資源型城市如何走出“礦竭城衰”困局

從“礦竭城衰”到轉(zhuǎn)型遇阻，這是很多資源型城市面臨的難題。近日發(fā)布的《中國資源型城市轉(zhuǎn)型指數(shù)》第二批成果顯示，在全國資源型城市的116個地級市中，有近一半面臨著嚴重的轉(zhuǎn)型問題。專家指出，破除轉(zhuǎn)型難題，除了要解決資源依賴的問題，更要注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境之間的有機協(xié)調(diào)。

“礦竭城衰”，是我國資源枯竭城市的真實寫照。從“煤都”的輝煌，到滿城盡是煤矸山的蒼涼，很多資源型城市的可持續(xù)發(fā)展難以維系，轉(zhuǎn)型勢在必行。

改變，從上世紀90年代我國劃定第一批資源枯竭城市開始。從中央到地方，紛紛出臺政策措施、制定目標任務(wù)，形成了具有中國特色、以政府為主導(dǎo)的資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

但現(xiàn)實情況卻不容樂觀。資料顯示，從全國范圍來看，仍有大多數(shù)城市尚未擺脫資源依賴的發(fā)展方式，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、社會不穩(wěn)定因素增加、環(huán)境污染并未得到根治等問題依然嚴峻，轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨且前路漫漫。

2月18日，北京大學國家資源經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《中國資源型城市轉(zhuǎn)型指數(shù)》第二批成果顯示，在全國資源型城市的116個地級市中，有近一半面臨著嚴重的轉(zhuǎn)型問題。

困境之下，資源型城市如何突圍?

挑戰(zhàn)“荷蘭病”，城市轉(zhuǎn)型成效見起

“荷蘭病”并非疾病，它源起荷蘭，指一國經(jīng)濟的某一初級產(chǎn)品部門異常繁榮而導(dǎo)致其他部門衰落的現(xiàn)象。在距離荷蘭7000多公里外的中國，很多城市也“感染”了這種難以短時治愈的疾病。

我國很多資源型城市成長發(fā)展于計劃經(jīng)濟時期，其早期發(fā)展受制于“先生產(chǎn)、后生活”的指導(dǎo)思想，因此并未建立起可持續(xù)發(fā)展的長遠規(guī)劃，留下隱患。

遼寧省阜新市，一個擁有百年開發(fā)歷史老礦區(qū)的資源型城市，在經(jīng)歷了民國時期亂采濫掘，日偽時期掠奪式開采，以及新中國成立后50年的計劃經(jīng)濟礦業(yè)開發(fā)，資源枯竭加之環(huán)境欠賬，使這里以煤炭為根基的經(jīng)濟支柱開始動搖。

在山西省霍州市，賀永健在當?shù)刈霾擅汗ひ延?3個年頭了，從去年開始，他領(lǐng)到手的工資比平時少了30%。他說：“近4個月就領(lǐng)了一次錢，去年有幾個月的工資到現(xiàn)在都還沒有發(fā)下來?！崩腺R只感受到了山西“一片寒煤”的皮毛，因為在他之前，已有很多人輪休、轉(zhuǎn)崗甚至被裁員，那才叫切膚之痛。

“煤都”的榮譽不只屬于遼寧阜新和山西霍州，江西萍鄉(xiāng)、廣西合山、河南焦作、山東棗莊等煤炭資源型城市都曾在這個“耀眼”光環(huán)的照耀下，輝煌了很多年。人們對于這些城市的印象，早些年間卻也無外乎“臟兮兮、亂糟糟、黑糊糊、灰蒙蒙”這12個字。如今，大家都在思考，資源型城市該如何面對明天?

“治病”迫在眉睫。這是一場城市和時間的賽跑。

在遼寧阜新，最為急迫的是煤炭采空區(qū)地表下沉，居民生命安全受到威脅的問題。作為全國第一個資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的試點市，國家一方面撥出巨額款項異地建設(shè)安置小區(qū)，另一方面，還幫助阜新進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，并強調(diào)要著重解決下崗職工的再就業(yè)問題，因為幾乎沒有積蓄的15.6萬下崗工人等不了太久。

除了國家扶持，阜新也在積極開展“自救”。雖然當?shù)氐拿禾抠Y源越來越少，但在減少產(chǎn)量的情況下，還能維持開采三四十年。為此，阜新市一方面每年控制開采量；另一方面，利用其在發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工以及清潔能源方面的優(yōu)勢，形成了具有競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和新型制造業(yè)，并以此吸納了大量勞動力，走出了一條頗具特色的轉(zhuǎn)型之路。

同阜新一樣，山東棗莊也是一座“因煤而建、因煤而生”的老城。如何關(guān)閉廢棄礦井、淘汰落后產(chǎn)能、培育煤炭的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)成為當務(wù)之急。

看著有著400多年歷史卻“灰頭土臉”的城市，重建文化古城、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，成為棗莊城市轉(zhuǎn)型的一個大動作。5家大型煤炭企業(yè)聯(lián)手，各出10萬噸煤折價投資古城建設(shè)，不僅解決了錢的問題，煤炭企業(yè)也借機成功轉(zhuǎn)型。經(jīng)過3年努力，棗莊逐漸擺脫了“礦竭城衰”的困境，用50萬噸煤“換”回來的臺兒莊古城，年接待游客量超300萬人次。

在煤炭大省山西，從2013年發(fā)布“煤炭產(chǎn)業(yè)20條”，到2014年啟動低碳創(chuàng)新行動計劃、清理規(guī)范涉煤收費、改革煤焦公路銷售體制，再到2015年開啟“煤炭管理革命”，該省堅持市場化改革方向，每年為煤企減負百億元以上，大力倡導(dǎo)綠色轉(zhuǎn)型。除了聚焦煤炭產(chǎn)業(yè)清潔、高效利用重大關(guān)鍵共性技術(shù)問題和需求，編制產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈外，還全面推進山西科技創(chuàng)新城項目建設(shè)，對接引進煤基低碳領(lǐng)域高端研發(fā)機構(gòu)，打造低碳發(fā)展的新高地。

2013年，國務(wù)院公布了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》，這是我國首次出臺關(guān)于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的國家級專項規(guī)劃，確定了全國262個資源型城市2020年發(fā)展目標，包括：資源枯竭城市的歷史遺留問題要基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。

指數(shù)偏低，多數(shù)城市沒能擺脫“資源詛咒”

如今，距離任務(wù)完成只有不到4年的時間，可各地交出的答卷，似乎并不盡如人意。

截至目前，我國已分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區(qū))。國家發(fā)展改革委相關(guān)負責人表示，資源型城市可以分為兩類，一種是資源本身是可以的，受價格的劇烈波動出現(xiàn)周期性困難;另一種則是資源出現(xiàn)枯竭，面臨著實實在在的壓力，但這么多年的轉(zhuǎn)型結(jié)果卻并不是特別令人滿意。

《中國資源型城市轉(zhuǎn)型指數(shù)》顯示，在被評價的城市中，綜合指數(shù)(滿分為1)位于0.400～0.599之間的城市數(shù)達到91個，占城市總數(shù)的79.1%，這表明多數(shù)資源型城市的綜合指數(shù)分布在中間位置，總體轉(zhuǎn)型效果并不突出。

同時，該報告指出，對于不同發(fā)展類型的資源型城市來說，成長型、再生型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型效果好，但與預(yù)期不符的是環(huán)境轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型指數(shù)普遍偏低，影響了總體轉(zhuǎn)型效果。多數(shù)衰退型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型落后于其余三類城市，若不盡快實施有效轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，城市轉(zhuǎn)型將持續(xù)陷入困境。

黑龍江省七臺河市是我國三大保護性開采煤田之一和東北地區(qū)最大的焦煤生產(chǎn)基地，在各地級市綜合轉(zhuǎn)型指數(shù)中，成績僅為0.339，位列最后一名。作為一座新興的以煤炭等為主導(dǎo)的城市，緣何會產(chǎn)生如此現(xiàn)象?

報告分析，七臺河市在轉(zhuǎn)變以煤炭為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及為地方經(jīng)濟尋求新的增長點這兩方面上表現(xiàn)得并不夠好。同時，政府和市場在推動城市轉(zhuǎn)型中的作用也不夠顯著。

雖然當?shù)卣罅ν七M產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，引進一系列項目例如寶泰隆30萬噸穩(wěn)定輕烴項目，來促進當?shù)貍鹘y(tǒng)煤化工產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代化煤化工產(chǎn)業(yè)邁進，同時又大量引進非煤項目推動工業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，但這卻并不能改變煤炭產(chǎn)業(yè)依舊占據(jù)當?shù)亟?jīng)濟半壁江山的現(xiàn)實。煤炭產(chǎn)業(yè)單一化、主導(dǎo)化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并未改變，加之近年來煤炭產(chǎn)業(yè)的不景氣，使得城市轉(zhuǎn)型進展緩慢。

事實上，除了七臺河，在黑龍江10多個地級市中，還有“油城”大慶，“林城”大小興安嶺即大興安嶺和伊春市，“煤城”雞西、鶴崗、雙鴨山等6座城市屬于資源型城市，他們的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)高度同質(zhì)化，同樣也面臨著資源枯竭的困境。

此外，去年全國兩會期間發(fā)生的龍煤集團欠薪事件，也從另一個角度折射出傳統(tǒng)能源企業(yè)的轉(zhuǎn)型之困、資源型城市的轉(zhuǎn)型之難。

第十二屆全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員辜勝阻在《中國資源型城市轉(zhuǎn)型指數(shù)》發(fā)布會上表示，資源型城市產(chǎn)業(yè)多樣化嚴重不夠，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型非常艱難。

業(yè)內(nèi)人士指出，當前，我國一些資源型城市經(jīng)濟增速出現(xiàn)大幅下滑，表面上是受困于資源枯竭，但本質(zhì)原因還在于創(chuàng)新不夠。

北京大學國家資源經(jīng)濟研究中心主任李虹撰文指出，資源型城市轉(zhuǎn)型除了從區(qū)域?qū)用骊P(guān)注，還要分生命周期考慮。在資源型城市劃分的4個周期中，成長型資源城市壓力最小，但是處于發(fā)展初期，經(jīng)濟壓力比較大;成熟型城市的壓力較小，環(huán)境壓力突出;經(jīng)濟社會衰退型的城市壓力最大;再生型的壓力依然很大，尤其是社會遺留問題比較嚴重。

如何解決資源型城市在探索轉(zhuǎn)型中所面臨的共性、特性以及內(nèi)外部問題，已經(jīng)成為下一步轉(zhuǎn)型的突破口和發(fā)力點。

作“春蠶”還是“蝌蚪”，協(xié)調(diào)發(fā)展是關(guān)鍵

通常，人們將歷史上資源型城市的命運形象地總結(jié)為“春蠶型”和“蝌蚪型”，意思就是說，“春蠶型”城市像春蠶作繭、絲盡而亡，最后棄城而走、整體搬離;而“蝌蚪型”城市則像蝌蚪跳上岸，擺脫對資源的依賴，蛻變成“青蛙”，即使資源枯竭，城市也會可持續(xù)發(fā)展。資源型城市作“春蠶”還是當“蝌蚪”，選擇的關(guān)鍵，就在于如何看待并解決全面轉(zhuǎn)型、協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

北京大學國家資源經(jīng)濟研究中心的研究表明，多數(shù)資源型城市在轉(zhuǎn)型中未能很好地實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，往往呈現(xiàn)出一方面或幾方面較為突出，而其他的方面較為低弱的失衡發(fā)展局面，從而影響了整體的轉(zhuǎn)型效果，也會使已經(jīng)取得的成績大打折扣。例如，山西大同在環(huán)境轉(zhuǎn)型以及社會轉(zhuǎn)型方面比較突出，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型則較為薄弱;安徽亳州在環(huán)境轉(zhuǎn)型上比較突出，而社會轉(zhuǎn)型則相對薄弱等。

專家指出，破除轉(zhuǎn)型難題，除了要解決資源依賴的問題，更要注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境之間的有機協(xié)調(diào)，以及外部制度環(huán)境的建設(shè)，采取特殊的、符合國情的方法來解決。

作為在《中國資源型城市轉(zhuǎn)型指數(shù)》中總體評價排名第1位的城市，內(nèi)蒙古包頭市的轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗也許值得其他城市借鑒。

近年來，隨著包頭煤炭資源的日趨枯竭和中央駐區(qū)企業(yè)神包礦業(yè)公司戰(zhàn)略調(diào)整，地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺失，財政稅收銳減，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，社會矛盾突顯，陷入了“礦竭城衰”的發(fā)展困境，地區(qū)發(fā)展舉步維艱，經(jīng)濟社會亟待轉(zhuǎn)型。2012年，包頭市石拐區(qū)被國家列入第三批資源枯竭城市名單。

城市的轉(zhuǎn)型之路該怎么走，如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？包頭市石拐區(qū)面臨著諸多挑戰(zhàn)。對此，包頭市確立了“四個基地、兩個試點、一個示范區(qū)”的轉(zhuǎn)型目標，通過生態(tài)立區(qū)、科學發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、富民興區(qū)的做法，將石拐區(qū)建設(shè)成了包頭市城市生活物資配送物流產(chǎn)業(yè)基地、清潔能源加工輸出基地、內(nèi)蒙古重要的多元素合金材料加工基地以及生態(tài)旅游文化產(chǎn)業(yè)基地，同時，打造了全國改革發(fā)展城鎮(zhèn)試點、“智慧城市”試點和資源枯竭衰退型城市異地轉(zhuǎn)型示范區(qū)。在經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者的協(xié)調(diào)配合下，包頭順利實現(xiàn)了資源型城市的成功轉(zhuǎn)型。

但需要指出的是，對于轉(zhuǎn)型效果明顯的資源型城市來說，無論是資源開發(fā)處于上升階段、資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，還是經(jīng)濟發(fā)展基本擺脫了資源依賴，形成了新的發(fā)展路徑，如若不在生態(tài)環(huán)境上居安思危，還是會回到以前“一年到頭不開窗，瞅啥都是霧蒙蒙；刮風下雨臟水溢，外出回來變泥人”的老路上來。

李虹認為，很多資源型城市經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)好看，但是并未帶來環(huán)境質(zhì)量的改善，因此這些城市今后在重視經(jīng)濟增長的同時，也需關(guān)注環(huán)境問題。

如何平穩(wěn)、順利地轉(zhuǎn)型，決策者們正面臨著巨大壓力和挑戰(zhàn)。撫平“地球疤痕”，中國的資源型城市還有漫漫長路要走。

延伸閱讀世界部分資源型城市的轉(zhuǎn)型之路

傳統(tǒng)上，歐洲和美國的一些資源枯竭城市，如德國魯爾礦區(qū)和法國洛林礦區(qū)，都曾經(jīng)是現(xiàn)代化工業(yè)的“糧倉”和“血站”。隨著后工業(yè)化的到來，“煤鐵之鄉(xiāng)”已經(jīng)沒落，傳統(tǒng)工業(yè)價值已經(jīng)轉(zhuǎn)移，但通過國家政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這些地區(qū)卻又鳳凰涅槃般復(fù)興起來。

德國魯爾(煤鋼城)

克虜伯公司的發(fā)祥地，曾經(jīng)是世界上最著名的重工業(yè)區(qū)，二戰(zhàn)期間盟軍主要的轟炸目標。這里從以煤炭和鋼鐵工業(yè)為中心的資源型生產(chǎn)基地，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎(chǔ)、以電子計算機和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)為龍頭、多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟區(qū)。

法國洛林(煤鋼城)

法國歷史上因鐵礦、煤礦資源豐富而著稱的重化工基地，通過實施“工業(yè)轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略，發(fā)展成為法國吸引外資最主要的地區(qū)。

美國匹茲堡(鋼城)

美國鋼鐵之都，鋼鐵大王安德魯·卡內(nèi)基的發(fā)祥地，通過改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，植入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由重型轉(zhuǎn)向輕型和服務(wù)型。

美國休斯敦(油城)

曾獲“世界能源之都”稱號，通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術(shù)、智力于一體的綜合性大都市的演變。

美國洛杉磯(油城)

促進下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)業(yè)的開發(fā)，使靠近沙漠的季節(jié)性牧場變成糧、棉、蔬菜、水果生產(chǎn)基地。同時，飛機制造業(yè)、軍械工業(yè)迅速興起，并已建成替代產(chǎn)業(yè)群。

日本九州(煤城)

20世紀60年代初，日本在該地區(qū)興辦一批現(xiàn)代化開發(fā)區(qū)，吸引大批企業(yè)遷入九州開發(fā)區(qū)，并按新產(chǎn)業(yè)政策興辦一批企業(yè)，使九州地區(qū)轉(zhuǎn)型為日本新的重要高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)。

英國威爾士(煤城)

通過改善地方經(jīng)營環(huán)境，給予優(yōu)惠政策措施，加大招商引資力度。通過招引高新技術(shù)和旅游產(chǎn)業(yè)等投資大項目，當?shù)匾呀?jīng)成為高新技術(shù)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)。

希臘伯羅奔尼薩半島

現(xiàn)營礦山，礦工占該市人口的10%，雖然生產(chǎn)經(jīng)營壽命僅25年，但企業(yè)已經(jīng)充分進行規(guī)劃，包括近10平方公里礦區(qū)復(fù)墾造田開發(fā)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的計劃。（中國國土資源報）