陳燕申，陳思凱

（1. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 地鐵與輕軌研究中心，北京 100037；2. 美國普渡大學(xué)（西拉法葉） 工程學(xué)院，USA IN 47907）

歐盟鐵路安全法制框架及其建設(shè)的探討與啟示

陳燕申1，陳思凱2

（1. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 地鐵與輕軌研究中心，北京 100037；2. 美國普渡大學(xué)（西拉法葉） 工程學(xué)院，USA IN 47907）

依靠法制保障安全應(yīng)當(dāng)成為依法治國方略在鐵路行業(yè)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵途徑。介紹《鐵路安全指令》發(fā)布的背景、目標(biāo)及其立法程序；分析并探討“技術(shù)法規(guī)－技術(shù)規(guī)范－標(biāo)準(zhǔn)”3個(gè)層次組成的鐵路安全法制體系，及其相互技術(shù)支撐關(guān)系；專門的鐵路安全立法、完善的法制體系和精準(zhǔn)的立法精神是歐盟給予我國鐵路安全建設(shè)的重要啟示。

歐盟；鐵路；安全；法制；法規(guī)；技術(shù)規(guī)范；標(biāo)準(zhǔn)

依法治國已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。在以技術(shù)和科學(xué)為主導(dǎo)的鐵路安全領(lǐng)域，如何依靠法制完成、完善安全管理體系、安全過程控制和安全責(zé)任體系等重點(diǎn)任務(wù)[1]，是鐵路安全建設(shè)需要探索并回答的問題。

歐盟通過鐵路安全立法建立安全法制體系，統(tǒng)一了全體成員國的安全監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了鐵路事故持續(xù)下降，對(duì)我國依靠法制進(jìn)行鐵路安全管理具有積極的借鑒作用。

1 背景

歐盟鐵路政策的主要目標(biāo)是：使市場參與者在更具競爭力的交通運(yùn)輸市場中順利發(fā)展自身業(yè)務(wù)，從而增加鐵路運(yùn)輸?shù)氖袌龇蓊~、激發(fā)鐵路的活力并使其現(xiàn)代化。為此，統(tǒng)一開放的鐵路運(yùn)輸市場是基本前提，早在1991年，歐盟通過了“建立鐵路運(yùn)輸服務(wù)單一市場指令”91/440/EEC[2]，開始了歐盟開放國際鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一市場建設(shè)。

建設(shè)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)歐盟成員國之間實(shí)現(xiàn)鐵路“無縫的”（seamless）“互聯(lián)互通”（interoperability）。歐盟按照技術(shù)協(xié)調(diào)途徑[3]（the avenue of technical harmonisation），通過立法建立互聯(lián)互通技術(shù)規(guī)范[4]（Technical Specifications for Interoperability，TSI），即發(fā)布技術(shù)協(xié)調(diào)法規(guī)來規(guī)定基本要求，包括安全、可靠性、有效性、環(huán)保、技術(shù)兼容以及可用性6個(gè)方面，用技術(shù)規(guī)范落實(shí)或指導(dǎo)實(shí)施法規(guī)，采用協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和通用標(biāo)準(zhǔn)支撐和實(shí)現(xiàn)法規(guī)的技術(shù)內(nèi)容[5-8]。

在實(shí)現(xiàn)TSI中，歐盟認(rèn)識(shí)到，安全常常被成員國用于反對(duì)市場開放的借口。因此，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的安全監(jiān)管成為歐盟建立開放統(tǒng)一市場的政策目標(biāo)。1999年，歐盟成員國的交通運(yùn)輸部長們達(dá)成共識(shí)[9]，認(rèn)為有必要在TSI中補(bǔ)充統(tǒng)一的安全監(jiān)管要求，并向歐盟提出，建立一個(gè)更加精確的鐵路安全框架。

2 發(fā)布安全指令

2.1 發(fā)布鐵路安全指令

2004年，歐盟就建立鐵路法制框架達(dá)成一致，以建立統(tǒng)一的安全監(jiān)管架構(gòu)為目標(biāo)，頒布技術(shù)法規(guī)2004/49/EC《鐵路安全指令》（Railway Safety Directive，RSD）[2]，開始建設(shè)鐵路和城市軌道交通安全法規(guī)體系[10]。RSD設(shè)定如下具體目標(biāo)：

（1）協(xié)調(diào)成員國的安全立法結(jié)構(gòu)。根據(jù)歐盟法制規(guī)則，成員國需將指令（Directive）的要求轉(zhuǎn)變（transpose）為本國法規(guī)，使之形成統(tǒng)一的監(jiān)管。例如：英國對(duì)應(yīng)RSD發(fā)布《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例2006》（《The Rail and Other Guided Transport System（Safety）Regulations 2006，ROGS 2006》）。

（2）確定安全參與各方之間的責(zé)任。主要責(zé)任方為：基礎(chǔ)設(shè)施管理方和鐵路運(yùn)營企業(yè)承擔(dān)系統(tǒng)安全和各部分的全部責(zé)任，制造商、維護(hù)和供應(yīng)商、采購方等承擔(dān)其產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。

（3）建立和發(fā)展共同安全目標(biāo)和共同安全方法。協(xié)調(diào)成員國國家安全規(guī)則，逐步向以互聯(lián)互通和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的RSD要求過渡，即建立歐盟統(tǒng)一的安全監(jiān)管方法和指標(biāo)，包括建立安全管理體系（SMS），對(duì)SMS進(jìn)行安全認(rèn)證和采用許可制度，建立和實(shí)施共同安全指標(biāo)（Common Safety Indicators，CSIs）、共同安全目標(biāo)（Common Safety Targets，CSTs）和共同安全方法（Common Safety Methods，CSMs）。其中：CSIs有13項(xiàng)，如嚴(yán)重事故為列車撞車、脫軌，造成死亡1人以上或重傷5人以上，損失超過200萬歐元的事故；乘客風(fēng)險(xiǎn)CSTs有6項(xiàng)，如每10億乘客公里乘客死亡數(shù)[11]。

（4）成立歐洲鐵路局（ERA），成立國家鐵路安全管理機(jī)構(gòu)（National Safety Administration，NSA），成立常設(shè)、獨(dú)立的國家事故事件調(diào)查機(jī)構(gòu)（National Investigation Body，NIB）。

（5）定義鐵路安全管理、法規(guī)及監(jiān)管的共同原則。包括：安全證書的申請(qǐng)和認(rèn)證，安全管理部門的任務(wù)、決策原則、安全年度報(bào)告，事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的資格與權(quán)限、調(diào)查責(zé)任、程序、報(bào)告、安全建議及執(zhí)行權(quán)等。

2.2 立法程序

歐盟本質(zhì)上是一個(gè)政策和法律的共同體，政策和立法基本保持一致，當(dāng)提出政策時(shí)，通常采用二級(jí)立法落實(shí)，其主要目的是為了制定歐盟的各種政策措施，以及為實(shí)施這些政策提供有關(guān)規(guī)則[12]，一般是行政和管理法規(guī)，有較強(qiáng)的技術(shù)性質(zhì)。

RSD及其配套技術(shù)法規(guī)屬于二級(jí)立法，立法程序由歐盟委員會(huì)指定，或者由歐盟委員會(huì)委托ERA提出建議，下達(dá)委托，ERA提交報(bào)告并提出法規(guī)建議，歐盟委員會(huì)采納ERA建議，歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)或/和歐盟理事會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布。

3 鐵路安全技術(shù)法規(guī)體系

歐盟采用TSI的途徑發(fā)布RSD，概括規(guī)定安全的基本要求（Outlined in roughly defined requirements）和目標(biāo)；用技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)法規(guī)的細(xì)節(jié)，從而構(gòu)建起安全法制框架。RSD法制建設(shè)體現(xiàn)在依據(jù)RSD條款規(guī)定（包括時(shí)間）要求和實(shí)施需要，立法機(jī)構(gòu)逐步發(fā)布和修訂法規(guī)，ERA發(fā)布配套和支撐技術(shù)規(guī)范。

3.1 技術(shù)法規(guī)體系

RSD形成“技術(shù)法規(guī)－技術(shù)規(guī)范－標(biāo)準(zhǔn)”3個(gè)層次構(gòu)成的鐵路安全技術(shù)法規(guī)體系[13]（見圖1）。

對(duì)于規(guī)定較為原則和需要時(shí)間與實(shí)踐總結(jié)的RSD條款，歐盟按照RSD規(guī)定的時(shí)間逐步發(fā)布（或廢止）配套法規(guī)以落實(shí)和完善。例如，為配套R(shí)SD第6條（1）“共同安全方法CSM”，按照程序，“第一套CSM……于2008年4月30日之前由歐盟委員會(huì)通過”，歐盟2009年發(fā)布條例（EC）No 352/2009。在2004—2015年間，共發(fā)布了配套技術(shù)法規(guī)約20項(xiàng)。

3.2 技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)支撐

RSD采用技術(shù)協(xié)調(diào)方式引入技術(shù)規(guī)范，支撐或指導(dǎo)RSD實(shí)施。歐盟的《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指令》（83/189/ EEC）給出了技術(shù)規(guī)范一般性描述：由行政機(jī)關(guān)組織擬訂的技術(shù)文件，沒有經(jīng)過立法程序或標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)[14-15]，如應(yīng)用指南（Application Guide）、實(shí)施指南（Implementation Guide）、指導(dǎo)（Guidance）、指引（Guideline）和準(zhǔn)則（Criterion）等，用于指導(dǎo)法規(guī)實(shí)施。根據(jù)RSD條款的要求，ERA制定發(fā)布了20多項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。當(dāng)存在適用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，技術(shù)法規(guī)或技術(shù)規(guī)范可采（引）用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)內(nèi)容。當(dāng)沒有適用的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，歐盟委員會(huì)要向歐洲標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)發(fā)出制訂相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的委托書。由此構(gòu)成3個(gè)層次的鐵路安全技術(shù)法規(guī)體系框架。在此，以RSD第9條“安全管理體系”作為“RSD條款－技術(shù)規(guī)范－標(biāo)準(zhǔn)”的具體示例（見表1）。

圖1 歐盟《鐵路安全指令》協(xié)調(diào)法制框架

3.3 支撐文件

為完善RSD法制框架，ERA針對(duì)條款、特定問題或程序需要，發(fā)布具有一定約束力的支撐文件（Supporting documents，即所謂的“非法律文件”“軟法”（Soft law））。例如，意見（Recommendation）、建議（Advice）、見解（Opinion）、咨詢意見（Consultation）、通告（Communication）、通知（Note）等。

例如，針對(duì)RSD第8條“國家安全規(guī)則”要求：成員國應(yīng)用清晰的語言發(fā)布國家安全規(guī)則，ERA應(yīng)評(píng)估其出版方式，提出出版建議，ERA發(fā)布意見“為更易獲得相關(guān)信息，國家安全規(guī)則的出版建議”（ERA/ REC/04-009/SAF）[16]。

支撐文件也可以轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)規(guī)范或被歐盟委員會(huì)采納為法規(guī)。例如，2012年ERA提出ERA/REC/0—2012/SAF“修訂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的CSM，撤銷條例（EC）No 352/2009的建議”[17]。2013年歐盟委員會(huì)采納ERA建議，發(fā)布?xì)W洲議會(huì)執(zhí)行條例（EU）No 402/2013“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的CSM和廢止委員會(huì)條例（EC）No 352/2009”[18]。

3.4 時(shí)間進(jìn)程

表1 支撐《鐵路安全指令》的條款、技術(shù)規(guī)范和參考標(biāo)準(zhǔn)示例

2004—2015年，按照時(shí)間進(jìn)程發(fā)布、修改或廢止相應(yīng)法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和支撐文件50余項(xiàng)，形成了不斷完善的鐵路安全法制體系。這一建設(shè)進(jìn)程至今仍然在繼續(xù)（見圖2）。例如，RSD一直在不斷修訂調(diào)整中。2008年，為簡化立法需要，歐盟發(fā)布指令2008/110/EC修訂RSD的第14條“配置授權(quán)使用的車輛服務(wù)”[19]；2014年，為估計(jì)CSTs實(shí)施情況和RSD條款要求，歐盟發(fā)布指令2014/88/EU，修訂RSD的第5條（2）：修改CSTs以計(jì)算事故成本[20]。

4 啟示與思考

4.1 專門的安全立法

在RSD指令發(fā)布前，歐盟鐵路僅有幾個(gè)涉及安全的法規(guī)，如Directive 80/1177/EEC（鐵路貨運(yùn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集和報(bào)告指令）、Council Directive 95/18/EC（鐵路企業(yè)許可指令）、2001/14/EC（鐵路基礎(chǔ)設(shè)施能力、收費(fèi)征稅和安全認(rèn)證指令）和REGULATION（EC）No 91/2003（鐵路運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)條例）[21]。歐盟通過RSD立法突破安全監(jiān)管障礙，實(shí)現(xiàn)了歐盟鐵路運(yùn)輸各項(xiàng)事故統(tǒng)計(jì)指標(biāo)連續(xù)8年下降，促使鐵路保持著作為歐盟和全世界最安全的交通方式的地位[22]。

我國當(dāng)前安全管理同歐盟安全指令發(fā)布前類似，更多來自于事故的教訓(xùn)（lessons learnt from accidents）[9]，當(dāng)安全形勢(shì)凸顯時(shí)，更加依仗于簡單命令式的行政法規(guī)和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，往復(fù)不斷，形成了大量“補(bǔ)丁”式的安全管理規(guī)定。但是，即便集合當(dāng)前所有的安全條例、部門規(guī)章甚至通知，也不敢斷言有一個(gè)完整放心的安全體系。

RSD展現(xiàn)了專門的鐵路安全立法的作用與必要性。我國現(xiàn)行《鐵路法》不是專門的安全法；現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》也不能在鐵路安全領(lǐng)域產(chǎn)生實(shí)質(zhì)作用。換句話說，我國的鐵路安全還屬于每年要完成的“重點(diǎn)任務(wù)”。何時(shí)能夠從“任務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢摺?，進(jìn)而進(jìn)行專門的鐵路安全立法，從依靠行政法規(guī)和“人治”的安全管理方式，轉(zhuǎn)向安全技術(shù)立法，是我國鐵路安全領(lǐng)域?qū)嵤┮婪ㄖ螄年P(guān)鍵途徑選擇，對(duì)此應(yīng)當(dāng)有足夠的認(rèn)識(shí)。

4.2 完善的法制體系

鐵路安全的復(fù)雜性使其管理不是一兩部法規(guī)就能夠?qū)崿F(xiàn)的任務(wù)。歐盟通過RSD建立了一個(gè)基于安全科學(xué)和概率論與數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法的鐵路安全技術(shù)法制體系[23]，是一般行政法規(guī)難以企及的任務(wù)，啟示我國鐵路安全法制建設(shè)需要：

（1）建立技術(shù)法規(guī)制度。我國目前沒有技術(shù)法規(guī)制度，安全管理依賴行政法規(guī)和并不完善的標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重以“追究責(zé)任”的典型“人治”方式來查找和堵塞安全漏洞。在法規(guī)中運(yùn)用安全科學(xué)和方法是應(yīng)對(duì)鐵路安全復(fù)雜性、實(shí)現(xiàn)鐵路安全長治久安行之有效的途徑。因此，《鐵路安全指令》給予了重要啟示：在我國恢復(fù)或重建技術(shù)法規(guī)制度是鐵路安全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法治國的途徑。

圖2 歐盟鐵路安全法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)程

（2）建立安全法制體系。歐盟鐵路建立SMS、安全認(rèn)證和許可制度，統(tǒng)一CSIs、CSTs和CSMs，公開安全年度報(bào)告等，都需要以科學(xué)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為支撐，通過法規(guī)來實(shí)現(xiàn)。我國應(yīng)采用專門的鐵路安全法和配套技術(shù)法規(guī)構(gòu)成安全法規(guī)體系，以技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)支撐法規(guī)的技術(shù)細(xì)節(jié)。構(gòu)建安全法制體系，是實(shí)現(xiàn)鐵路安全法治的有效方式，應(yīng)當(dāng)予以深入研究。

4.3 細(xì)節(jié)決定成敗

RSD細(xì)節(jié)規(guī)定和按照法定時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)，將可能的變化、可以預(yù)見的變化、預(yù)期的變化包括修訂完善的要求，按照時(shí)間的要求寫入法規(guī)，形成不斷完善的安全法制體系。

我國的安全管理還處于“運(yùn)動(dòng)式”的建設(shè)和執(zhí)法階段，在立法“宜粗不宜細(xì)”的慣性思維下，法規(guī)內(nèi)容一般不規(guī)定實(shí)行時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此常有“計(jì)劃趕不上變化”的遺憾。特別是法規(guī)習(xí)慣性使用“應(yīng)符合有關(guān)法規(guī)的規(guī)定”和“應(yīng)符合國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”等含糊不清的用語，很可能不存在對(duì)應(yīng)的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)，使法規(guī)的效力大打折扣。借鑒歐盟RSD實(shí)踐，我國實(shí)現(xiàn)鐵路安全法制體系建設(shè)需要樹立精準(zhǔn)的立法精神，立法實(shí)施要有時(shí)間要求、實(shí)踐積累和技術(shù)進(jìn)步的預(yù)見。而仔細(xì)研究立法細(xì)節(jié)，提出階段性目標(biāo)和改進(jìn)，才能將安全建設(shè)導(dǎo)入依法有序推進(jìn)的軌道，才能夠?qū)崿F(xiàn)鐵路安全管理水平的不斷提高。

5 結(jié)束語

我國現(xiàn)有的安全法制觀念和認(rèn)識(shí)水平以及安全科學(xué)的研究和運(yùn)用，與安全管理需求差距明顯。歐盟鐵路安全法制建設(shè)中嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)現(xiàn)法制的過程和方法說明，我國特別需要摒棄以“解決有無”為目標(biāo)的“有總比沒有強(qiáng)”的簡單化立法傾向。應(yīng)以長期的和逐步完善的法制建設(shè)進(jìn)程和依靠科學(xué)技術(shù)的思維，建立“百密而無一疏”的安全法制體系，探索實(shí)現(xiàn)鐵路安全建設(shè)長治久安的途徑。

[1] 盛光祖. 以創(chuàng)新發(fā)展為主線 主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài) 努力開創(chuàng)鐵路改革發(fā)展新局面[J]. 中國鐵路，2015(2)：1-6.

[2] DIRECTIVE 2004/49/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 29 April 2004 on safety on the Community’s railways and amending Council Directive 95/18/EC on the licensing of railway undertakings and Directive 2001/14/EC on the allocation of railway infrastructure capacity and the levying of charges for the use of railway infrastructure and safety certification (Railway Safety Directive) [S].

[3] THE COUNCIL. 85/C136/01：Council Resolution of 7 May 1985 on the New Approach to Technical Harmonization and Standards[S].

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[15] Department for Business Innovation&Skill BIS. GUIANCE FOR OFFICIALS AVOIDING NEW BARRIERS TO TRADE DIRECTIVE 98/34/EC[S].

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[17] European Railway Agency. Recommendation on the revision of the common safety method on risk evaluation and assessment and repealing Commission Regulation (EC) No 352/2009(ERA/REC/02-2012/SAF)[S].

[18] THE EUROPEAN COMMISSION. COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) No 402/2013 of 30 April 2013 on the common safety method for risk evaluation and assessment and repealing Regulation (EC) No 352/2009[S].

[19] EN. DIRECTIVE 2008/110/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2008 amending Directive 2004/49/EC on safety on the Community's railways (Railway Safety Directive)[S].

[20] EN. COMMISSION DIRECTIVE 2014/88/EU of 9 July 2014 amending Directive 2004/49/EC of the European Parliament and of the Council as regards common safety indicators and common methods of calculating accident costs[S].

[21] THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. REGULATION (EC) No 91/2003 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2002 on rail transport statistics[S].

[22] European Railway Agency. RAILWAY SAFETY PERFORMANCE IN THE EUROPEAN UNION 2014[R]. France，2015.

[23] 陳燕申，陳思凱. 歐盟鐵路安全目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及評(píng)估[J]. 中國鐵路，2015(2)：13-17.

責(zé)任編輯 盧敏

On EU Railway Safety Regulation Framework and Its Development

CHEN Yanshen1，CHEN Sikai2
（1. Research Fellow，China Metro & LRT Research Center，MOHURD，Beijing 100037，China；2. Doctor Candidate，Purdue University -West Lafayette，College of Engineering IN 47907，USA）

Improving safety legislation should be key to realizing ‘rule of law’ in the railway industry. The paper introduces the background, aim and legislative process of the Railway Safety Directive (RSD), and analyses the railway safety regulation system consisting of three levels, namely technical regulations, technical specif cations and standards and the technical support among them. This paper concludes that specialized railway safety legislation, complete legal system and the spirit of precise legislation are the major inspirations that China can draw from the EU in improving railway safety.

EU；railway；safety；rule of law；laws and regulations；technical specif cation；standards

U298；D93/97

A

1001-683X（2017）01-0091-06

10.19549/j.issn.1001-683x.2017.01.091

2016-01-08

陳燕申（1956—），男，研究員。E-mail：chenys1999@sina.com