朱姝慧

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

基于SWOT分析的吉林市引入環(huán)衛(wèi)PPP模式應(yīng)用前景研究

朱姝慧

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211100）

使用SWOT分析手段，通過對吉林市引入環(huán)衛(wèi)工程PPP的內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢及外部的機遇、挑戰(zhàn)，對其發(fā)展前景進行具體剖析。并結(jié)合企業(yè)家政府理論，提出吉林市應(yīng)合理借鑒相關(guān)經(jīng)驗、加強政府的監(jiān)督職能、注重市場的良性競爭、健全相關(guān)法律法規(guī)的建議。

PPP模式；環(huán)衛(wèi)工程；政府；市場化；私營組織

2014年我國政府工作報告部署了首批80個符合規(guī)劃布局要求、有利升級轉(zhuǎn)型的示范項目，并統(tǒng)一向社會公開招標(biāo)。目前，將PPP引入環(huán)衛(wèi)工程項目也逐漸獲得各級地方政府的青睞，并促進城市管理轉(zhuǎn)型。在吉林省內(nèi)，長春市率先全面啟動PPP模式，并應(yīng)用于環(huán)衛(wèi)、垃圾處理、污水處理等各項目中。2015年吉林市實施了環(huán)衛(wèi)工人免費早餐發(fā)放工程試點。筆者選擇吉林省吉林市為例，結(jié)合當(dāng)前的環(huán)衛(wèi)工程情況，運用SWOT分析方法對環(huán)衛(wèi)PPP模式的應(yīng)用前景進行研究。

1 吉林市環(huán)衛(wèi)工程概況

吉林市作為吉林省內(nèi)第二大城市，由于建國初期大力發(fā)展重工業(yè)，大量的工業(yè)廢水、廢氣的排放，對城市的環(huán)境造成了巨大的影響，尤其表現(xiàn)為松花江水質(zhì)的惡化。2005年隨著“清水綠帶”工程的實施，吉林市的環(huán)境衛(wèi)生狀況得到改善，對市容市貌重視程度也逐年提高，并加大力度著手對老城區(qū)的道路、公共設(shè)施等方面進行改善。該市2010年和2015年城市環(huán)境衛(wèi)生管理情況如表1所示。

表1 吉林市環(huán)境衛(wèi)生管理統(tǒng)計數(shù)據(jù)

2 吉林市引入環(huán)衛(wèi)PPP模式應(yīng)用前景SWOT分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 更新環(huán)衛(wèi)工程產(chǎn)業(yè)布局

吉林市環(huán)境衛(wèi)生的產(chǎn)業(yè)布局在靜態(tài)上看是由政府部門管治，并對社會大眾提供公共服務(wù)。引入PPP模式后，增加了私營組織，并由政府部門間接管理［1］。政府部門只是篩選合格企業(yè)并監(jiān)督其工作成果，更好地做到統(tǒng)籌兼顧，對環(huán)境衛(wèi)生工作進行合理安排，突出重點。對于環(huán)境衛(wèi)生工程產(chǎn)業(yè)，政府往往是結(jié)果導(dǎo)向，主要關(guān)注于工作落實效果，但對于環(huán)衛(wèi)工人等工作人員并不能完全協(xié)調(diào)好政府部門與他們的相關(guān)利益沖突［2］。引入PPP模式后，對于政府的檢察工作的要求也會提高：①通過承包單位的工作落實情況，考察政府評判是否正確；②將關(guān)注點更集中于所要達到的目標(biāo)層面，以有利于環(huán)衛(wèi)工程產(chǎn)業(yè)布局的更新及環(huán)衛(wèi)工程質(zhì)量的提高。

2.1.2 可借鑒經(jīng)驗較多

將PPP模式引入環(huán)衛(wèi)工程這一舉措在成都市、?？谑?、若羌縣、石門縣等地都有過相關(guān)經(jīng)驗。吉林市可以借鑒成功經(jīng)驗，指導(dǎo)工作安排，將環(huán)衛(wèi)工作市場化，采取環(huán)衛(wèi)一體化運作模式，探索符合吉林市特點的環(huán)保新路。

2.2 劣勢分析

2.2.1 缺乏公平競爭環(huán)境

目前吉林市政府支持私營資本對PPP項目的投資，然而對于市場準(zhǔn)入的公平性和透明程度遠遠不夠，政府門戶網(wǎng)站僅僅是在年末公布1批中標(biāo)企業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)的衛(wèi)生環(huán)境服務(wù)的資源非常有限。此外，存在著一些部門保護、市場割據(jù)的現(xiàn)象，若想建立一個良性競爭的市場模式仍需要政府及各界人士的共同努力。

2.2.2 員工利益無法保證

近年來，隨著環(huán)衛(wèi)工程重視度以及市民素質(zhì)的提高，環(huán)衛(wèi)工人的工作強度加大，福利待遇顯著提高。但當(dāng)將PPP模式引入后，中標(biāo)的企業(yè)是否會繼續(xù)雇傭原有的環(huán)衛(wèi)工人隊伍并不能保證。成都等已經(jīng)實行PPP模式的城市，出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人的到手工資減少，福利被削減、克扣［3］，說明雖然引入PPP模式，但政府部門并沒有形成有效的執(zhí)行監(jiān)督體系。

2.3 機遇分析

2.3.1 政府政策的高度支持

2008年11月28日，吉林省第十一屆代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，其中明確規(guī)定生活垃圾經(jīng)營性清掃、收集和運輸服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)的方式確定環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)項目承攬單位。2014年，《吉林關(guān)于國務(wù)院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》中指出要深入推進政府與社會資本合作項目試點，建立PPP項目儲備庫。2015年，關(guān)于印發(fā)《吉林市支持省級示范城鎮(zhèn)建設(shè)若干政策（暫行）》的通知中表示支持示范城鎮(zhèn)開展PPP融資模式，并優(yōu)先向國家和省爭取政策和資金支持。2016年5月出臺的《關(guān)于開展服務(wù)業(yè)攻堅的實施意見》強調(diào)要研究制定PPP模式相關(guān)價格政策，營造良好的市場競爭環(huán)境。

2.3.2 實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)主體本地化

吉林市由于歷史及地理位置的原因，被動的地區(qū)封鎖，行業(yè)壟斷，支柱產(chǎn)業(yè)近年來經(jīng)濟效益不容樂觀，導(dǎo)致大量高學(xué)歷、高素質(zhì)人才的流出。環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)不受地域及發(fā)展條件的限制，推進環(huán)衛(wèi)PPP模式的開展，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)主體本地化，并以此為突破口，逐步打破產(chǎn)業(yè)單一的壁壘，從而吸引各方面的相關(guān)人才流入。

2.4 威脅分析

2.4.1 相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前PPP項目的實際簽約率只有10%～20%。PPP項目受到發(fā)展改革委員會與財政部門的雙重管制，雖然發(fā)展改革委員會對PPP項目持支持態(tài)度，但國家財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中卻不允許本級政府所屬的公司及國有企業(yè)參與PPP項目，這就加大了PPP項目執(zhí)行落實的難度［4］。同時對于服務(wù)定價、資質(zhì)審查、績效評估等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)可行的相關(guān)政策。

2.4.2 對現(xiàn)有環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)機制的沖擊

環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)部門由政府及事業(yè)單位直接負責(zé)到進入市場需要一定的適應(yīng)與過度的時間。運行機制、參與機制等方面仍然需要完善、調(diào)整。此外，原有的衛(wèi)生服務(wù)機制對于質(zhì)量監(jiān)管方面實行管干合一的模式，引入PPP模式之后，對質(zhì)量監(jiān)管的要求有所提高，如果仍舊按照之前的作業(yè)方式運行，則會出現(xiàn)管干系統(tǒng)不匹配等諸多漏洞。

3 對策建議

3.1 加強政府的監(jiān)督職能

政府應(yīng)該介入私營組織，考察其辦事效果，并且從多方面對私營組織進行考察，在提高效果的同時，保證環(huán)衛(wèi)工人的切身利益不受損。在與私營組織簽署合約時，應(yīng)該將監(jiān)督的方向明確寫入，方便日后的考察。同時監(jiān)督職能也可以交由第三方進行，政府將關(guān)注的中心放在市民的需求方面。

3.2 注重市場的良性競爭

政府在將競爭機制引入公共服務(wù)時，應(yīng)該通過市場的力量進行優(yōu)勝劣汰，使整個運行機制更加透明化，避免暗箱操作。中標(biāo)的企業(yè)進行資質(zhì)審核后，發(fā)布到政府門戶網(wǎng)站上，讓其他企業(yè)能夠發(fā)現(xiàn)自身的不足，有利于企業(yè)的不斷進步，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.3 健全相關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)該避免不同法律條文之間的沖突，而且對于PPP項目的負責(zé)主體也應(yīng)該進一步明確，使各個私營組織更加有信心投入到吉林市PPP項目之中。有利于優(yōu)勢企業(yè)以及優(yōu)秀人才的本土化，為吉林市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型創(chuàng)造更加良好的環(huán)境，逐步擺脫老工業(yè)基地的形象，融入更多經(jīng)濟模式，創(chuàng)造更加多元化的市場平臺。

［1］孫瓔.PPP模式與城市垃圾處理［N］.中國環(huán)衛(wèi)網(wǎng)，2015-02-05.

［2］楊筱燕.上海市環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化改革研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2013.

［3］高柱.成都：“轉(zhuǎn)包”帶來環(huán)衛(wèi)工福利“流失”［N］.工人日報，2011-01-16（2）.

［4］張?zhí)齑?長泰縣公共環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)市場化研究［D］.福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2014.

Application Prospect Research of Sanitation PPP Mode in Jilin City bySWOT Analysis

Zhu Shuhui
（School of Public Administration，Hohai University，NanjingJiangsu211100）

We used SWOT method to analyze specifically the development prospect of PPP mode through introducing the internal strengthsand disadvantages，external opportunitiesand challengesof PPP in Jilin city.Combining with the theory of enterpriser government，we proposed the suggestions including learning from related experiences reasonably，strengthening government supervision，paying attention to healthy competition in the market，perfecting the relevant lawsand regulations.

PPP model；environmental sanitation engineering；government；marketization；private organization

X32

A

1005-8206（2017）02-0086-03

朱姝慧（1991—），在讀碩士，研究方向為資源與環(huán)境管理。

E-mail:271436997@qq.com。

2016-09-18