李志青*，陳依佳，鄧凡，趙紫蕓

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433）

廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策評估分析：2015—2016

李志青*，陳依佳，鄧凡，趙紫蕓

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433）

為了把握廣東省作為一個經(jīng)濟大省的環(huán)境經(jīng)濟政策整體績效，本文以廣東省2015—2016年執(zhí)行的環(huán)境經(jīng)濟政策為主要研究對象，利用內(nèi)容分析法、政策量化賦值法和統(tǒng)計分析法等方法從完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性、成果性五個維度對環(huán)境經(jīng)濟政策進行了績效評估分析。綜合指標(biāo)分析結(jié)果與實際數(shù)據(jù)分析，我們發(fā)現(xiàn)廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策走在國家前列且正在不斷完善，目前更側(cè)重于公共財政政策與排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策，最后我們針對廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的不足提出了相應(yīng)的建議與展望。

環(huán)境經(jīng)濟政策；政策評估；廣東省

引言

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，不合理的經(jīng)濟發(fā)展模式帶來的環(huán)境問題日益凸顯，并逐漸引起各方重視。廣東作為我國的經(jīng)濟發(fā)展大省，近年來越發(fā)強調(diào)完善環(huán)保市場體系、健全綠色經(jīng)濟政策的重要性，始終把環(huán)境保護放在事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略位置，在“十二五”期間，全省經(jīng)濟保持中高速增長的同時，環(huán)境質(zhì)量也明顯改善[1]。

進入21世紀(jì)，廣東省在環(huán)境經(jīng)濟政策領(lǐng)域的發(fā)展決心與執(zhí)行成效日益顯著。2001年6月，廣東省首次出臺《廣東省省級環(huán)境保護專項資金使用管理辦法》，對環(huán)境保護的公共財政政策進行了詳盡清晰的說明；同時，廣東省也注重追蹤國家環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展，2003年7月1日起，我國施行《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，廣東省在實施國家政策落地的情況下，又結(jié)合省內(nèi)發(fā)展情況與政策實施效果，于2007年制定《廣東省排污費征收使用管理辦法》與《廣東省排污許可證管理辦法》，進一步完善廣東省排污費征收體系；此外，廣東省逐步完善環(huán)境經(jīng)濟政策的整體構(gòu)建，從建設(shè)第三方治理市場到建設(shè)排污權(quán)交易市場，從扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)到創(chuàng)新綠色金融，從公開企業(yè)環(huán)境信息到規(guī)范環(huán)保主管部門獎懲制度，一個涉及多部門、跨越多領(lǐng)域的環(huán)境經(jīng)濟政策體系日漸成型。

1 文獻綜述

環(huán)境經(jīng)濟政策是指在保護環(huán)境的過程中采用“基于市場”的系列工具和手段，在整個環(huán)境政策框架中從屬于經(jīng)濟政策的范疇，從而區(qū)別于其他或基于法律，或基于行政的環(huán)境規(guī)制和工具[2-5]。根據(jù)以往的研究，一般而言，基于市場的環(huán)境經(jīng)濟政策主要包括稅費、補貼、排污權(quán)交易、押金返回等傳統(tǒng)政策工具和手段[6]，對各國調(diào)節(jié)和改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用[7]。

自各國采取環(huán)境經(jīng)濟政策工具實踐以來，開展相應(yīng)的政策評估便提上了議事日程[8,9]，其必要性在于“環(huán)境政策評估對于改進環(huán)境政策的設(shè)計，克服環(huán)境政策運行中的弊端和障礙，增強環(huán)境政策的活力和效益，提高環(huán)境政策效率水平具有十分重要的作用”[10]，以及“作為以后制定另外的環(huán)境政策的有用借鑒，從而提高將來政策的執(zhí)行效果”[11]。

學(xué)術(shù)界對廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的研究十分有限，且針對具體政策分析的文獻多數(shù)集中于近年來引人注目的碳交易領(lǐng)域[12,13]。

除了碳市場領(lǐng)域，也有學(xué)者對排污費政策進行研究。研究指出廣東省環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻，完善排污費政策、創(chuàng)新排污費征收標(biāo)準(zhǔn)十分必要，并從完善排污費征收標(biāo)準(zhǔn)政策角度提出建議[14]；以及運用政策評估中的傾向線投射點與實際點比較法,對比分析了1996—2005年條例實施前后廣東省的排污費和主要污染物排放量關(guān)系，并提出對現(xiàn)行排污收費制度作進一步改革的建議[15]。

本文將著眼于廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的制定、發(fā)布及執(zhí)行情況，通過收集、整理、歸納相關(guān)政策內(nèi)容與執(zhí)行效果，建立環(huán)境經(jīng)濟政策績效水平評估體系，對廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策進行評估與分析，并為廣東省未來的環(huán)境經(jīng)濟政策提出建議。

2 評估方法和指標(biāo)體系

本文搜集了2015—2016年期間實施的廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策共43條（部分發(fā)布于2014年），包括由國家頒布廣東省落地實施、廣東省頒布、廣東省深圳市頒布的環(huán)境經(jīng)濟政策，全面涵蓋了公共財政政策、綠色金融政策、排放權(quán)交易綠色貿(mào)易及市場政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他配套措施和監(jiān)督五大類別。本文主要以環(huán)境公共投資、碳市場成交數(shù)量與成交金額、企業(yè)環(huán)境信用評價結(jié)果、二氧化硫排放量及排污費等數(shù)據(jù)，以衡量廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策在重要領(lǐng)域的執(zhí)行情況。本文所采用的環(huán)境經(jīng)濟政策分類標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

表1 環(huán)境經(jīng)濟政策分類指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

2.1 環(huán)境經(jīng)濟政策績效評估指標(biāo)體系

為了對環(huán)境經(jīng)濟政策績效水平進行客觀量化評估，本研究建立了包含定性與定量指標(biāo)的評估指標(biāo)體系。其中一級指標(biāo)有5個，分別為政策的完整性、政策的明確性、政策的可執(zhí)行性、政策的協(xié)調(diào)性、政策的成果性；二級指標(biāo)有14個，分別為數(shù)量、系統(tǒng)性、政策目標(biāo)、內(nèi)容詳實、使用方法、具體措施、獎懲機制、時間安排、實施細則、與中央部門銜接、與其他部門銜接、與其他地方銜接、數(shù)量超過、制度成果。具體指標(biāo)及衡量標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 環(huán)境經(jīng)濟政策評估指標(biāo)及衡量標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

2.2 環(huán)境經(jīng)濟政策評分方法及評分標(biāo)準(zhǔn)

本文的核心評估方法是內(nèi)容分析法、政策量化賦值法和統(tǒng)計分析法。內(nèi)容分析法指對環(huán)境經(jīng)濟政策進行收集、編碼、歸類，提取關(guān)鍵詞，理解內(nèi)容等；政策量化賦值法是指建立量化操作手冊，并以此對政策進行賦值，本研究中各指標(biāo)打分賦值標(biāo)準(zhǔn)見表3；統(tǒng)計分析法體現(xiàn)在利用軟件對環(huán)境經(jīng)濟政策性質(zhì)及執(zhí)行成果數(shù)據(jù)進行數(shù)量統(tǒng)計，計算出相關(guān)數(shù)據(jù)并分析討論。

表3 環(huán)境經(jīng)濟政策二級指標(biāo)賦值標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表

14個二級指標(biāo)最高得分為5分，每個二級指標(biāo)權(quán)重相同，合計70分，按等比例可折算為100分計分制。即

EEPi，70代表的是第i個環(huán)境經(jīng)濟政策在70分計分制下的得分；EEPi，100代表的是第i個環(huán)境經(jīng)濟政策在100分計分制下的得分；Gi，1、Gi，2……Gi，14代表的是第i個環(huán)境經(jīng)濟政策該二級指標(biāo)下的得分。

本文將對評分結(jié)果進行統(tǒng)計分析，衡量廣東省各類環(huán)境經(jīng)濟政策內(nèi)容績效水平差異，以及對廣東省環(huán)境數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，呈現(xiàn)廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行效果績效水平。

3 結(jié)果與討論

3.1 評分結(jié)果統(tǒng)計分析

3.1.1 二級指標(biāo)的得分差異

結(jié)果顯示，不同的二級指標(biāo)所得的績效得分差異較大。建立排污權(quán)有償使用和交易制度、環(huán)保費征收分數(shù)最高，分別為85.7和80.0；政策產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策、環(huán)境資本核算、綠色金融產(chǎn)品的建設(shè)與創(chuàng)新分值最低，分別為42.9，44.3和45.7，此三項政策的共同點是政策完整性（包括數(shù)量和系統(tǒng)性）得分非常低，說明該領(lǐng)域政策不足。

此外，可發(fā)現(xiàn)對于同一性質(zhì)而言，不同政策績效水平差異較大。如在總分百分制情況下，“可執(zhí)行性”的分數(shù)區(qū)間在7.1～24.3之間波動，相差3倍有余；“完整性”的分數(shù)區(qū)間在2.9～14.3之間波動，相差近5倍。

通過對每個一級分類的3個二級分類求平均值匯總，得到一級分類環(huán)境經(jīng)濟政策的評分，結(jié)果如圖1?！肮藏斦摺焙汀芭欧艡?quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策”依舊得分高，且在完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性、成果性五個維度上均高于平均水平。

圖1 廣東省一級分類環(huán)境經(jīng)濟政策評分圖（100分制）

3.1.2 一級指標(biāo)的得分差異

縱觀五項一級分類環(huán)境經(jīng)濟政策，明確性（包括環(huán)境目標(biāo)、內(nèi)容詳實、使用方法）這一指標(biāo)在各項政策的總體實現(xiàn)情況最佳，其平均得分占總分百分比高達78.22%，而其他四項得分占總分百分比均低于65%。其次，在同一衡量維度中，不同政策之間差異較大，以政策完整性維度為例，“公共財政政策”“排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策”和“其他配套與監(jiān)督措施”得分明顯高于“綠色金融政策”和“環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策”。

3.2 環(huán)境經(jīng)濟政策績效統(tǒng)計分析

3.2.1 環(huán)境保護的公共投資

廣東省節(jié)能環(huán)保支出呈逐年遞增趨勢，2015年廣東省節(jié)能環(huán)保支出達39520.54萬元，相比2014年的31 979.62萬元增長23.58%；2015年節(jié)能環(huán)保支出占總支出的比例為60.95%，相比2014年的63.66%略有下降①數(shù)據(jù)來源：廣東省環(huán)境保護廳，《2014年度廣東省環(huán)境保護廳年度決算公開》與《2015年度廣東省環(huán)境保護廳決算公開》。廣東省財政廳與環(huán)境保護廳于2014年5月印發(fā)的《廣東省省級環(huán)境保護專項資金使用管理辦法》，并輔以治污保潔、農(nóng)村環(huán)保和水質(zhì)保護的專項資金使用管理辦法細則，對資金使用原則做出了明確的規(guī)定。

環(huán)保專項資金向提高績效和改善環(huán)境質(zhì)量調(diào)整，對環(huán)境保護的支持力度進一步增大。如廣東省財政廳環(huán)境專項資金計劃所示，廣東省水污染防治2016年計劃支出40 550萬元，占土壤污染防治、農(nóng)村節(jié)能減排、大氣污染防治、水污染防治四項總資金比例達41.38%。此外，廣東省2016年土壤污染防治環(huán)境專項計劃資金明顯增長，為32 961萬元，占四項總資金比為33.63%，僅次于水污染防治專項資金。自2013年開始廣東整合各項大氣污染治理資金形成的大氣污染防治專項資金，規(guī)模也逐年增大。2016年廣東省財政廳大氣污染防治專項資金為19 400萬元，占比為19.79%?？傮w來看，專項資金的使用正在逐步優(yōu)化，需要加快建立全面的基于績效導(dǎo)向的專項資金分配機制與獎懲機制，并實現(xiàn)與地方環(huán)境目標(biāo)改善要求掛鉤，也要創(chuàng)新專項資金的使用方式，發(fā)揮專項資金的引導(dǎo)和杠桿作用，采取設(shè)立環(huán)境基金、向PPP傾斜等方式，調(diào)到市場資本的積極性。

3.2.2 環(huán)保費征收

自2014年國家發(fā)展改革委、財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》后，各地積極落實國家政策提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)。以深圳市為例，2016年7月下旬至8月中旬，深圳人居委對2012年6月至2016年6月全市排污費征繳情況開展了稽查。從稽查結(jié)果來看，各單位對排污費征收工作比較重視，都能按照排污費征收的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)征收排污費，沒有發(fā)現(xiàn)減征、免征、協(xié)商收費、定額收費以及擅自降低或者提高排污費標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)情況。除極少部分企業(yè)因倒閉關(guān)門、搬遷等原因未繳納排污費外，企業(yè)基本上能依法、及時、足額繳納排污費，全市排污費繳款率為99.6%。同期廣東省二氧化硫排放量與排污費同增同減趨勢，說明減征、免征、協(xié)商收費等現(xiàn)象很好地被控制，能按標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格收費。

3.2.3 排污權(quán)有償使用和交易制度

探索排污權(quán)有償使用制度在不斷深化，廣東省包含兩個交易試點，分別是廣州碳排放交易所和深圳碳排放交易所。以深圳市碳排放交易所實行的《深圳市碳排放交易管理暫行辦法》為例，涉及到配額管理，量化、報告、核查與履約，碳排放權(quán)登記和碳排放權(quán)交易等各個方面，碳排放交易規(guī)則較為健全。

隨著地方排污權(quán)交易試點探索的不斷深化，一些突出問題逐步顯現(xiàn)，需要在下一步改革中予以解決，特別是需要國家相關(guān)政策對一些共性問題予以規(guī)范，包括排污權(quán)交易的法律支撐不足，排污權(quán)市場環(huán)境不完善，與相關(guān)政策特別是總量控制政策、許可證政策之間的協(xié)調(diào)性有所欠缺，排污權(quán)核定和監(jiān)管體系不到位，排污權(quán)交易機構(gòu)的資質(zhì)能力與碳排放協(xié)同推進等問題。

3.2.4 其他環(huán)境經(jīng)濟政策

除了環(huán)境保護的公共投資和環(huán)保費征收，排污權(quán)有償使用和交易制度，其他二級分類環(huán)境經(jīng)濟政策均尚有欠缺。

圖2展示了2007—2015年廣東省環(huán)境保護廳披露的企業(yè)信用評價情況，根據(jù)企業(yè)信用等級由高到低分別環(huán)保誠信企業(yè)（綠牌），環(huán)保良好企業(yè)（藍牌），環(huán)保警示企業(yè)（黃牌）和環(huán)保不良企業(yè)（紅牌）。除去未找到2014年相關(guān)披露數(shù)據(jù)外，從圖中我們可以看出環(huán)保誠信企業(yè)占絕大多數(shù)，只有極少數(shù)的環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保不良企業(yè)。且環(huán)保誠信企業(yè)數(shù)量逐年遞增，說明核查的企業(yè)數(shù)量逐年增長，信息披露逐漸成為一種趨勢。另外，2015年第一次出現(xiàn)了環(huán)保良好企業(yè)，說明根據(jù)企業(yè)信用等級對企業(yè)分級更加細化，更加貼近實際。然而環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保不良企業(yè)也逐年遞增，說明仍需加大信息披露制度，鼓勵各行各業(yè)的企業(yè)接受人民群眾的監(jiān)督。

圖2 2007—2015年廣東省企業(yè)環(huán)境信用評價結(jié)果

“綠色金融政策”也是廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的一大重點。廣東省通過積極探索創(chuàng)新，已經(jīng)走在綠色金融創(chuàng)新的前列。近年來，廣東省以碳金融創(chuàng)新為切入口，推出了碳排放權(quán)遠期交易、碳附加資產(chǎn)證券化、碳排放配額抵押融資、回購融資、綠色債券、綠色融資租賃等多個綠色金融業(yè)務(wù)，并有數(shù)個融資項目已經(jīng)落地，有效引導(dǎo)社會資源分布，對推動綠色發(fā)展起到了重要的導(dǎo)向、促進作用。當(dāng)前廣東碳金融創(chuàng)新實踐已在全國碳試點中走在前列，為廣東排污企業(yè)和投資機構(gòu)參與碳市場提供了多樣化的工具，極大地促進了碳市場的發(fā)展。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

總體上看，廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策體系正在逐步完善，環(huán)境經(jīng)濟政策試點工作正在深化，涉及領(lǐng)域逐漸擴大，在節(jié)能減排和環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮越來越重要作用。

從政策內(nèi)容評分來看，不同類別的環(huán)境經(jīng)濟政策績效水平差異較大，公共財政政策和排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策的績效水平較高，而綠色金融政策亟需進一步完善。

從政策實行現(xiàn)狀來看，廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策一方面依賴于傳統(tǒng)的環(huán)保財政支出，緊跟國家步伐，在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村節(jié)能減排方面絲毫不松懈；另一方面，作為碳排放權(quán)交易試點，以碳金融創(chuàng)新為切入口，勇于創(chuàng)新，敢于創(chuàng)新，廣州碳交易所創(chuàng)新地推出了全國首個綠色金融服務(wù)平臺——廣碳綠金，通過這一平臺，不僅可以整合與綠色金融相關(guān)的信貸、債券、股權(quán)交易、基金、融資租賃和資產(chǎn)證券化等產(chǎn)品，還可以實現(xiàn)企業(yè)與相關(guān)金融機構(gòu)的對接，大大加快綠色金融政策落地的速度。

4.2 建議

傳統(tǒng)與創(chuàng)新的結(jié)合，廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的使用為全國其他地方做了很好的典范，然而盡管如此，仍有許多方面需要不斷加強完善。

首先，應(yīng)當(dāng)提高政策的協(xié)調(diào)性，包括與中央部門銜接、與其他部門銜接、與其他地方銜接。國家發(fā)布相關(guān)政策應(yīng)及時落地到省市，省級之間相互學(xué)習(xí)相互促進，省內(nèi)各部門之間相互支持協(xié)調(diào)工作，各地方企業(yè)之間要結(jié)合實際相互借鑒，提高協(xié)調(diào)性有利于環(huán)境經(jīng)濟政策的不斷完善與深入。

其次，從政策執(zhí)行性維度來看，在政策制定的過程中，需要更加結(jié)合廣東省的環(huán)境經(jīng)濟狀況，各部門之間分工明確，提高政策的可執(zhí)行性，資金使用規(guī)則明細化，保證資金流通過程綠色透明，這樣才確保政策能夠落實到位，真正的給廣東省帶來綠色發(fā)展。

最后，在環(huán)境經(jīng)濟政策相關(guān)的配套與監(jiān)督措施上，也要加大力度?！碍h(huán)境資本核算”和“環(huán)境信用和信息”都是非常有效的政策，然而目前仍未引起足夠的重視。通過資產(chǎn)負債表的披露和企業(yè)環(huán)境信用評級，鼓勵企業(yè)自覺接受監(jiān)督，倡導(dǎo)透明化、綠色化風(fēng)氣，有利于從根本上改善環(huán)境經(jīng)濟政策的實施效率，此外政策“環(huán)境獎懲”利用價格信息對環(huán)保市場進行調(diào)節(jié)也是不可或缺的。

在下一步的研究中，從時間維度出發(fā)，需要進一步歸類、分析每年廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)布與執(zhí)行情況，總結(jié)出廣東省環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展歷史，檢驗其長期的執(zhí)行效果；從空間維度上來看，有必要對全國多個省市進行環(huán)境經(jīng)濟政策研究，并進行評估、分析、比較，了解各省市之間環(huán)境經(jīng)濟政策的差異與執(zhí)行效果的優(yōu)劣，為我國構(gòu)建完善的環(huán)境經(jīng)濟政策提供理論支持。

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Evaluation of Environmental Economic Policy in Guangdong Province：2015—2016

LI Zhiqing*, CHEN Yijia, DENG Fan, ZHAO Ziyun
(School of Economics, Fudan University, Shanghai 200433)

Guangdong Province carries out environmental economic policies to protect its environment. For the purpose to evaluate the effectiveness of local environmental economic policies from 2015 to 2016, we applied content analysis, policy quantitative assignment and statistics to evaluate the performance of environmental economic policies based on 5 standards, including the integrity, defniteness, enforceability, coordination and effectiveness. The result showed that Guangdong has led the country in the environmental economic policies, which are constantly improving, focusing on public fnancial policy, emissions trade, green trade and marketing policy currently. Finally we proposed advices for Guangdong in the future.

environmental economic policy; policy evaluation; Guangdong province

X196

1674-6252（2017）02-0057-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.057

*責(zé)任作者： 李志青（1975—），男，經(jīng)濟學(xué)博士，助理教授，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心副主任，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟政策等，E-mail: zhiqingli@fudan. edu.cn。