彭 茜，程宏偉，喻上坤

(四川大學(xué)商學(xué)院，四川 成都 610064)

管理專論

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度困境與出路分析

彭 茜，程宏偉，喻上坤

(四川大學(xué)商學(xué)院，四川 成都 610064)

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度是我國進(jìn)行礦山治理的重要手段，但由于運(yùn)作不規(guī)范暴露出的各種問題導(dǎo)致礦山環(huán)境并未得到有效改善，并在當(dāng)前下行的經(jīng)濟(jì)形勢與低迷的市場環(huán)境下使礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)更為沉重，抑制企業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級。本文通過分析我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度演進(jìn)與現(xiàn)狀，提出擴(kuò)大支取范圍、改變提取返還方式、實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理披露制度、完善外部監(jiān)督、推進(jìn)第三方治理的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金規(guī)范運(yùn)作建議。

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金；制度建設(shè)；規(guī)范運(yùn)作

自2006年建立的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度運(yùn)行至今已達(dá)10年，我國礦山環(huán)境問題依然嚴(yán)峻，并威脅到礦區(qū)居民健康生活。截至2014年底，全國范圍內(nèi)“因礦產(chǎn)資源開發(fā)引起地面塌陷等礦山地質(zhì)災(zāi)害26 365處，土地資源毀損面積約303萬hm2，采礦產(chǎn)生的固體廢棄物累計積存量約450億t，成為礦區(qū)及其周邊區(qū)域水土環(huán)境的重要污染源。采礦活動平均每年抽排地下水約60億t，對區(qū)域地下水系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響和破壞。”[1]因此有必要對過去十年的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)行成效進(jìn)行反思：礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度在運(yùn)行中存在哪些問題，如何解決這些問題，以使礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金能夠更好實(shí)現(xiàn)其礦山治理功效。通過政策查閱、實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國多地區(qū)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度實(shí)質(zhì)與形式不統(tǒng)一，徒有形而無實(shí)，并未有效改善礦山生態(tài)環(huán)境，反而加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、增加政府監(jiān)管難度。為解決這一問題，需要改變現(xiàn)有模式、建立信息披露制度、健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作，提高我國礦山治理水平、釋放企業(yè)壓力。

1 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金研究現(xiàn)狀

礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金被認(rèn)為是將礦業(yè)企業(yè)外部性成本內(nèi)部化的方式之一。目前，學(xué)者對我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的研究集中于現(xiàn)狀探討，普遍認(rèn)識到礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度在具體實(shí)施中存在問題，并在此基礎(chǔ)上提出各自改進(jìn)建議。

對于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金實(shí)施情況，陳麗新(2014)認(rèn)為礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金成效顯著[2]。王世進(jìn)等(2008)基于法規(guī)層面，認(rèn)為我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金地方政策不統(tǒng)一、立法層次和效率低、部分地區(qū)部門間工作不協(xié)調(diào)[3]。具體實(shí)施方面，燕守廣等(2012)提出礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金存在標(biāo)準(zhǔn)較低、形式單一、分期返還難實(shí)施、配套政策不完善的問題[4]。此外，徐大偉等(2013)認(rèn)為由于礦山環(huán)境治理并未納入公眾參與，導(dǎo)致地方政府與企業(yè)存在合謀行為[5]。

還有部分學(xué)者對礦山環(huán)境恢復(fù)治理的區(qū)域性政策進(jìn)行研究。劉云(2015)研究了江西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，認(rèn)為存在立法依據(jù)不足、管理體系混亂、核定方式有待完善、費(fèi)用關(guān)系混淆的問題[6]。許妮等(2010)認(rèn)為陜西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金不符合市場經(jīng)濟(jì)、征收標(biāo)準(zhǔn)過低、礦業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)自律性較弱[7]。高新才等(2011)以甘肅省為例，認(rèn)為甘肅省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金政策實(shí)施難度大、征繳工作進(jìn)展緩慢[8]。

在此基礎(chǔ)上，學(xué)者普遍贊同提高我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)行效率首先必須從立法層面入手，明確礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度[3-4]，加強(qiáng)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的懲罰性功能[9]。其次，在政策層面，王世進(jìn)等(2008)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)部門間關(guān)系；明確礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金繳納界限、比例與期限；改革現(xiàn)行采礦許可證制度；嚴(yán)格規(guī)定礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及返還條件；建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金信用制度[3]。燕守廣等(2012)更關(guān)注礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金與其他環(huán)境資源稅費(fèi)的關(guān)系，提出明確礦山環(huán)境責(zé)任主體、建立信用制度、完善監(jiān)管體制、優(yōu)化環(huán)境資源稅費(fèi)政策、加大宣傳力度的建議[4]。徐大偉等(2013)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過提高公眾監(jiān)督來提升礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)行效率[5]。

雖然不同學(xué)者基于不同視角分析了我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金現(xiàn)狀，并提出改進(jìn)建議，但還存在不足。一方面由于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在實(shí)施過程中政府不斷出臺政策進(jìn)行優(yōu)化改善，當(dāng)前礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金現(xiàn)狀與之前研究相比已發(fā)生變化，一些問題已得到解決，新的問題又在產(chǎn)生；另一方面，受我國經(jīng)濟(jì)下行、全球礦業(yè)市場低迷沖擊，我國礦業(yè)正經(jīng)歷結(jié)構(gòu)調(diào)整與稅費(fèi)改革，礦業(yè)企業(yè)成本負(fù)擔(dān)繁重，嚴(yán)重制約企業(yè)生存發(fā)展，之前文獻(xiàn)中提出的一些政策建議已無法適用于當(dāng)前礦業(yè)現(xiàn)狀。因此，本文基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢與行業(yè)現(xiàn)狀，對我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度進(jìn)行“法律→政策→會計處理”的全面分析，結(jié)合實(shí)際，為我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的規(guī)范運(yùn)作提出改進(jìn)建議。

2 我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的制度演進(jìn)

以1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源保護(hù)法》為始點(diǎn)，我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度大致經(jīng)歷了從法律保障、區(qū)域試點(diǎn)到全面建立三個階段，形成了“法律保障-中央統(tǒng)籌-地方監(jiān)管-企業(yè)執(zhí)行”的較為完善的體系，礦山治理問題從中央層面得到了高度重視。自礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度建立以來，中央不斷出臺各項(xiàng)政策，旨在細(xì)化我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)行體系，從宏觀層面為礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作提供了制度保障。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度沿革歷程如表1所示。

表1 我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度沿革歷程

①根據(jù)燕守廣等(2012)統(tǒng)計，我國共有27 個省(直轄市、自治區(qū))建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，本文不做贅述。

1986年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》中提出了對礦產(chǎn)資源開采、勘查的環(huán)境保護(hù)要求[10]。1994年發(fā)布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中將環(huán)境保護(hù)列入探礦權(quán)人、采礦權(quán)人義務(wù)，明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)者、使用者對環(huán)境負(fù)有保護(hù)、恢復(fù)和治理責(zé)任。探礦權(quán)人、采礦權(quán)人需防止水土流失、實(shí)行土地復(fù)墾、保護(hù)生態(tài)環(huán)境并遵守相關(guān)法律法規(guī)要求，礦山關(guān)閉后完成土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作，或繳清相關(guān)費(fèi)用[11]。

1999年，寧夏、黑龍江等地區(qū)陸續(xù)啟動礦山環(huán)境治理保證金試點(diǎn)工作[12-13]。但此時并未使用”礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”這一概念，而是將其稱為“礦山閉坑保證金”，并且只適用于小型礦山，通過繳納礦山閉坑保證金，促進(jìn)企業(yè)對礦山環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、治理和修復(fù)。2003年，《中國的礦產(chǎn)資源政策》白皮書中首次正式提出了建立礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾履約保證金制度，為我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的建立奠定了基礎(chǔ)[14]。

2006年，我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度正式建立。財政部、國土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求從2006年起，全國范圍內(nèi)逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，礦業(yè)企業(yè)按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例預(yù)提礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)[15]。自此，我國各地區(qū)依據(jù)自身實(shí)際情況陸續(xù)建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。2009年，國土資源部發(fā)布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，對礦山地質(zhì)問題進(jìn)行了明確界定*根據(jù)《礦山地質(zhì)保護(hù)規(guī)定》，礦山地質(zhì)問題指“因礦產(chǎn)資源勘查開采等活動造成礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等”。，并對礦業(yè)企業(yè)在申請采礦權(quán)、繳存礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、驗(yàn)收中的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理提出具體要求[16]。2013年，《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范(試行)》明確了礦山恢復(fù)治理的概念，將其界定為“對礦產(chǎn)資源勘探和采選過程中的各類生態(tài)破壞和環(huán)境污染采取人工促進(jìn)措施，依靠生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，逐步恢復(fù)與重建其生態(tài)功能”*與環(huán)境保護(hù)的不同之處在于，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理屬于事后修復(fù)，而礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于事前控制。根據(jù)《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范(試行)》，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)是指“采取必要的預(yù)防和保護(hù)措施，避免或減輕礦產(chǎn)資源勘探和采選造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染”。；并進(jìn)一步提出了探礦、排土場、露天采場、尾礦庫、礦區(qū)專用道路、礦山工業(yè)場地、沉陷區(qū)、矸石場、礦山污染場地等的生態(tài)恢復(fù)和治理技術(shù)要求[17]。

然而在礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金具體會計處理方面，我國各級政府均未明確出臺政策進(jìn)行規(guī)定。2009年2月，《中國證券監(jiān)督管理委員會對<關(guān)于轄區(qū)煤炭行業(yè)上市公司有關(guān)財務(wù)核算問題的請示函>的復(fù)函》(以下簡稱“復(fù)函”，會計部函〔2009〕46號)中規(guī)定，企業(yè)提取的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，“用途屬于固定資產(chǎn)棄置費(fèi)用的部分，應(yīng)按照棄置費(fèi)用核算；不屬于固定資產(chǎn)棄置費(fèi)用的，應(yīng)按照煤炭安全生產(chǎn)費(fèi)進(jìn)行會計處理?！盵18]但同年6月發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第3號》中將礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金按照安全生產(chǎn)費(fèi)進(jìn)行相同處理，“屬于費(fèi)用性支出的，直接沖減專項(xiàng)儲備……形成固定資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)通過‘在建工程’科目歸集所發(fā)生的支出，待安全項(xiàng)目完工達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)時確認(rèn)為固定資產(chǎn)；同時，按照形成固定資產(chǎn)的成本沖減專項(xiàng)儲備，并確認(rèn)相同金額的累計折舊。該固定資產(chǎn)在以后期間不再計提折舊?！盵19]二者就用途屬于固定資產(chǎn)棄置費(fèi)用的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的會計處理存在沖突。

3 當(dāng)前我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金存在的問題

我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度在這10年中逐漸暴露出其由于運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致的各種問題。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作流于形式，導(dǎo)致企業(yè)資金壓力大、政府監(jiān)管難度大、礦山治理成效小。這些問題于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、礦業(yè)低迷形勢下集中爆發(fā)，嚴(yán)重影響我國礦業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作不規(guī)范主要體現(xiàn)于名稱用途不統(tǒng)一、費(fèi)用關(guān)系混亂、返還模式落后、提取標(biāo)準(zhǔn)過低、會計處理不明晰，具體表現(xiàn)如下所述。

3.1 各地礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金名稱不一、用途各異，用途與名稱不統(tǒng)一，地方政策不統(tǒng)一

由于我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金具體實(shí)施辦法由地方制定，因此各地礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在政策上存在不一致。就名稱而言，共有礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金(山西等)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金(內(nèi)蒙古等)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金(陜西等)、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金(河南等)、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金(江西等)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金(云南等)、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金(北京等)、礦山地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金(貴州等)、礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金(吉林等)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金(湖北等)10種名稱。這些名稱主要分為“礦山環(huán)境治理”類和“礦山地質(zhì)環(huán)境治理”類，其區(qū)別在于后者包含于前者，礦山環(huán)境范圍更大，不僅指礦山地質(zhì)環(huán)境，還包括礦山的大氣環(huán)境、水環(huán)境等。因此在用途上，“礦山環(huán)境治理”類保證金的使用應(yīng)當(dāng)不僅限于礦山地質(zhì)環(huán)境的治理。但通過查閱各地礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金實(shí)施辦法、管理辦法發(fā)現(xiàn)，不論是何種類型的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，其使用重點(diǎn)都在于治理恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境(例如河北、青海等)。此外，有些地區(qū)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金用途規(guī)定并不明確細(xì)致(安徽、江西等)，導(dǎo)致在具體提取使用時地方政府、企業(yè)不知如何處理。

3.2 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金與土地復(fù)墾費(fèi)用關(guān)系混亂，企業(yè)礦山治理負(fù)擔(dān)繁重

目前我國一些地區(qū)存在礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、土地復(fù)墾保證金、土地復(fù)墾費(fèi)并收的亂象，為當(dāng)?shù)氐V業(yè)企業(yè)帶來沉重負(fù)擔(dān)。在費(fèi)用關(guān)系上，礦山環(huán)境恢復(fù)治理本就包含土地復(fù)墾，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金和土地復(fù)墾相關(guān)費(fèi)用不應(yīng)當(dāng)重復(fù)征收?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》中也明確表示若已繳納的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金中包含土地復(fù)墾費(fèi)用，企業(yè)無需另行繳納土地復(fù)墾費(fèi)用[20]。但通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺少更為細(xì)致的政策解釋，企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾時所需資金仍無法從礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金中支取，需額外繳納土地復(fù)墾費(fèi)用。由于礦業(yè)企業(yè)需要繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、土地復(fù)墾保證金和土地復(fù)墾費(fèi)，為一項(xiàng)義務(wù)發(fā)生三項(xiàng)支出，使本就舉步維艱的礦業(yè)企業(yè)更是陷入生存危機(jī)。

3.3 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金“先治理、后返還”的返還模式導(dǎo)致企業(yè)資金壓力大、生態(tài)欠賬多、政府監(jiān)管難

在礦山開采期間，由于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)完成后才給予返還，企業(yè)預(yù)存的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在開采期間成為沉淀，企業(yè)無法提取使用。這一模式在企業(yè)效益良好的情況下，不會產(chǎn)生嚴(yán)重問題；但在當(dāng)前礦業(yè)下行的整體形勢下，企業(yè)利潤微薄甚至出現(xiàn)虧損，現(xiàn)金流短缺，企業(yè)還需要用額外資金進(jìn)行礦山治理，導(dǎo)致企業(yè)資金緊張、財務(wù)壓力進(jìn)一步加重，企業(yè)只能將有限的資金優(yōu)先投入礦山開采，拖欠礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，政府卻束手無策。根據(jù)《2015中國礦產(chǎn)資源報告》，截至2014年底，全國礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金欠賬率達(dá)45.7%。這一返還模式既影響企業(yè)礦產(chǎn)品開采效率，又降低礦山環(huán)境恢復(fù)治理效果[21]。

3.4 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金標(biāo)準(zhǔn)過低，部分企業(yè)逃避礦山治理責(zé)任，政府治理負(fù)擔(dān)加重

當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)為新常態(tài)、礦業(yè)步入“寒冬期”、礦山治理成本提高，要求礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)改變，符合現(xiàn)實(shí)情況。然而實(shí)際上，大多數(shù)地區(qū)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金政策自出臺之日起就從未經(jīng)過調(diào)整，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金在當(dāng)前表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)過低，導(dǎo)致礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金無法發(fā)揮監(jiān)督作用，企業(yè)失去礦山治理動力。由于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金預(yù)存金額遠(yuǎn)低于實(shí)際礦山治理成本，有些企業(yè)在礦山開采完畢后，寧愿放棄繳納的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，也不愿履行礦山治理義務(wù)。這些廢棄礦山的環(huán)境治理只能移交由政府負(fù)責(zé)，導(dǎo)致政府治理范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，工作負(fù)擔(dān)加重、財政支出增多。

3.5 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金會計處理不明晰，成為部分企業(yè)盈余管理工具

目前我國仍未對礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金出臺相應(yīng)會計政策，導(dǎo)致企業(yè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的會計處理存在差異。這一差異主要體現(xiàn)于使用時的核算，是應(yīng)當(dāng)依照《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第3號》規(guī)定，全部按照安全生產(chǎn)費(fèi)核算；還是根據(jù)《復(fù)函》的解答，在對礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的使用上分用途，屬于固定資產(chǎn)棄置費(fèi)用的按照棄置費(fèi)用核算，其他按安全生產(chǎn)費(fèi)核算。目前大多數(shù)企業(yè)均按照前者，即不論用途，全部比照安全生產(chǎn)費(fèi)處理。會計處理上的不一致影響企業(yè)間財務(wù)信息可比性。此外，由于在提取時計入“專項(xiàng)儲備”科目，信息披露方面缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金成為部分企業(yè)“資金池”，在收益較好的年份多存些，收益較差的年份多用些，達(dá)到平滑收益的目的。這一行為嚴(yán)重影響企業(yè)報表的真實(shí)性、可靠性，存在誤導(dǎo)信息使用者、使其做出錯誤決策的風(fēng)險。

3.6 地方規(guī)定不完善，政策滯后，影響企業(yè)具體執(zhí)行

以山西省為例，山西省政府于2013年下發(fā)《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步促進(jìn)全省煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長措施的通知》(晉政發(fā)〔2013〕26號)，規(guī)定從2013年8月1日起至2013年12月31日止，暫停提取煤炭企業(yè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金[22]。根據(jù)《山西省財政廳關(guān)于繼續(xù)暫停礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金的通知》(晉財煤〔2014〕17號)，自2014年1月1日起至國家煤炭資源稅改革方案正式實(shí)施之日(2014年13月1日)止，山西省繼續(xù)暫停收取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金[23]。但截至2016年7月3日，煤炭資源稅改革方案正式公布已近兩年，山西省政府對于礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是繼續(xù)暫停提取還是重新征收未出臺相應(yīng)文件。目前，山西省轄區(qū)內(nèi)企業(yè)均繼續(xù)暫停計提礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

4 規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作的政策建議

放任礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度流于形式只能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)越來越沉重，繼續(xù)拖欠保證金賬款、消極對待礦山治理，礦山環(huán)境問題無法得到根本性解決，規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作刻不容緩。改變現(xiàn)有礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金運(yùn)作模式、提高企業(yè)礦山治理透明度、建立完善的外部監(jiān)督體系，是進(jìn)行有效礦山治理、實(shí)現(xiàn)礦業(yè)企業(yè)再發(fā)展的必要途徑。

1)擴(kuò)大礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金支取范圍，取消土地復(fù)墾費(fèi)用。規(guī)范礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金、土地復(fù)墾保證金、土地復(fù)墾費(fèi)“金費(fèi)并存”的現(xiàn)狀，按照三者關(guān)系，針對礦業(yè)企業(yè)全面取消土地復(fù)墾保證金、土地復(fù)墾費(fèi)。目前福建等地地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案已合并實(shí)施[24]，將土地復(fù)墾工作納入礦山環(huán)境治理。照此思路，建議全面取消土地復(fù)墾費(fèi)用，并將礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金支取范圍擴(kuò)大至土地復(fù)墾，減輕企業(yè)資金壓力。

2)改變礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取返還方式，實(shí)現(xiàn)“邊開采，邊治理，邊使用”。經(jīng)濟(jì)下行期應(yīng)適當(dāng)放松政策環(huán)境，企業(yè)進(jìn)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作時就能夠支取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，減輕礦業(yè)企業(yè)生產(chǎn)期間資金壓力。由于改變礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金提取返還方式，地方政府更加需要對礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行管理約束，嚴(yán)格懲戒將礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金另作他用的企業(yè)。

3)強(qiáng)制企業(yè)定期發(fā)布礦山環(huán)境恢復(fù)治理披露報告，提高企業(yè)礦山治理透明度。強(qiáng)制礦業(yè)上市公司定期公布礦山環(huán)境恢復(fù)治理披露報告，督促其定期履行礦山治理義務(wù)，提高礦山治理水平。礦山環(huán)境恢復(fù)治理披露報告隨季報一起發(fā)布并年終匯總為年度報告，報告中包含該季度所治理礦山的數(shù)量、名稱、面積、花費(fèi)金額，并在報告附注中詳細(xì)注明花費(fèi)金額具體主要支出、治理標(biāo)準(zhǔn)及是否通過驗(yàn)收等信息。

4)建立完善的外部監(jiān)督體系，通過外界施壓促使企業(yè)有效履行礦山治理義務(wù)。監(jiān)督機(jī)制的不完善導(dǎo)致企業(yè)缺乏礦山治理動力，因此需要形成政府監(jiān)管、媒體追蹤、公眾監(jiān)督的三方監(jiān)督體系。充分發(fā)揮政府作為監(jiān)管者的權(quán)利，綜合統(tǒng)籌管理礦山治理工作；媒體不定期探訪礦山，通過實(shí)地調(diào)查，向公眾公布企業(yè)礦山治理狀況，判定企業(yè)礦山環(huán)境恢復(fù)治理披露報告是否真實(shí)，防止企業(yè)進(jìn)行虛假治理。

5)繼續(xù)推進(jìn)礦山環(huán)境第三方治理制度，實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工，提高企業(yè)生產(chǎn)、礦山治理效率。引入礦山環(huán)境第三方治理，使礦山治理專業(yè)化，既能幫助礦業(yè)企業(yè)擺脫非優(yōu)勢作業(yè)，使礦業(yè)企業(yè)集中精力發(fā)展主業(yè)，又能提高礦山治理效率，有利于改善礦山生態(tài)環(huán)境。需要注意的是，引入第三方治理并不代表礦業(yè)企業(yè)對礦山生態(tài)環(huán)境沒有義務(wù)，其仍需繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，繳納的保證金通過政府交由第三方進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)企業(yè)出資、政府招標(biāo)、第三方治理的礦山治理新模式。

[1] 我國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金已超900億元[N/OL]. [2015-10-21]. 中國礦業(yè)報網(wǎng), http://www.zgkyb.com/yw/20151021_22591.htm.

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[13] 黑龍江省國土資源廳. 黑龍江省小型礦山閉坑抵押金管理辦法(黑地發(fā)[1999]40號)[Z]. 1999.

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[16] 國土資源部. 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定(中華人民共和國國土資源部令第44號)[Z].2009.

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[18] 證券監(jiān)督管理委員會.中國證券監(jiān)督管理委員會對《關(guān)于轄區(qū)煤炭行業(yè)上市公司有關(guān)財務(wù)核算問題的請示函》的復(fù)函(會計部函[2009]46號)[Z]. 2009.

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[20] 國土資源部. 土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法(中華人民共和國國土資源部令第56號令)[Z]. 2012.

[21] 國土資源部. 2015中國礦產(chǎn)資源報告[M].北京：地質(zhì)出版社，2015.

[22] 山西省人民政府. 關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步促進(jìn)全省煤炭經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長措施的通知(晉政發(fā)[2013]26號[Z]. 2013.

[23] 山西省財政廳. 山西省財政廳關(guān)于繼續(xù)暫停礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金的通知(晉財煤[2014]17號)[Z]. 2014.

[24] 福建省國土資源廳. 福建省國土資源廳關(guān)于實(shí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案編制及評審工作“三合一”的通知(閩國土資綜[2015]392號)[Z]. 2015.

Analysis of dilemma and solution of mine rehabilitation bond system

PENG Xi, CHENG Hongwei, YU Shangkun

(Business School, Sichuan University, Chengdu 610064, China)

Mine rehabilitation bond system is an important measure for mine rehabilitation in China. However, many problems due to the improper operation of mine rehabilitation bond system leads mine environment have not been improved effectively. In the context of economic recession and market downturn, these problems leads heavier burden for mining enterprises instead. The enterprise development and industry upgrading will be affected as well. This paper analyses the development and current situation of mine rehabilitation bond system in China, and raises policy suggestions on operating mine rehabilitation bond system properly, such as enlarge the context of drawing, change the measure of extract and return, implement the disclosure on mine rehabilitation, perfect the external supervision, and carry the third-party rehabilitation forward.

mine rehabilitation bond system; system construction; proper operation

2016-10-22

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)成本補(bǔ)償與資源型企業(yè)稅負(fù)公允性研究”資助(編號：14BJY025)

彭茜(1992-)，女，四川眉山人，博士研究生，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，E-mail: px2727@126.com。

程宏偉(1970-)，男，山西垣曲人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，E-mail: chenghw@scu.edu.cn。

D922.62

A

1004-4051(2017)05-0020-05