爾斯達號”（ALETEN）救出船員王佩福等五人，隨后，當地水警與政府派員妥善處理了后續(xù)相關事宜。

山東水警與海軍協(xié)同的例子也有很多。1925年8月，海軍山東沿海漁業(yè)局派員到山東各地沿海海域，查看漁政情況，包括“征收漁船旗照”稅費的管理工作，各地水警廳也協(xié)同檢查?！皳購d方面?zhèn)鞒鱿?，本埠沿海漁業(yè)局保衛(wèi)處長高彤墀君，前會隨張督辦由青赴煙臺各處親查吏治，一時未能返青。茲聞高君關心漁業(yè)，特行電知本埠辦事處，令其即日派員赴沿海各處親查漁業(yè)實況，及征收漁船旗照之成績?！ㄋ┚瘡d派干練警察數人協(xié)同前往，……巡長二人、警兵四人，赴漁業(yè)處聽候隨遣云”（《派員視察漁業(yè)》，島市檔案館資料號：D000426，1925年8月）。

1925年10月，《山東漁航總局章程》第2條規(guī)定，為保證漁船和商船安全，地方水警廳要聽從山東漁航總局的統(tǒng)一調配?！氨揪譃橹\漁業(yè)商航之安全起見，得隨時指揮水上警察巡海面，借資防衛(wèi)，倘遇緊要時間發(fā)生，水警不敷分部時，并得呈請省長督辦，調撥附近駐扎軍警協(xié)助之”（《山東漁航總局章程》，青島市檔案館檔案號：B0032-001-00474-0005，1926年10月9日）。

山東漁航局管理全省漁政期間，沿海的護漁工作除由水上警察負責，北洋政府的海軍也在海上擔負起護漁工作。如渤海艦隊司令沈鴻烈，制訂的一些護漁舉措，比當時山東許多地方漁政機構制訂的法規(guī)條例更為有效。

海軍部對山東漁船的登記與管理

1924年，海軍部為保護山東當地漁業(yè)的安全和發(fā)展，設立山東海軍保衛(wèi)漁業(yè)監(jiān)督處，負責山東沿海漁業(yè)的一切漁政管理事宜。山東漁業(yè)監(jiān)督處管理官吏和辦事人員包括監(jiān)督1人、副監(jiān)督2人，課長3人、督察官2人、技術員3人、書記官長1人、書記官2人，以及課員和事務員若干人等。其中第3條規(guī)定了各員的職責，其中監(jiān)督、副監(jiān)督統(tǒng)籌安排山東沿海漁政的安全保衛(wèi)工作；課長辦理監(jiān)督和副監(jiān)督安排的工作，并負責漁船的登記和漁稅收取的管理工作；“督察長承監(jiān)督之命，專司督察沿海漁業(yè)情形并保衛(wèi)遠行辦法”；技術員“輔助督察官辦理技術一切事宜”，包括漁船的丈量與檢查工作；書記官長和書記官辦理漁船和漁稅的登記管理，“并掌理一切機要事宜”；“課員、事務員承長官之命令，分理一切事務”。山東漁業(yè)監(jiān)督處將山東沿海漁區(qū)分為20個管理段，各段設立段（股）長、事務員掌管具體漁政事務。20個段由5個分處負責管理。5個分處分別由各處處長、處員和事務員掌管各分區(qū)的漁業(yè)管理事務（《海軍保衛(wèi)沿海漁業(yè)監(jiān)督處暫行編制令》6條，青島市檔案館檔案號：B0032-001-00369-0027，1924年）。

海軍部除設立山東漁業(yè)監(jiān)督處外，還設置了山東沿海漁民保衛(wèi)團，漁民保衛(wèi)團由海軍部的山東漁業(yè)監(jiān)督處分區(qū)編制，主要負責協(xié)助漁業(yè)監(jiān)督處的漁政管理工作，以維護海上之安全及漁業(yè)之發(fā)展為宗旨。沿海漁民保衛(wèi)團，原則上為沿海戶自行結合的團體。沿海保衛(wèi)團各具體區(qū)段的漁船編制如下：每十船為一牌，設牌長一人；每十牌為一甲，設甲長一人；每十甲為一團，設團長一人。各漁船由監(jiān)督處發(fā)給船牌執(zhí)照，需分別注明該漁戶的歲數、籍貫、住址，“及有無機械”，……等信息上交海軍部備報。

其沿海漁民保衛(wèi)團本部設總長一員，由漁業(yè)監(jiān)督兼任；督察書記各若干員，由監(jiān)督委派；保衛(wèi)團參議員數人，由當地有威望的豪紳擔任；辦事員數人，由各區(qū)段保衛(wèi)團每團推選一人擔任。遇到重大事件需要決議，保衛(wèi)團參議員聯系沿海各省事業(yè)廳長、沿海各省外海水警廳長、本埠所屬海軍各艦長、沿海各稅關監(jiān)督和財政廳長等官員，會同海軍部的團務部、財政部、裝商部和水務處等部門，商議后辦理相關保衛(wèi)事件。

相關技術先進的蒸汽動力漁船的登記檢查工作方面，山東沿海漁民保衛(wèi)團負責各區(qū)段的漁船機械質量檢查和登記，并上交海軍部漁業(yè)監(jiān)督處，“代為置于編列，蓋烙火印，以便隨時檢驗”（第12條），并報保衛(wèi)團各區(qū)段的領導登記備案，不得隱瞞不報。

山東動力漁船向漁業(yè)監(jiān)督處請領執(zhí)照后，可獲得沿海漁民保衛(wèi)團提供的一切安全保衛(wèi)服務，包括保衛(wèi)團提供的負責保衛(wèi)漁場安全的數艘武裝巡輪，以及海軍部就近的軍艦支援服務。

20分段各分段的漁戶，其常規(guī)動力船只也須報批海軍部漁業(yè)監(jiān)督處，然后前往本段的事務所領取旗照，這樣可以防止日船和海盜船渾水摸魚。當地領取旗照的漁船，若遇不明船只，可立即報告給事務所，本段事務所的分段長上報給海軍部、水警廳等，由他們派船前往調查和驅離（《海軍保衛(wèi)山東沿海漁業(yè)20分段處成立的公函》，青島市檔案館檔案號：B0047-0010-0775-0001，1925年4月）。

1925年6月19日，第20分段海域的沿海漁業(yè)保衛(wèi)團，對當地的漁船和商船逐一進行安全檢查，并“飭領旗照”，強征高額船稅，即使小船也不例外，“將小港灣所到個口商（漁）船均挨次檢查”，引發(fā)當地船民強烈不滿，48家船行及當地航業(yè)公會聯名上告，認為“漁業(yè)保衛(wèi)團強迫商船指為漁船，飭領旗照，一律納費”。對此，相關部門于7月12日進行了狡辯，宣稱這些人是當地一些漁戶自發(fā)組成的個人團體，雖然編制在沿海漁業(yè)保衛(wèi)團的第20分段，但不屬于正規(guī)團體。為什么對商船進行收費呢？因為根據“商船施行細則，系根據發(fā)給旗照規(guī)則及海軍保衛(wèi)山東沿海漁業(yè)處章程所產生。該章程第一條所載本處（指海軍漁業(yè)保衛(wèi)處）以保衛(wèi)山東沿海漁民之安全，兼顧商航澄清海面為總。是又發(fā)給旗照規(guī)則第一條載，凡屬漁船及商航行駛山東境內者，均依本規(guī)則之規(guī)定，向本處領取照，以便保衛(wèi)?！鼻沂杖z查費和旗照費，屬于分辨漁船還是匪船的范疇，不是用于申請武裝保護的捐稅。《海軍保衛(wèi)山東沿海漁航處章程》第四條規(guī)定：“漁民及商船在海上遇有危險時，由本處隨時救護之”。沿海漁航處還曾下發(fā)了《呈請發(fā)給旗照規(guī)則》章程，第1條規(guī)定：“凡屬漁船及商航（船）行駛山東境內，均依本規(guī)則之規(guī)定，向本處領取旗照，以便保衛(wèi)?！笨梢娚綎|沿海漁業(yè)保衛(wèi)團既負責漁船的保護，也負責商船的保護，“保衛(wèi)商船乃于漁船并重，一則施網捕魚，出入于深洋之中；一則運輪貿易，往來于海面以上。若無旗照為之標識，則良莠無從辨別，保衛(wèi)亦屬難周。是商船當然亦須領取旗照，毫無疑義?！倍疫@都經過了“各地縣長及水上警察”的同意。

山東第20分段海域的船民對此解釋并不買賬，“群情嘩然”，7月23日，48家船行及當地航業(yè)公會再次抗議，表示商船是商船，漁船是漁船，兩碼事，“稍有常識者亦能知之”，既然保衛(wèi)團的全稱是“山東沿海漁業(yè)保衛(wèi)團”，它自然只負責漁船的保衛(wèi)工作，憑什么向商船收取檢查費和領旗費。

沒幾日，山東龍口等19個縣的漁民代表發(fā)函聲援第20分段船行的商船協(xié)會團體，表示商船都領取了山東財政廳商船船照和商船收捐執(zhí)照，商船的安全保護，由各地縣長及水上警察負責。漁商兩種帆船都要領取漁業(yè)保衛(wèi)團頒發(fā)的旗照，繳納稅費，對第20分段的商船不公平，“應屬于漁船”。榮成的石島商會、青島和煙臺的“本埠各船行”、江蘇贛榆縣商會、壽光市羊角溝河海聯運港口處的商會等，也都對此表示聲援。

山東榮成代表更是指出當地沿海的第12分段在漁歇期間，“現非漁泛時期，漁船散歸”，還在街上張貼布告：通知漁商船去領取統(tǒng)一的旗照，并繳納費用。“惟見街衢間貼有曉諭漁商船只一并領旗照納費布告”（山東榮成石島商會《關于魚商兩種帆船并領旗照有重復納費的公函》，青島市檔案館檔案號：B0038-001-00373-0107）。

迫于業(yè)內及媒體的強大壓力，山東省長張宗昌（1881年～1932年）于1925年7月27日下令撤銷了海軍部漁業(yè)保衛(wèi)團山東分處各段的商船旗照收費規(guī)定，并將這一指令轉發(fā)給山東各船行（見《山東督辦兼省長張第六六三九號指令》）。