余丹丹

[摘 要] 我國(guó)《反壟斷法》中規(guī)制的經(jīng)營(yíng)者集中是指在政府主導(dǎo)下的集中與自主集中相結(jié)合的形式。如何正確理解政府監(jiān)管下的經(jīng)營(yíng)者集中，依賴(lài)于對(duì)政府權(quán)力邊界的厘清。因此，如何在具體案例中劃分政府權(quán)力與市場(chǎng)作用的邊界，是有效規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞] 政府權(quán)力；經(jīng)營(yíng)者集中；權(quán)力邊界

[中圖分類(lèi)號(hào)] D922 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）2-73-3

Analysis of the Game Relation between Government Intervention and Market Competition

——Taking the Merge of DiDi and Uber as an Example

Yu Dandan

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract： The business operator concentration regulated in China's Anti-monopoly Law refers to the combining form of the concentration under the guidance of the government and independent concentration. How to correctly understand the concentration of business operators under the supervision of government， relies on clarifying the boundaries of government's power. Therefore， in the specific case how to divide the boundary between the government power and the market action， is a practical problem to effectively regulate the concentration of business operators.

Key words： government power； business operator concentration； power boundary

1 問(wèn)題的提出

政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題，也是經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域中經(jīng)常涉及的問(wèn)題。若政府對(duì)市場(chǎng)規(guī)制過(guò)嚴(yán)，則會(huì)影響企業(yè)做大、做強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙；反之，若政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中不予規(guī)制或放松規(guī)制，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中后易形成壟斷，排除、限制其他經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最終會(huì)損害其他經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者的利益。

因此，本文以滴滴和優(yōu)步合并為例，闡釋政府干預(yù)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系等相關(guān)問(wèn)題。

2 “滴滴與優(yōu)步合并”案分析

2.1 合并始末

滴滴出行與優(yōu)步（UBER）中國(guó)均為網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)上的主力軍，但為了爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額、擴(kuò)大自己的用戶(hù)量，二者展開(kāi)了激烈的對(duì)決。補(bǔ)貼、融資是其慣用手段，這些手段背后的目的無(wú)非為了爭(zhēng)奪客戶(hù)資源，獲取由互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的共享收益，但持續(xù)的僵持，對(duì)彼此均無(wú)益處，為了謀求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，2016年8月1日，滴滴官方宣布與優(yōu)步中國(guó)達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議，將全資收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)的全部資產(chǎn)。至此，歷經(jīng)數(shù)月的“燒錢(qián)鏖戰(zhàn)”對(duì)手合并，將牽手一致對(duì)外。

然而，一切事物終將回歸其本質(zhì)，如果僅僅通過(guò)砸錢(qián)來(lái)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)，其發(fā)展模式終將是不可持續(xù)的，即便是滴滴、優(yōu)步這樣急速成長(zhǎng)的“獨(dú)角獸”公司也無(wú)法承擔(dān)，滴滴這一大動(dòng)作將帶來(lái)不可估量的網(wǎng)約車(chē)效應(yīng)。

2.2 合并后帶來(lái)的影響

第三方數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)中國(guó)IT研究中心近日發(fā)布的《2016年Q1中國(guó)專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)研究報(bào)告》顯示，一季度專(zhuān)車(chē)市場(chǎng)整體保持了高速增長(zhǎng)，其中滴滴專(zhuān)車(chē)以85.3%的訂單市場(chǎng)份額居行業(yè)之首，優(yōu)步、易到用車(chē)及神州專(zhuān)車(chē)則分別以7.8%、3.3%和2.9%位列第二、三、四位。由此可見(jiàn)，滴滴與優(yōu)步中國(guó)的合并必將使得滴滴出行在網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)占據(jù)絕對(duì)的霸主地位。減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)公眾的影響是不利的。我們?cè)噺囊韵聝煞矫婵创蔚闻c優(yōu)步合并帶來(lái)的影響：其一，就網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)格局而言。毫無(wú)疑問(wèn)，滴滴這一舉動(dòng)更加奠定了其在網(wǎng)約車(chē)的霸主地位，其他品牌的網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)份額更小，競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力更小，生存空間更小。其二，就消費(fèi)者方面來(lái)說(shuō)。消費(fèi)者是網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)格局改革結(jié)果的承受者，這一變化對(duì)其而言是福是禍，有待于在進(jìn)一步的數(shù)據(jù)中進(jìn)行評(píng)估。

3 經(jīng)營(yíng)者集中與政府監(jiān)管的限度

3.1 經(jīng)營(yíng)者集中與規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展

3.1.1 關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中。經(jīng)營(yíng)者集中（Concentration），或稱(chēng)企業(yè)結(jié)合，其形態(tài)復(fù)雜，內(nèi)容涉及面廣。其外延上與企業(yè)法、公司法、證券法中所說(shuō)的企業(yè)并購(gòu)（M&A）相同。從法律規(guī)制的范圍來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者集中不僅包括企業(yè)與公司法上的合并、兼并等形式，還包括收購(gòu)（Takeover）等行為。我國(guó)《反壟斷法》第20條指出，經(jīng)營(yíng)者集中的方式有三種：一種是經(jīng)營(yíng)者合并；另一種是取得股權(quán)；再一種是取得資產(chǎn)的方式[1]。

3.1.2 經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制與規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)芝加哥學(xué)派的代表人物波斯納認(rèn)為，企業(yè)合并有效益型合并與非效益型合并之分。同樣道理，經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也具有兩面性。比如，經(jīng)營(yíng)者集中有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，以及有利于優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，減少失業(yè)和穩(wěn)定社會(huì)，避免資源的浪費(fèi)和改善競(jìng)爭(zhēng)等。但是，經(jīng)營(yíng)者集中也無(wú)法避免其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)面影響。一般來(lái)說(shuō)，過(guò)度集中會(huì)直接減少甚至消滅市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)者，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中，削弱競(jìng)爭(zhēng)。鑒于經(jīng)營(yíng)者集中的這種雙重屬性，如何依據(jù)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展需要來(lái)確定經(jīng)營(yíng)者集中控制的寬嚴(yán)幅度，換言之，既有利于促成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，提高經(jīng)濟(jì)效率，又能有效規(guī)制不合理的企業(yè)集中行為，并能夠?qū)?yán)重?fù)p害競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中予以禁止規(guī)制，則是我國(guó)反壟斷法的立法、執(zhí)法所追求的目標(biāo)。

綜上所述，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中放任不管無(wú)疑會(huì)給公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)影響，但是，過(guò)度監(jiān)管、干預(yù)，同樣會(huì)阻礙規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，作為監(jiān)管主體的政府如何行使監(jiān)管權(quán)，以及作為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)者采取何種的自律、對(duì)策行為，這是反壟斷法規(guī)制經(jīng)營(yíng)者集中所需要解決的一個(gè)基本問(wèn)題。

3.1.3 滴滴與優(yōu)步合并案的反壟斷審查。據(jù)悉，滴滴與優(yōu)步中國(guó)在實(shí)行合并之前并未向商務(wù)部進(jìn)行集中申報(bào)。據(jù)滴滴的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，未申報(bào)的原因是未達(dá)到經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，滴滴和優(yōu)步都稱(chēng)自己仍處于虧損的未盈利狀態(tài)，營(yíng)業(yè)額也未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，所以沒(méi)有主動(dòng)申報(bào)。但根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)定，如果參與集中的經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)的營(yíng)業(yè)額未達(dá)4億元標(biāo)準(zhǔn)的，但實(shí)施集中具有或可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，商務(wù)部也可以主動(dòng)介入調(diào)查。

或因人舉報(bào)，商務(wù)部曾在2016年8月2日、8月17日以及9月2日的新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)此質(zhì)疑進(jìn)行回應(yīng)，要求滴滴說(shuō)明交易情況、未申報(bào)的原因，提交有關(guān)文件、資料，了解網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)模式和相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況等。目前商務(wù)部表示因滴滴與優(yōu)步中國(guó)的合并并未進(jìn)行申報(bào)，將依法對(duì)其展開(kāi)調(diào)查。但遺憾的是，時(shí)至今日商務(wù)部并未對(duì)該事件的調(diào)查情況給出明確的答復(fù)。

3.2 經(jīng)營(yíng)者集中政府監(jiān)管的限度

2008年8月1日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，對(duì)參與企業(yè)合并企業(yè)的營(yíng)業(yè)額做出定量標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，該營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)在目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下來(lái)看是符合客觀(guān)實(shí)際的，但僅僅據(jù)此單方面的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行判斷經(jīng)營(yíng)者集中是否違反反壟斷法中的相關(guān)規(guī)定是不夠科學(xué)的。

眾所周知，反壟斷法并不關(guān)注經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中是否因?qū)嵭懈?jìng)爭(zhēng)行為而獲得利潤(rùn)，而是重在維護(hù)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。這一點(diǎn)反映在其立法目的之中，該法并不禁止經(jīng)營(yíng)者做大做強(qiáng)，即不禁止經(jīng)營(yíng)者具有壟斷地位，但禁止經(jīng)營(yíng)者利用其壟斷的優(yōu)勢(shì)地位排除限制競(jìng)爭(zhēng)，擾亂競(jìng)爭(zhēng)秩序。據(jù)悉，滴滴在收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)后便取消了與其簽約的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)80%的補(bǔ)貼，且相關(guān)乘車(chē)價(jià)格上調(diào)。由此可見(jiàn)滴滴與優(yōu)步中國(guó)的合并并未給消費(fèi)者帶來(lái)福利，而是由于滴滴這一大動(dòng)作使其巨無(wú)霸的網(wǎng)約車(chē)地位得以穩(wěn)健形成并坐實(shí)，進(jìn)而抬價(jià)損害到消費(fèi)者之利益，所以筆者認(rèn)為滴滴與優(yōu)步合并案應(yīng)該受到《反壟斷法》的調(diào)整與規(guī)制，不能因其為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)下的新興產(chǎn)物而游離于法律之外，任由其發(fā)展。

3.3 經(jīng)營(yíng)者集中的執(zhí)法現(xiàn)狀

我國(guó)《反壟斷法》第四章專(zhuān)章規(guī)定了對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的情形進(jìn)行規(guī)制的相關(guān)適用規(guī)定，結(jié)合上述國(guó)務(wù)院出臺(tái)的具體規(guī)定可對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)的鑒別[2]。但是事實(shí)證明，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中方面的規(guī)制存在規(guī)定不夠清晰、執(zhí)法力度不夠大的問(wèn)題。

從《反壟斷法》制定并實(shí)施以來(lái)至2015年年底，商務(wù)部共收到經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)案件1 480件，其中，已經(jīng)立案1 381件，已審結(jié)案件1 381件。在已審結(jié)的經(jīng)營(yíng)者集中案件中，通用中國(guó)與神華煤制油設(shè)立合營(yíng)企業(yè)（商務(wù)部2011年第74號(hào)公告，附條件批準(zhǔn)）是目前唯一一件國(guó)有企業(yè)參與集中的案件；97.86%的案件無(wú)條件批準(zhǔn)通過(guò)，共計(jì)1 280件；附條件批準(zhǔn)案件僅占1.99%，共計(jì)26件；禁止集中的案件僅有2件，分別為“可口可樂(lè)收購(gòu)匯源（商務(wù)部2009年第22號(hào)公告）”與“馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心（商務(wù)部2014年第46號(hào)公告）”的兩起案件。

這與我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升階段有很大關(guān)聯(lián)，政府鼓勵(lì)企業(yè)做大做強(qiáng)，因此對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中似乎持鼓勵(lì)態(tài)度。然而這與有效規(guī)制經(jīng)營(yíng)者之間實(shí)施集中，防止其因集中形成壟斷的市場(chǎng)地位進(jìn)而排除限制競(jìng)爭(zhēng)的立法目的相左。實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中進(jìn)行事前審查以及事后監(jiān)管相結(jié)合的方式。當(dāng)然，就目前我國(guó)《反壟斷法》在關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中方面的實(shí)施現(xiàn)狀而言，如案件適用條款不明晰，執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法懈怠等等，這與我國(guó)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中的審查方式不夠明晰、操作手段不夠透明以及執(zhí)法環(huán)境不夠文明有很大的關(guān)聯(lián)。

4 經(jīng)營(yíng)者集中背景下市場(chǎng)與政府權(quán)力邊界的明晰

4.1 “滴滴優(yōu)步合并”案中政府邊界的明晰

關(guān)于政府與市場(chǎng)之間的邊界問(wèn)題，筆者認(rèn)為，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮作用、資源能夠得到有效配置，則可不受政府干預(yù)；倘若存在市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，則需要政府干預(yù)。由“滴滴與優(yōu)步合并”案可知，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為的規(guī)制僅僅是依《反壟斷法》及《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的粗略規(guī)定來(lái)執(zhí)行的。但滴滴宣布收購(gòu)優(yōu)步中國(guó)后，便不斷存在相關(guān)人士向商務(wù)部舉報(bào)，要求商務(wù)部對(duì)二者的合并展開(kāi)反壟斷調(diào)查，且消費(fèi)者對(duì)此反響也較為強(qiáng)烈，并對(duì)網(wǎng)約車(chē)是否漲價(jià)甚為關(guān)心。商務(wù)部對(duì)此做出三次回應(yīng)，并稱(chēng)已對(duì)滴滴與優(yōu)步中國(guó)合并案展開(kāi)調(diào)查。由此可見(jiàn)，政府該如何在保證市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的情形下，適時(shí)插手管理市場(chǎng)，是個(gè)值得深思的問(wèn)題。

根據(jù)《反壟斷法》第二十八條：經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定[3]。但是，經(jīng)營(yíng)者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以做出對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定。因此，針對(duì)滴滴和優(yōu)步中國(guó)之間的合并應(yīng)以該條規(guī)定為出發(fā)點(diǎn)展開(kāi)反壟斷調(diào)查。

4.2 作為監(jiān)管主體的政府的作為

從政府論可知，人們組建政府的目的是為了謀求社會(huì)公眾最大多數(shù)人的利益，但這一理論具有一定程度上的模糊性。雖然，這在理論上對(duì)呼吁政府展開(kāi)一定的作為具有一定程度的影響，但正是因?yàn)槠淅碚摰暮暧^(guān)性，缺乏具體的可操作的實(shí)現(xiàn)政府相應(yīng)的權(quán)力的實(shí)施細(xì)則，給政府在具體實(shí)現(xiàn)作為時(shí)留下了較大的空白，一定意義上架空了政府的行為。但政府行為應(yīng)以最大多數(shù)公眾之福祉出發(fā)，具體而言，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為損害到消費(fèi)者利益與社會(huì)公共利益時(shí)應(yīng)予以禁止，最大限度地維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

雖然亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府應(yīng)該較少地干預(yù)市場(chǎng)，倡導(dǎo)自由競(jìng)爭(zhēng)、自由貿(mào)易，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論可以推知，市場(chǎng)具有逐利性，其相關(guān)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)具有自發(fā)性等特性，因此為了維護(hù)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序以及維護(hù)社會(huì)公眾的最大多數(shù)之利益，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為應(yīng)該根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況予以更加具體規(guī)定。

4.3 完善經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制之建議

我國(guó)制定反壟斷法以及國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)具體規(guī)定均是以維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平有序競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者的利益為出發(fā)點(diǎn)的，但在實(shí)踐中的具體案件的應(yīng)用過(guò)程中暴露出了對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為界定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、審查方式不夠科學(xué)、執(zhí)法環(huán)境不夠文明等弊端。建議采取如下措施，以完善我國(guó)反壟斷法的經(jīng)營(yíng)者集中規(guī)制。

第一，制定并切實(shí)執(zhí)行經(jīng)營(yíng)者集中的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。經(jīng)營(yíng)者的集中行為根據(jù)不同分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同行業(yè)等的有效區(qū)別對(duì)待，對(duì)實(shí)施集中者之間的份額占比以及申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)劃分，與此同時(shí)并設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)與之配套，為所制定的實(shí)施細(xì)則的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

第二，增加對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為的審查方式。在制定經(jīng)營(yíng)者集中實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中方式的審查，提高執(zhí)法針對(duì)性。通過(guò)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面的有效執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，吸收并改進(jìn)對(duì)實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)者實(shí)施集中行為的審查方式，以提高執(zhí)法審查水平，提高辦事效率，更加符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

第三，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法環(huán)境的改善。由于我國(guó)特殊的歷史、經(jīng)濟(jì)以及文化等因素，以及《反壟斷法》在我國(guó)實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)、公眾缺乏相應(yīng)的用法意識(shí)等原因，再加上我國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)執(zhí)法實(shí)踐以及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，與形成較為文明的執(zhí)法環(huán)境尚存一定的差距，因此，應(yīng)著力加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高執(zhí)法透明度，加大對(duì)相關(guān)法律的宣傳力度，從執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法與社會(huì)公眾守法、用法等多角度入手，進(jìn)而從多方面多層次意義上改善執(zhí)法環(huán)境。

5 結(jié)語(yǔ)

政府的權(quán)力與市場(chǎng)的自由看似是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，然而細(xì)析可見(jiàn)，若給政府的權(quán)力列上清單，則有助于還市場(chǎng)以自由。據(jù)此，應(yīng)制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，劃清政府權(quán)力邊界，明晰類(lèi)似問(wèn)題的處理方法，加大相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法力度，改善執(zhí)法環(huán)境等。

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