文/錦州市國土資源局 劉志偉 張明昭

土地節(jié)約集約利用與經濟可持續(xù)發(fā)展
——以吉林市為例

文/錦州市國土資源局 劉志偉 張明昭

土地資源是人類生存和發(fā)展的根基。隨著城市人口的日益增長，城市發(fā)展的速度加快，使得土地資源十分緊缺。再加上工業(yè)污染、環(huán)境破壞等影響，土地保護任務更加艱難。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展在產生出巨大財富的同時，也減少了大量資源。粗放式的發(fā)展模式不僅導致占用耕地，還使得生態(tài)空間越來越狹小，最終導致經濟的可持續(xù)發(fā)展受到影響。推行節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，科學合理的加強土地資源管理，能夠為經濟可持續(xù)發(fā)展提供可靠的保障和堅實的基礎。因此，科學統(tǒng)籌規(guī)劃、加強管理和合理利用土地資源意義重大。筆者在吉林大學學習期間，對吉林市的土地利用情況進行了調查和研究，對存在的問題提出建議，為吉林市經濟發(fā)展提供參考。

土地利用現(xiàn)狀

吉林市地理位置在東經125° 40′-127°56′，北緯42°31′-44°40′之間。全市總人口420余萬人，城鎮(zhèn)化率超過五成，高于全國平均水平。根據(jù)土地利用變更調查數(shù)據(jù)顯示，吉林市土地總面積為276.6萬公頃，其中：農用地242.9萬公頃，占土地總面積87.8%，其中耕地面積66萬公頃，占農用地的27.2%；建設用地16.6萬公頃，占土地總面積6%，其中城鄉(xiāng)建設用地11.99萬公頃，占建設用地的72%；未利用地17.01萬公頃，占土地總面積6%。條件較好的未利用地已經被開發(fā)，使得未利用地分布零散，開發(fā)難度較大。

存在的主要問題

近些年，吉林市經濟和人口的快速增長，對用地需求也越來越高。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2004－2007年較為突出，平均每年新增建設用地1022.6公頃，因建設所占耕地年平均754公頃。隨著吉林市城鎮(zhèn)化進程不斷推進，將會導致建設用地需求不斷增加，土地資源的粗放式利用，導致城市發(fā)展與用地之間的矛盾。在受到國家嚴格保護耕地和生態(tài)環(huán)境的影響下，建設用地的擴張受到了制約，可供應量不斷減少，建設用地供需矛盾日趨凸顯。

吉林市工業(yè)投入產出在吉林省具有重要地位，工業(yè)類別齊全，主要有化工、電力和汽車等。城市建設用地的總量失衡，盲目擴大規(guī)模，土地浪費的現(xiàn)象嚴重。土地利用方式的粗放，導致吉林市城市化、工業(yè)化受到制約。吉林市傳統(tǒng)粗放式經濟增長模式沒有得到徹底轉變，生態(tài)環(huán)境、經濟可持續(xù)發(fā)展和自然資源的矛盾依然突出。一些區(qū)域主要污染物的排放遠超過環(huán)境承載和凈化能力，森林質量較低，水土流失現(xiàn)象嚴重。磐石市等地依然存在“邊治理，邊破壞”的現(xiàn)象。

吉林市耕地分布非常不均衡，主要在西北部永吉縣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。平原地區(qū)耕地分布不夠集中，園地、荒草地等分布更加散亂，溝渠、農村道路占用坡度大的耕地區(qū)域較多，導致耕地田塊呈現(xiàn)不規(guī)則狀況，影響規(guī)?；a業(yè)化生產。吉林市中低產田有42.47萬公頃，占用耕地總面積為56%。因建設而占用的耕地依然較多，耕地質量有待提高。由于農業(yè)產業(yè)結構不合理，城市建設用地占用耕地現(xiàn)象嚴重，耕地供需矛盾較為突出。

建 議

1.優(yōu)化用地布局，完善土地規(guī)劃

嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地總量，提高土地資源保障能力，積極促進上營鎮(zhèn)、紅旗嶺鎮(zhèn)、白石山鎮(zhèn)、紅石砬子鎮(zhèn)、煙筒山鎮(zhèn)、蛟河新站鎮(zhèn)等20強鎮(zhèn)建設。充分挖掘存量土地潛力，保障交通、能源等基礎設施項目用地。積極開展土地整治，促進農村集體建設用地依法流轉。加強土地利用總體規(guī)劃和相關規(guī)劃的銜接，各個部門、行業(yè)在編制有關規(guī)劃時，都應當與土地利用總體規(guī)劃進行合理銜接，滿足土地利用總體規(guī)劃中的用地規(guī)模和用地布局安排。以土地利用總體規(guī)劃為標準，嚴格審查與之相關規(guī)劃的用地標準，加強土地用途管制，使得土地資源的經濟效益最大化。

2.加強土地供應管理，限制耕地占用

加強用地總量進行有效控制，是實現(xiàn)限制耕地占用，提高土地利用效率的主要途徑。改變現(xiàn)有的用地外延擴張的發(fā)展模式，準確掌握土地供應狀況，盤活土地存量，降低土地囤積，提高土地保有成本。加強耕地保護的財政支持力度，充分調動農民對耕地保護的主動性。

3.加強城鄉(xiāng)建設用地邊界控制

依據(jù)吉林市實際情況，劃定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界和擴展邊界，加強對城鄉(xiāng)建設用地的空間管控。將農村居民點建設限定在擴展邊界范圍內，制定有效監(jiān)管措施，運用經濟、法律等手段，嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地盲目擴張[5]。按照有利于節(jié)約集約用地原則，采用主要河流、鐵路、綠化帶等具有隔離作用顯著的地物，劃定城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界。

4.加強土地利用的技術支撐

開發(fā)建設土地規(guī)劃管理、土地登記等多位一體的土地利用管理信息系統(tǒng)，加強土地調查和統(tǒng)計工作。利用“3S”技術（RS、GIS、GPS），加強對耕地保護、整理和開發(fā)等情況的監(jiān)測，及時掌握土地利用現(xiàn)狀信息，努力實現(xiàn)信息化、系統(tǒng)化、全面化的土地管理模式，為節(jié)約集約利用土地資源提供技術保障。

5.加強宣傳，引導節(jié)約集約

加強土地節(jié)約集約使用的宣傳力度，提高全社會依法依規(guī)用地意識，使得土地集約利用和管理深入人心。通過發(fā)放宣傳資料，讓社會公眾充分認識到農田保護的基本原則。宣傳方式和方法要貼近群眾生活，具有明顯的針對性，能夠有效提升公眾的土地節(jié)約集約意識。鼓勵投資者利用現(xiàn)有的土地，擴大生產規(guī)模，提高土地利用率。

6.保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經濟

吉林市礦產資源豐富，種類多種多樣，如：鐵、金、石灰?guī)r、耐火黏土等。森林資源富足，覆蓋率超過55%。生態(tài)資源潛質較好，恢復能力突出。采用多種形式相結合的綠化布局，增強山區(qū)林地的水資源涵養(yǎng)功能，加強水資源保護工程建設，推動沿岸綠化建設，摒棄傳統(tǒng)消耗大、污染大的粗廣式發(fā)展模式，提高土地資源使用效率，轉變低消耗、低排放創(chuàng)新型發(fā)展模式，實現(xiàn)吉林市經濟循環(huán)發(fā)展，努力構建“因地制宜、平衡生態(tài)”的環(huán)境友好型土地利用模式。

在眾多的資源中，土地資源是其重要的組成部分。在建設資源節(jié)約型社會中，土地資源的節(jié)約集約利用發(fā)揮了主要作用。隨著吉林市城市的快速發(fā)展和人口的日益增長，土地資源的粗放式利用，城市建設用地占用耕地，導致生態(tài)空間不斷變得狹小。因此，優(yōu)化土地資源結構，加強土地資源管理，運用合理的用地布局，實現(xiàn)土地資源的綜合利用，為吉林市經濟可持續(xù)發(fā)展提供堅實基礎。