劉冬惠，張海燕，畢軍1,,3*

（1. 污染控制與資源化研究國家重點實驗室、南京大學環(huán)境學院，南京 210023；2. 南京大學約翰斯—霍普金斯大學中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大學政府管理學院，南京 210023）

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅動機制研究
——以長三角地區(qū)為例

劉冬惠，張海燕2，畢軍1,2,3*

（1. 污染控制與資源化研究國家重點實驗室、南京大學環(huán)境學院，南京 210023；2. 南京大學約翰斯—霍普金斯大學中美文化研究中心，南京 210023；3. 南京大學政府管理學院，南京 210023）

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理本質上是以地方政府為主體的橫向協(xié)作行為，地方政府的協(xié)作意愿與行動策略是決定區(qū)域協(xié)作進程的重要因素。本研究通過構建區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅動模型，分析影響區(qū)域協(xié)作進程的關鍵因素。在此基礎上，以長三角區(qū)域為例，通過分析大氣點源治理、移動源管控、重污染天氣應急管理和重大活動空氣質量保障等四類協(xié)作議題的協(xié)作進程及其驅動機制，識別差異化協(xié)作進程的形成原因。最后，本文從強化地方政府區(qū)域協(xié)作考核力度、建立區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補償機制、加強區(qū)域協(xié)作機構的組織能力建設和完善區(qū)域協(xié)作治理的基礎性技術支撐等四方面為構建區(qū)域大氣污染防治長效協(xié)作機制提出政策建議。

大氣污染防治；區(qū)域協(xié)作；驅動機制

引言

隨著大氣污染的區(qū)域性特征愈加顯著，區(qū)域協(xié)作治理已成為我國大氣污染防治策略中的必然選擇。作為典型的區(qū)域公共物品，大氣環(huán)境資源在消費過程中同時具有非排他性和非競爭性，消費產(chǎn)生的環(huán)境影響具有明顯的外溢性[1]。在只考慮自身利益的情況下，地方政府通常對大氣環(huán)境資源消費行為采取放任態(tài)度，進而導致區(qū)域空氣質量惡化的非理性結果[2]。依靠行政區(qū)“各自為戰(zhàn)”的環(huán)境管理體制已難以應對區(qū)域性大氣污染問題，唯有開展區(qū)域協(xié)作才能有效整合地方政府間分散的利益追求[3]，實現(xiàn)個體理性向集體理性的轉變。

為解決區(qū)域性大氣污染問題，中國加快了區(qū)域空氣污染治理模式的構建。2010年5月，國務院批復《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量指導意見》，首次提出建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制”。2012年9月，國務院進一步批復《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，針對京津冀、長三角、珠三角等13個重點地區(qū)提出明確的污染防治目標。2015年8月修訂的《大氣污染防治法》設專章明確了地方政府的大氣污染聯(lián)合防治責任。目前，京津冀和長三角已先后成立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，珠三角也率先建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術示范區(qū)。各重點區(qū)域通過制定區(qū)域大氣污染協(xié)作治理重點工作，組建區(qū)域范圍的大氣環(huán)境質量監(jiān)測預警網(wǎng)絡，形成了區(qū)域空氣質量管理體系等運行機制，并在南京青奧會、北京APEC峰會等重大活動期間成功開展了多次空氣質量保障工作。大氣污染協(xié)作治理已經(jīng)成為我國區(qū)域空氣污染治理的主要模式。

大氣污染協(xié)作治理要求地方政府在強調(diào)縱向協(xié)調(diào)的傳統(tǒng)層級體制下，打破行政區(qū)界限，從區(qū)域整體利益需求出發(fā)建立協(xié)作機制，圍繞區(qū)域大氣污染治理議題開展協(xié)商、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)作實施和聯(lián)合監(jiān)管。作為區(qū)域協(xié)作的組織主體，地方政府在大氣污染治理過程中的協(xié)作意愿與行動策略是決定區(qū)域協(xié)作進程的重要因素。目前，已有研究就跨區(qū)域公共治理中的地方政府行為邏輯展開討論[4-8]。馬麗[4]認為地方政府是具有利益趨向的獨立行為個體，其行動策略的決策基礎是成本-收益分析。龍朝雙等人[6]進一步從動力機制的角度出發(fā)，將影響我國地方政府合作的因素分為引力、壓力、推力和阻力四個部分。此類研究雖可為探究地方政府的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動策略提供理論基礎，但缺少以大氣污染協(xié)作治理為背景的針對性闡述。姜玲[9]、梁星[10]、范思思[11]等人雖從責任劃分、政策協(xié)調(diào)、法律制度保障等多方面指出了地方政府在大氣污染防治過程中的橫向協(xié)作缺陷，但未深入探討各類阻礙因素的影響方式與程度，而且忽視了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的階段性和多樣性，難以為大氣污染協(xié)作治理的長效機制構建提供精細化科學支撐。

長三角作為我國大氣污染防治的重點區(qū)域，在多領域推進大氣污染協(xié)作治理的過程中形成了差異化的協(xié)作進程，可以為揭示地方政府的橫向協(xié)作邏輯提供案例支撐。因此，本文在構建區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅動模型的基礎上，以長三角區(qū)域為例，分析大氣點源治理、移動源管控、重大污染天氣應急管理和重大活動空氣質量保障等四類協(xié)作議題的協(xié)作進程及其驅動機制，識別影響差異化協(xié)作進程的關鍵因素。研究結果將為構建長效大氣污染防治協(xié)作機制，完善我國區(qū)域空氣質量治理模式提供政策建議。

1 區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅動模型構建

驅動模型描述的是復雜系統(tǒng)中各要素對主體行為產(chǎn)生的影響及其作用路徑。系統(tǒng)中各要素間存在復雜、動態(tài)的相互作用關系，并可形成包含輸入、過程、輸出和反饋在內(nèi)的閉合作用路徑[12-14]。作為復雜的系統(tǒng)工程，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理涉及中央政府、地方政府、排污單位、社會公眾等多個利益相關主體，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等多個影響要素，需要以系統(tǒng)的視角分析協(xié)作主體所處的驅動環(huán)境及其作用機制。本文運用一般系統(tǒng)論中的基本觀點構建了區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅動模型，如圖1所示。

驅動模型中，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理伴隨的成本與收益，即利益關系是決定地方政府協(xié)作驅動力的關鍵因素。地方政府的任何策略行動都是基于既定利益關系下的理性選擇結果[15]。因此，各協(xié)作方的受益情況將在很大程度上影響協(xié)作治理的成敗。只要任何一方認為交易成本高于協(xié)作效益，協(xié)作則無法實現(xiàn)，即使在外界壓力下組成臨時協(xié)作關系也可能隨時破局[2]。分析區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的驅動力，即是分析既定政策環(huán)境下，各項大氣污染協(xié)作治理行為給地方政府自身利益帶來的收益與成本。

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理給地方政府帶來的收益包括環(huán)境收益、經(jīng)濟收益和政治收益。環(huán)境收益體現(xiàn)為區(qū)域空氣質量的改善，屬于直接收益。經(jīng)濟收益和政治收益屬于間接收益。經(jīng)濟收益的產(chǎn)生是由于協(xié)作形成的社會資源優(yōu)化配置降低了區(qū)域的減排成本，幫助整個區(qū)域在經(jīng)濟競爭中占據(jù)優(yōu)勢。政治收益體現(xiàn)為環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展等良好政績給地方政府帶來的政治晉升機會，往往是各協(xié)作主體關注的焦點。

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理同樣伴隨大量交易成本，主要表現(xiàn)在協(xié)作談判、組織協(xié)調(diào)和技術支撐等方面。地方政府在大氣污染防治中的橫向合作可視為轄區(qū)間關于空氣質量管理權限的“交易行為”[16]。根據(jù)交易成本理論[17]，各交易主體受到有限理性局限，均存在機會主義傾向。交易過程中伴隨大量交易成本，主要包括進行交易（發(fā)現(xiàn)交易機會、談判、簽訂協(xié)議）和維護交易成果（執(zhí)行、監(jiān)督、懲罰）的成本。區(qū)域大氣污染協(xié)作治理過程中，交易成本具體表現(xiàn)為搜集信息、制定談判條件、規(guī)避被搭便車風險、建立跨區(qū)域組織結構和技術支撐體系等系列成本。

圖1 區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅動模型

區(qū)域大氣污染協(xié)作治理收益與成本的大小受既定環(huán)境下的各相關因素影響。其中，中央或上級政府的行政壓力和社會公眾的環(huán)境需求是影響區(qū)域協(xié)作政治收益的關鍵因素。在壓力型體制下，中央政府制定的具有政策引導性的法律法規(guī)，以及公眾日益提高的空氣質量需求都將增加地方政府開展區(qū)域協(xié)作的行政壓力和道德壓力，同時放大區(qū)域協(xié)作治理給地方政府帶來的政治收益；差異化的經(jīng)濟社會條件將從根本上減少地區(qū)間的“共容性利益”，和污染源的經(jīng)濟社會屬性特征一同，影響協(xié)作的談判難度以及相應的協(xié)作談判成本；現(xiàn)有的區(qū)域化組織管理和技術支撐基礎，以及污染源的排放特征也將影響地區(qū)間的組織協(xié)調(diào)成本和協(xié)作機制的技術保障成本[18,19]。

在相關影響因素作用下，地方政府依據(jù)協(xié)作的成本與收益來決定是否開展區(qū)域協(xié)作、開展的協(xié)作議題、具體的協(xié)作方式以及實際的協(xié)作進程等。協(xié)作進程可具體分為淺表協(xié)作、中度協(xié)作和深度協(xié)作三類。其中，淺表協(xié)作體現(xiàn)為達成協(xié)作理念和簽訂協(xié)作協(xié)議，中度協(xié)作的表征為建立協(xié)作平臺開展信息交流，深度協(xié)作體現(xiàn)為深入的協(xié)作行動和一體化的聯(lián)合執(zhí)法。初始協(xié)作過程中積累的良好成果又可以轉化為“基礎存量”，反饋作用于各類環(huán)境因素，改變地方政府所處的利益關系，進而推動區(qū)域大氣污染治理協(xié)作由淺向深演替。

2 長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅動機制分析

2.1 長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理進程

長三角是我國經(jīng)濟最為發(fā)達、人口最為密集、污染最為嚴重的區(qū)域①長三角區(qū)域位于上海市、江蘇省、浙江省和安徽省范圍內(nèi)，由以上海為核心、聯(lián)系緊密的26個城市組成，主要分布于國家“兩橫三縱”城市化格局的優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域。國土面積21.2萬平方公里，2014年地區(qū)生產(chǎn)總值12.7萬億元，總人口1.5億人，分別約占全國的2.2%、18.5%和11.0% [20]。。近年來，該地區(qū)大氣污染表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性、復合型污染特征。地緣上的緊密相鄰使得各地的大氣污染問題和污染特征趨同，交叉污染十分嚴重。嚴峻、復雜的大氣污染形勢以及重要的經(jīng)濟社會地位決定了長三角區(qū)域中任何一個地區(qū)都無法獨立解決區(qū)域性大氣污染問題，亟需開展大氣污染協(xié)作治理。

在2010年上海世博會期間，長三角各地共同落實重點行業(yè)污染控制措施，對機動車污染排放實施統(tǒng)一標識管理，實現(xiàn)重點污染源排放和環(huán)境空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，取得了較好的污染防治效果。但世博會期間形成的協(xié)作關系未形成長效機制。2014年1月，由長三角三省一市和國家八部委組成的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制啟動，明確了“協(xié)商統(tǒng)籌、責任共擔、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，通過制定并推動落實年度協(xié)作任務，促使長三角各地在區(qū)域環(huán)保合作重大事項中開展利益協(xié)商，從燃煤總量控制、過剩產(chǎn)能淘汰、交通污染治理等多方面推動了長三角區(qū)域的大氣污染防治協(xié)作和聯(lián)合行動。

目前，長三角地區(qū)各項協(xié)作議題的實施進程存在較大差異。本文選取大氣污染常態(tài)化治理范疇中的大氣點源治理和移動源管控，以及大氣污染應急管理范疇中的重大污染天氣應急管理和重大活動空氣質量保障等四項協(xié)作議題，闡述長三角區(qū)域大氣污染防治的協(xié)作進程（圖2），并通過分析驅動力影響因素來探究差異化協(xié)作進程的形成原因。

2.1.1 大氣點源治理

在大氣污染常態(tài)化治理的區(qū)域協(xié)作中，大氣點源協(xié)作治理仍停留在淺表層面。三省一市共同聚焦產(chǎn)業(yè)結構轉型、能源結構調(diào)整和重點行業(yè)的清潔生產(chǎn)改造等方面，但各地的點源治理行為仍屬于“屬地化”治理機制，區(qū)域協(xié)作未深入到減排責任的劃分、治理方案的聯(lián)合執(zhí)行與監(jiān)管等過程中。三省一市的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整缺少區(qū)域統(tǒng)籌安排，各地的污染排放總量目標分配與監(jiān)管也缺少區(qū)域性管理手段支撐，重點行業(yè)的環(huán)境準入標準尚未有效對接。長三角區(qū)域的點源污染防治仍未實現(xiàn)真正意義上的聯(lián)合行動。

圖2 長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理進程[21]

2.1.2 移動源管控

相對于“淺表協(xié)作”的大氣點源治理，長三角在移動源管控方面已初步建立深度協(xié)作機制。早在2010年上海世博會期間，長三角城市之間就曾實行機動車環(huán)保標志互認和高污染車輛的統(tǒng)一聯(lián)合管理。世博會結束后，隨著中央政府行政壓力的消失，移動源管控的區(qū)域協(xié)作并未延續(xù)到大氣污染的常態(tài)化管理之中。2014年，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制建立后，協(xié)作小組辦公室先后出臺《長三角區(qū)域協(xié)同推進高污染車輛環(huán)保治理的行動計劃》和《長三角區(qū)域協(xié)同推進港口和船舶大氣污染防治的工作方案》等文件，著力推進機動車和船舶等移動源的大氣污染協(xié)作治理。目前，長三角區(qū)域已建成區(qū)域黃標車和老舊車輛信息平臺，并實施機動車異地協(xié)同監(jiān)管執(zhí)法。在港口和船舶大氣污染防治方面，長三角也于2016年4月率先在上海、寧波—舟山、蘇州、南通等4個核心港口建設長三角水域船舶排放控制區(qū)，實施統(tǒng)一的污染控制標準和監(jiān)管要求。同時，三省一市還組織開展控制區(qū)聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法和專項檢查，保障長三角船舶排放控制區(qū)工作的穩(wěn)步推進。

2.1.3 重污染天氣應急管理

重污染天氣應急管理要求責任主體在短期內(nèi)針對主要污染源采取高強度減排措施，避免重污染天氣的出現(xiàn)或減少重污染狀態(tài)的持續(xù)時間。長三角區(qū)域在重污染應急聯(lián)動機制方面已進入“中度協(xié)作”階段。2014年底，長三角各地協(xié)商出臺《長三角區(qū)域空氣重污染應急聯(lián)動工作方案》，明確信息互通和會商機制，統(tǒng)一重污染情況分析口徑。長三角區(qū)域空氣質量預測預報中心已全面建成，為長三角區(qū)域共享空氣質量監(jiān)測數(shù)據(jù)、預報區(qū)域性空氣質量變化趨勢提供了強有力的技術支撐。但是，各地的重污染天氣應急預案仍屬于“行政區(qū)劃導向”下的政策設計，并未實現(xiàn)預警啟動條件和主要應急措施的統(tǒng)一。各地的應急指揮機構在應急協(xié)作中關聯(lián)松散，通常只依托傳統(tǒng)職能進行常態(tài)化溝通，無法及時商議和快速決策應急響應的整體行動方案。

2.1.4 重大活動空氣質量保障

重大活動空氣質量保障工作要求區(qū)域各地政府科學制定保障方案，提前啟動應急減排措施，確保活動期間舉辦地及其周邊區(qū)域空氣質量良好。作為頻繁舉辦重大活動的地區(qū)，長三角已形成重大活動空氣質量保障“深度協(xié)作”機制。目前，長三角地區(qū)已在2010年上海世博會、2014年南京青奧會、2016年杭州G20峰會等多次重大活動中成功開展空氣質量保障工作，并通過多次“實戰(zhàn)演練”不斷積累協(xié)作經(jīng)驗。G20峰會期間，長三角三省一市環(huán)保、氣象部門緊密合作，共享監(jiān)測預警信息，統(tǒng)一開展空氣質量研判和會商。中央政府也與長三角各地政府共同成立空氣質量保障協(xié)作機制，自2015年起多次開展小組會議，共同研究制定區(qū)域協(xié)作方案，落實任務清單，并通過加強應急演練和執(zhí)法監(jiān)管、提前啟動臨時性應急減排措施等方式，共同保障活動期間的空氣質量水平。

2.2 長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅動力影響因素分析

與移動源管控和重大活動空氣質量保障工作中的“深度協(xié)作”相比，長三角區(qū)域在大氣點源治理和重污染天氣應急管理中的區(qū)域協(xié)作進程尚緩，分別處于“淺表協(xié)作”和“中度協(xié)作”階段。依據(jù)區(qū)域大氣污染協(xié)作治理驅動模型，差異化的協(xié)作進程背后隱含的是不同的驅動力，驅動力大小又取決于既定環(huán)境下的相關影響因素。因此，本文通過識別各影響因素在不同協(xié)作議題中的作用路徑及其異質性，揭示差異化協(xié)作進程形成的根本原因。

2.2.1 政治行政壓力

中央政府和上級政府的政治行政壓力是地方政府開展區(qū)域協(xié)作的關鍵動力。早在長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制形成前，長三角區(qū)域已經(jīng)在2010年上海世博會期間的空氣質量保障活動中成功開展深度協(xié)作。在重大活動舉辦期間，中央和地方政府會對活動期間的空氣質量提出較高要求。主辦地及周邊省市政府通常將重大活動期間的空氣質量保障工作作為一項重要的政治任務，由一把手親自抓、總負責。來自于上級政府的行政壓力為各地協(xié)作共識的達成和協(xié)作方案的落實提供了堅實基礎。但是，隨著重大活動的結束，各地開展協(xié)作的政治收益也逐漸消退，各類“運動式”協(xié)作在日常管理中的組織協(xié)調(diào)成本凸顯，地區(qū)間的協(xié)作關系自動破局。

2.2.2 公眾環(huán)境需求

社會公眾環(huán)境需求也是推動各地開展大氣污染防治協(xié)作的重要動力。2012年以來，區(qū)域灰霾等重污染天氣嚴重影響了各地人民的日常生活。公眾對清潔空氣的需求及重污染天氣的質疑也倒逼中央和地方政府加強區(qū)域大氣污染協(xié)作治理。社會公眾環(huán)境需求的影響主要體現(xiàn)在重污染天氣的應急管理上。重污染天氣期間，區(qū)域的空氣質量狀況成為社會關注的熱點。“危機應對”通常是區(qū)域協(xié)作收益翻倍的重要契機。與重污染天氣應急管理的“危機應對”相比，大氣污染常態(tài)化管理伴隨的經(jīng)濟、政治收益不夠顯著，給地方政府帶來的協(xié)作動力也相對有限。

2.2.3 經(jīng)濟社會差異

經(jīng)濟社會條件的差異性從根本上減少了地區(qū)間的“共容性利益”，增加了協(xié)作的談判難度。在產(chǎn)業(yè)結構、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和地理位置等因素的共同作用下，各協(xié)作方間存在非均質的大氣點源污染減排責任分擔格局。產(chǎn)業(yè)結構偏重、煤炭消費比例較高或地處上風向的地區(qū)通常對區(qū)域大氣污染的貢獻比例更大，面臨的減排壓力也更大。在大氣污染區(qū)域性特征作用下，單個地區(qū)的點源治理投入帶來的是整個區(qū)域的總體收益，各地區(qū)的治理責任與減排收益不匹配。在以競爭為主的橫向府際關系中，任何一方都會盡量避免自身創(chuàng)造的社會福利外溢，在利益分配中處于弱勢。因此，與地區(qū)間減排責任和收益相對均衡的移動源污染協(xié)作管理相比，大氣點源協(xié)作治理的博弈難度更大，需要相應的利益協(xié)調(diào)機制支撐。

2.2.4 大氣污染源特征

大氣污染源的經(jīng)濟社會屬性也是影響區(qū)域協(xié)作難度的重要因素。鋼鐵、化工等重污染行業(yè)是各地的經(jīng)濟動脈，地方政府的治理意愿較弱。污染物排放總量控制、能源消耗強度準入等點源管控政策的嚴格實施意味著更高的生產(chǎn)成本。區(qū)域一體化的環(huán)境準入標準會影響欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟生產(chǎn)和社會就業(yè)形勢，進而影響當?shù)卣恼兒徒?jīng)濟利益。因此，在大氣點源治理過程中，相較于敞開式的合作環(huán)境，作為理性經(jīng)濟人的地方政府更樂于處于閉合式的行政體系內(nèi)，有選擇地進行信息輸出，在點源治理責任劃分、政績考核等過程中掌握更多的主動權。

2.2.5 組織管理基礎

組織機構方面，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制存在構造簡單、向下依附特征明顯、權威性不足、專業(yè)化人力物力資源短缺等問題，增大了多地區(qū)、多部門間的協(xié)作難度。與涉及管理部門較少的移動源污染防治相比，區(qū)域組織機構缺陷給點源協(xié)作治理造成的協(xié)作困境更為突出；管理制度方面，我國當前“碎片化”的點源環(huán)境管理體系使區(qū)域大氣點源協(xié)作治理缺少可行的制度手段。點源環(huán)境管理體系的“碎片化”特征一方面表現(xiàn)為不同地區(qū)間的制度執(zhí)行一致性不高，另一方面表現(xiàn)為各項管理制度間的協(xié)調(diào)性較差?？偭靠刂啤⑴盼墼S可證、排污權有償使用和交易等制度未在管理內(nèi)容、監(jiān)察方式等方面緊密連接，既無法保障點源排污數(shù)據(jù)的質量，還極大地增加了環(huán)保部門的污染監(jiān)管成本[22]?！八槠钡狞c源環(huán)境管理體系無法為長三角區(qū)域的減排責任劃分和協(xié)作治理提供管理手段，進一步增加了點源污染治理的協(xié)作成本。

2.2.6 技術支撐基礎

與各協(xié)作議題相關的技術支撐能力也是影響區(qū)域大氣污染防治協(xié)作進程的重要因素。大氣污染常態(tài)化管理過程中，區(qū)域性動態(tài)排放清單的缺失給長三角大氣污染點源治理協(xié)作方案的制定及后續(xù)的監(jiān)管與考核帶來很大阻力。相比之下，移動源管理過程中，已有的車船登記系統(tǒng)和年度檢測系統(tǒng)可以為移動源的區(qū)域深度協(xié)同管控提供較好的信息基礎，降低了地區(qū)間的協(xié)作成本；大氣污染應急管理過程中，技術支撐基礎的區(qū)域協(xié)作驅動力影響更為明顯。重污染天氣在一定的氣象條件和大氣污染負荷下形成，臨時性更強，與重大活動空氣質量保障工作相比，留給管理部門的應急響應期更短。在目前區(qū)域化動態(tài)污染源清單、復合污染控制決策等技術尚不成熟的情況下，各省市難以在短期內(nèi)形成科學、高效的精細化協(xié)作方案，進而使重污染天氣的應急協(xié)作只能停留在信息共享的“中度協(xié)作”層面。

3 構建區(qū)域大氣污染防治長效協(xié)作機制的建議

長三角大氣污染防治協(xié)作治理的案例分析顯示區(qū)域大氣污染治理協(xié)作機制的建立與發(fā)展遵循循序漸進的動態(tài)演進過程。中央政府和上級政府的政治行政壓力和社會公眾的環(huán)境需求是區(qū)域協(xié)作進程推進的重要動力。差異化的經(jīng)濟社會條件是影響常態(tài)化管理議題中區(qū)域協(xié)作成本的關鍵因素。大氣點源和移動源的經(jīng)濟社會屬性差異是造成兩者協(xié)作治理難度不同的重要原因。完善的組織管理制度和技術支撐能力也對協(xié)作進程的深入推進起著至關重要的作用?；陂L三角的案例研究，本文從以下幾個方面為構建區(qū)域大氣污染防治長效協(xié)作機制，推動區(qū)域大氣污染治理協(xié)作由淺向深演替提供相關政策建議。

3.1 強化聯(lián)防聯(lián)控考核力度為地方政府協(xié)作治理增大動力

傳統(tǒng)的官員考核與晉升方式導致地方政府對橫向合作不感興趣。長效的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制需要在官員考核機制中納入?yún)^(qū)域大氣污染防治協(xié)作指標，強化對地方政府區(qū)域協(xié)作表現(xiàn)的考核力度。官員政績考核機制的優(yōu)化需從環(huán)境信息共享程度、區(qū)域污染減排貢獻、協(xié)作方案履行情況等多方面出發(fā)，量化地方政府的區(qū)域協(xié)作行為，并將其與考核績效掛鉤，為地方政府提供長效行政壓力。此外，在中央與地方的縱向博弈中，中央環(huán)保督察也應將區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的落實情況作為督察重點之一，以中央督察的方式為地區(qū)間的協(xié)作治理提供動力。

3.2 建立大氣環(huán)境生態(tài)補償機制為協(xié)調(diào)地區(qū)利益提供有效手段

大氣污染及污染治理收益的“外溢性”使各地區(qū)在大氣點源治理協(xié)作中存在減排責任和治理收益不匹配的現(xiàn)象。為了平衡不同主體間的利益得失，區(qū)域大氣污染協(xié)作治理需要建立大氣環(huán)境生態(tài)補償機制，通過稅收、環(huán)境許可交易等手段建立有效的利益協(xié)同和補償機制。一方面緩解協(xié)同治理中資金缺乏的難題，另一方面平衡利益主體間的利益訴求。通過制度激勵解決合作動力不足的問題。生態(tài)補償機制的建設需綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟社會一體化、污染來源、減排成本和減排收益等因素，建立合理的區(qū)域間成本分擔機制。依據(jù)“受益者負擔”原則制定補償方案，明確補償主體、客體，確定公平的補償標準以及靈活、多元的補償方式，激勵減排成本低的區(qū)域多減排，彌補不同地區(qū)在污染治理相對收益上的差異。

3.3 加強區(qū)域機構能力建設為地區(qū)協(xié)作治理提供高效組織支撐

復雜的區(qū)域大氣污染協(xié)作治理需要協(xié)作機構具備足夠的行政權力和協(xié)調(diào)能力，以化解各地方政府間以及同一地區(qū)不同管理部門間的利益矛盾。亟需通過提升組織建設等方式，強化區(qū)域協(xié)作機構在長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。一方面，加強協(xié)作隊伍的職業(yè)化和專業(yè)化建設，組建專家咨詢團隊，為常態(tài)化區(qū)域協(xié)作和區(qū)域重污染應急聯(lián)動提供穩(wěn)定的能力支撐；另一方面，通過提升行政級別等方式，強化協(xié)作機制的權威性和全局性，使其在區(qū)域大氣污染協(xié)作治理的決策中占據(jù)核心地位。

3.4 推動基礎性制度、技術建設為區(qū)域協(xié)作提供有力保障

區(qū)域協(xié)作治理的基礎性技術支撐是優(yōu)化公共服務供給、最小化制度安排交易成本的必要條件。大氣污染復雜的排放特征和傳輸模式需要各區(qū)域著重關注基礎性技術支撐體系建設，保障區(qū)域協(xié)作方案的可行性和科學性。在大氣點源協(xié)作治理過程中，各區(qū)域需借助排污許可制度的改革契機，建立區(qū)域一體化的點源環(huán)境管理體系，通過構建區(qū)域點源環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)點源排放數(shù)據(jù)的信息共享，為開展區(qū)域大氣污染總量控制，建立區(qū)域大氣排污交易市場提供技術支撐。重污染天氣應急管理過程中，各區(qū)域需建立集大氣污染數(shù)據(jù)信息共享平臺和大氣污染防治決策支撐平臺為一體的綜合性區(qū)域大氣污染防治網(wǎng)絡，實現(xiàn)科學化、定量化、目標化的區(qū)域協(xié)作方案決策與評估。

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Driving Mechanism of Collaborative Regional Air Pollution Prevention and Control: A Case Study of Yangtze River Delta Area

LIU Donghui1, ZHANG Haiyan2, BI Jun1,2,3*
(1. State Key Lab of Pollution Control and Resources Reuse, School of the Environment, Nanjing University, Nanjing 210023; 2. The Johns Hopkins University - Nanjing University Center for Chinese and American Studies, Nanjing University, Nanjing 210023; 3. School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023)

Cooperative control of regional air pollution reflects horizontal-type cooperation among local governments in essence. Local governments’ willingness and cooperation strategies are key influential factors for the actual regional cooperation progresses. This study built a theoretical model to analyze the driving forces of collaborative regional air pollution prevention and control in China. Taking Yangtze River Delta as a case study region, this study identified the key factors that induced the differentiated regional cooperation processes in four types of activities: point source management, mobile pollution source management, emergency management of severe air pollution days, and air quality management for important events. This paper also provided several policy recommendations to build a long-term cooperation mechanism, including enhancing the officials’ evaluation system in regional air pollution control, building a regional ecological compensation mechanism, increasing organizational capacity of the regional air pollution management agency, as well as improving the technical support for regional cooperation.

air pollution prevention and control; regional cooperation; driving mechanism

X51；D630

1674-6252（2017）02-0073-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.073

本研究得到環(huán)保部公益項目“長三角大氣質量改善與綜合管理關鍵技術研究（201409008）”支持。

劉冬惠（1992—），女，南京大學環(huán)境學院研究生，主要研究領域為環(huán)境規(guī)劃與管理，E-mail: sofnaliu@163.com。

*責任作者： 畢軍（1967—），男，南京大學環(huán)境學院教授，主要研究領域為環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。