陳俊榮

摘要：社區(qū)共管已經(jīng)成為自然資源管理的一種趨勢，但這種模式在中國仍處于初級階段，如何推廣這種方法，特別是實現(xiàn)這種方法的機制化，是這個領域研究的焦點。機制是建立在產(chǎn)權制度基礎上的，中國目前的產(chǎn)權制度阻礙了社區(qū)共管的發(fā)展，在不改變所有制性質前提下的合理分權是社區(qū)共管改進的關鍵。本文從社區(qū)共管中遇到的困難入手，分析白水江自然保護區(qū)在社區(qū)共管中的產(chǎn)權缺陷，說明現(xiàn)有的產(chǎn)權界定不能滿足社區(qū)共管的需求。然后分析產(chǎn)權對于社區(qū)共管的影響以及產(chǎn)權缺陷帶來的后果，說明必須解決目前產(chǎn)權對于社區(qū)共管的束縛，才能完善森林資源管理工作，最后提出解決方案。

關鍵詞：森林資源； 社區(qū)共管； 產(chǎn)權

中圖文獻號：F326.2 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.01.004

0 引言

森林資源的管理在經(jīng)歷了歷次林業(yè)改革之后，效果依然不理想?；仡櫄v史，我國的歷次權屬變更都沒有征求過當?shù)鼐用竦囊庖?，所造成的矛盾和沖突也是顯而易見的。社區(qū)共管特別強調當?shù)厣鐓^(qū)及村民參與自然資源管理，通過能力的培養(yǎng)、賦權和管理機制的建立等，給當?shù)厣鐓^(qū)居民機會或責任管理他們自己的資源，確定他們自己的需求、目標以及做出自己的決策的過程，從而實現(xiàn)社區(qū)自然資源的可持續(xù)利用和社區(qū)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。

中國的社區(qū)共管雖然已經(jīng)成為自然資源管理的一種發(fā)展趨勢，但是社區(qū)共管是從國外引進的理念，在土化的過程中遇到了很多困難，最突出的問題就是分權，我們認為中國的社區(qū)共管推廣要結合中國實際進行理論創(chuàng)新，因此，我們提出了森林資源社區(qū)共管的產(chǎn)權問題研究這個課題。

1 森林資源社區(qū)共管中產(chǎn)權的影響分析

1.1 社區(qū)共管中產(chǎn)權的表現(xiàn)形式

任何一項有效率的制度安排都必須建立在明晰的產(chǎn)權基礎之上。森林資源社區(qū)共管很好地考慮以森林為生計的農(nóng)戶參與森林的保護與管理，特別是給予他們一些權屬保障和技術幫助，并且區(qū)分了林地和林木兩種權屬，在這一過程中實現(xiàn)授權、權利、責任與利益的集合和統(tǒng)一，利益相關者對社區(qū)內資源進行有效保護、合理使用、利益共享、風險共擔。森林資源社區(qū)共管是一種存在于各利益相關者間的伙伴關系，利益相關者分享森林資源的產(chǎn)權，承擔責任，共同進行經(jīng)營管理運作，特別強調保障利益相關者與保護區(qū)相關的功能、權益與責任。共管各方通過平等地參與集體討論森林資源的權屬、利用、處置、收益等問題，求同存異，利益共享，尋找合理利用自然資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑。

社區(qū)共管強調對當?shù)鼐用竦馁x權 。“本地人不只是研究的對象，而且是研究工作各個階段的參加者，是自己信息的生產(chǎn)者和主人”；60年代以來，那些“給無聲的人有說話的權利”的呼聲成為推動社會變革的力量，政府和非政府機構都著手創(chuàng)建更多的計劃以幫助擴大“傳統(tǒng)中未得到承認的聲音”，這些計劃明確提出其宗旨是將對自然和社會資源的一部分控制權轉交給那些之前沒有控制權的人群，并提供方法和策略以增加社區(qū)對自身發(fā)展的決策權，強調通過賦權社區(qū)中的弱勢成員，使他們能夠具備分析自身狀況的能力，與社區(qū)其他成員一起制定有效的發(fā)展計劃，并采取行動來實現(xiàn)社區(qū)的公平發(fā)展。

對基層群眾賦權意味著當?shù)鼐用裨诎l(fā)展過程中的決策作用，他們不僅執(zhí)行發(fā)展活動，同時作為受益方也參與了監(jiān)測與評價。政治經(jīng)濟權利要向社會弱勢群體調整，構建社會角色相互平等的伙伴關系（Partnership），社會角色的基本愿望和知識系統(tǒng)都能得到充分的尊重。在授權過程中，社區(qū)共管要求全過程的賦權，通過法律、法規(guī)、政策和鄉(xiāng)規(guī)民約、習慣法等授權規(guī)則以及被授予的權利，來保障農(nóng)民的主體地位和相應的利益。在權利內容方面，社區(qū)共管注重對社區(qū)農(nóng)民的進入權、收益分配權、經(jīng)營決策權、轉讓處置權等的落實。在社區(qū)共管中，包括法律、法規(guī)、政策乃至鄉(xiāng)規(guī)民約、習慣法等授權的規(guī)則，在授予農(nóng)戶在林地林木資源的各種權利的同時，都有相應的責任和義務的要求。

1.2 社區(qū)共管中產(chǎn)權的運行機制

社區(qū)共管中產(chǎn)權的運行機制是指在社區(qū)共管中， 各利益群體在計劃制定權、資源支配權、法規(guī)解釋權、執(zhí)法權和事務管理權歸屬等方面的劃分與權限范圍，以及在權力運行過程中的組合、配套、相互協(xié)調與相互制約的關系和結構。其核心是靜態(tài)上的縱向和橫向分權結構體系以及相配套的組織結構形式；動態(tài)上則主要是指權力資源的配套、協(xié)調與制約的關系以及權力控制的形式。

社區(qū)共管也可以被理解為兩個或多個的個體共同為自己所轄區(qū)域或者所轄資源承擔管理職能、權利和義務，即擁有權限的某個機構將與此區(qū)域的相關利益主體共同確定他們各自的職責，享有和承擔他們各自的權利和義務（Borrini-Feyerabend，1996）。通常表現(xiàn)為政府機構、當?shù)厣鐓^(qū)和資源使用者、非政府組織以及其他利益主體之間通過對所管理的資源或者一個具體區(qū)域的協(xié)商，明確權利和義務的伙伴關系（IUCN，1996）。社區(qū)共管在具體的實施過程中明確了社區(qū)農(nóng)民責、權、利方面的具體內容，使農(nóng)民的利益得到了保障，“賦權”社區(qū)農(nóng)民，依靠社區(qū)農(nóng)民參與社區(qū)的保護和發(fā)展的積極性得到了提高。

1.3 產(chǎn)權對社區(qū)共管的影響

社區(qū)共管從本質上講是一種不同產(chǎn)權主體之間相互制約、相互監(jiān)督，共同協(xié)商和管理社區(qū)事務的模式。產(chǎn)權的合理分配是社區(qū)共管成功的基本前提和關鍵環(huán)節(jié)。我國已經(jīng)從過去的計劃經(jīng)濟體制轉到了社會主義市場經(jīng)濟體制，這是一種主要通過市場來配置資源的機制，在市場經(jīng)濟中，產(chǎn)權是進行交換的基礎，清楚界定了邊界的產(chǎn)權對于降低交易成本有著至關重要的作用，可以避免糾紛和摩擦，在產(chǎn)權制度中權力與風險責任的對稱又是保證監(jiān)督有效的必要條件。

然而，我國森林資源的管理方式還沒有發(fā)生根本性的變革，國家作為森林資源的所有者，不能得到所有者應得的收益，國家對資源的所有權實際上是虛置的。森林資源產(chǎn)權仍是公共所有、政府管制的計劃供給的模式，產(chǎn)權市場運行基本還停留在“公”權市場階段。雖然《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國家所有即全民所有外，屬集體所有。”但是這個集體的概念過于籠統(tǒng)，沒有明確的主體。同時，《土地管理法》和《民法通則》中規(guī)定： “集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。”由此看出所有權主體代表是鄉(xiāng)村行政組織或鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織。政社分離說明他們是兩個獨立的組織，而法律規(guī)定的所有權主體代表卻是兩個，這顯然違反產(chǎn)權界定的原則。在這樣的產(chǎn)權制度下，社區(qū)共管的權力分配原則不可避免地會受到極大的限制。

2 白水江自然保護區(qū)的社區(qū)共管及其產(chǎn)權狀況

2.1 社區(qū)共管狀況及其運行模式

甘肅白水江自然保護區(qū)成立了共管委員會，一些村子在村民大會上選舉出了各個基層共管小組，實行了社區(qū)共管。整體來說，社區(qū)共管程度不高，領導擁有貸款方式和發(fā)展模式等問題的決策權，大部分群眾并未廣泛深入地參與森林資源管理，文化程度和收入較高者參與程度明顯大于文化程度和收入較低者。但居民的積極性已經(jīng)調動了起來，目前有3個社區(qū)共管示范村，分別是陽尕山、跌部寨和李子壩。

2.1.1陽尕山的社區(qū)共管狀況

陽尕山的社區(qū)共管由香港樂施會的項目進行資金支持。白水江自然保護局社區(qū)共管示范項目相關人員在鐵樓鄉(xiāng)陽尕山村舉行了社區(qū)組織的選舉，實行無記名投票方案讓農(nóng)民選舉自認為在本村比較有能力、有威望且信得過的人擔任負責人，投票結果予以公示，依次確定了共管委員會成員。實施的項目包括小額信貸、節(jié)能灶和修橋。

（1）小額信貸

在修改和完善社區(qū)共管項目操作手冊后，項目相關工作人員就如何發(fā)放社區(qū)發(fā)展資金同村民們協(xié)商，最后達成一致意見，按照小組聯(lián)保協(xié)議，每5個人組成一個小組，共組建8個聯(lián)保小組。先由村民選出8名他們認為家庭情況比較富裕且能帶領他們脫貧致富的人擔任組長，然后再推選出他們認為相對比較貧困的8人分別加入8組，其余按照自愿方式分別插入各組。

對于社區(qū)基金如何發(fā)放的問題，農(nóng)民們存在異議。由于首批發(fā)放額度為2萬元，對誰優(yōu)先貸款成為村民普遍關注的議題。項目工作人員經(jīng)過認真考慮后倡導社區(qū)組織提出先由所有項目農(nóng)戶寫資金申請，然后由駐村共管委員會成員按照農(nóng)民的申請進行逐一核查，并聯(lián)系實際，根據(jù)不同的困難需求確立了初步的執(zhí)行方案，然后和村民積極協(xié)商，形成統(tǒng)一意見后確定首批貸款的執(zhí)行細節(jié)。

社區(qū)組織在收到村民提交的資金申請書后隨即入戶調查，初步審核后上報社區(qū)共管委員會最終審批，審批前白水江自然保護區(qū)管理局專門召開了項目資金投放會議，探討社區(qū)共管經(jīng)驗，并討論分析了項目實施過程中可能出現(xiàn)的問題以及解決的方案。

陽尕山社區(qū)組織發(fā)放首批社區(qū)基金2萬元人民幣，貸款期限為一年，每3個月還一次利息，按照事先制訂的社區(qū)共管項目操作手冊，由出納和會計入戶回收貸款利息。 其中社區(qū)基金中申請資金用于養(yǎng)蜂的養(yǎng)蜂項目戶，是所有項目農(nóng)戶中效益最明顯的。

（2）節(jié)能灶改建情況

節(jié)能灶改建受到了老百姓的一致歡迎，對香港樂施會在項目內容的準確選擇上給予高度稱贊。節(jié)能灶改建是目前他們最需要的項目之一，新建后的節(jié)能灶外觀大方、儀容整潔，使用起來節(jié)能省柴、方便衛(wèi)生。

目前，陽尕山社區(qū)的節(jié)能灶改建項目已經(jīng)全部結束，原計劃是41戶，實際實施36戶。每戶一年可以節(jié)約2/3的薪柴。對老式土灶與新式節(jié)能灶進行了多次薪柴消耗量對比試驗：老式土灶做飯、煮豬食平均每天耗柴約13.7公斤，新式節(jié)能灶只需5公斤左右，使用新式節(jié)能灶戶均每天節(jié)柴8.7公斤。節(jié)能灶改建的重要意義在于節(jié)約了薪柴的燃燒量，減少了對森林的砍伐數(shù)量，有效的保護了自然資源，同時也為野生動物的繁衍提供了更多的活動場所，降低了自然災害的發(fā)生頻率，更加有利于人與自然的和諧相處。

（3）修橋

阻礙陽尕山經(jīng)濟發(fā)展的一個重要制約因素是交通不便，香港樂施會投入5萬元用于修橋，該項目得到了居民的廣泛擁護和支持，目前橋已修好，給當?shù)鼐用駧Я肆撕艽蟮谋憷?，減輕當?shù)鼐用竦膭趧訌姸取Ｍ瑫r，在修橋的組織和實施過程增強了社區(qū)居民的團體合作精神，提高了參與社區(qū)共管的積極性和活動能力。

2.1.2跌部寨的社區(qū)共管狀況

跌部寨的社區(qū)共管是由GEF項目進行資金支持的，實施的項目包括小額信貸和節(jié)柴灶、節(jié)能爐。

（1）小額信貸

小額信貸主要用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。該村有著家畜和蜜蜂養(yǎng)殖的傳統(tǒng)習慣，項目的目標是提高養(yǎng)殖的科技含量，擴大養(yǎng)殖規(guī)模，增加養(yǎng)殖收入，引導村民逐漸改變傳統(tǒng)的牲畜牧養(yǎng)的方式，逐步實現(xiàn)牲畜圈養(yǎng)。全村居民都申請了貸款，17戶獲得了批準。但是，該項目實施了3年，效果不理想。村民所養(yǎng)的牛和羊等牲畜大多病死，沒有帶來利潤，村民對保護局產(chǎn)生了很大的不滿。

（2）節(jié)柴灶、節(jié)能爐

項目活動中的節(jié)柴灶、節(jié)能爐的資金由能源保護示范經(jīng)費支付，項目活動由社區(qū)共管委員會負責實施，共管村村民為具體實施人。在PRA調查中全村27戶農(nóng)戶均提出改進老式灶、使用節(jié)能爐的需求。調查顯示，全村每年每戶平均消耗薪柴1萬公斤左右，現(xiàn)在砍柴比以前遠了很多，造成勞動力消耗增加。節(jié)能灶、節(jié)能爐的使用可以節(jié)省勞力15%，節(jié)約薪柴利用50%。節(jié)約的勞力可以用來發(fā)展經(jīng)濟，增加收入。薪柴的節(jié)省可以減少對森林植被的破壞量，使植被逐漸恢復。 但是，項目的實施結果卻不如人意，多數(shù)村民不習慣新的節(jié)柴灶，又改回了原來的灶。

2.1.3李子壩的社區(qū)共管狀況

李子壩的社區(qū)共管是自發(fā)組織起來的。李子壩是個產(chǎn)茶的風水寶地，2000年以后，李子壩幾乎不再種植糧食，專門種植茶葉。茶是一種喜陰又喜陽的植物，其生長對于當?shù)氐臍夂蚝铜h(huán)境有很高的要求，為了茶葉能夠繁榮生長，當?shù)鼐用褡杂X保護環(huán)境，不再砍伐樹木，但是外來人群卻經(jīng)常來此肆意砍伐。保護局鞭長莫及，制止效果一直不夠理想。后來，李子壩自發(fā)組成了20人的護林隊，對砍伐和盜獵行為加以制止，對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境進行保護，逐漸控制了局面，受到了村民的廣泛擁護，取得了顯著的生態(tài)效益和經(jīng)濟效果。護林隊主要進行內部管理，涉外事務則由保護局出面交涉，保護區(qū)和村民的關系得到了極大的改善。護林隊作為一種社區(qū)共管組織已經(jīng)得到了保護局的認可，管理范圍不斷增加，在社區(qū)管理和發(fā)展中的作用日益增強，目前的發(fā)展趨勢是逐漸對村里的茶葉的生產(chǎn)、加工和銷售進行統(tǒng)一管理。

2.1.4社區(qū)共管的總體運行模式

綜合分析表明，目前白水江的社區(qū)共管仍處于初級階段，其實施主要依靠項目的資助帶動，沒有形成可持續(xù)的運行模式。成立的共管組織沒有法律地位，很多工作的實施靠的是行政命令而不是法律。許多共管委員會提交給管理當局的決策往往由于政策等因素而擱淺。另一方面，社區(qū)成員習慣于按上級的指示行事，多數(shù)村民參與集體事務的管理較少，即使對上級的工作安排有看法，也無表達意愿。其運行模式如圖1所示：

圖1中，支持方為項目的倡導者，為社區(qū)提供資金和技術，協(xié)調管理當局和社區(qū)的關系，對項目的實施進行監(jiān)督和評估。管理當局對社區(qū)進行領導和指示，社區(qū)具體負責項目實施，缺乏法理與法律依據(jù)的支持。

2.2 產(chǎn)權界定安排

2.2.1產(chǎn)權界定安排的總體情況

甘肅白水江國家級自然保護區(qū)1978年成立，位于甘肅省最南端，轄文縣、武都兩個縣的15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)157個行政村，5.6萬人。1982年在武都地區(qū)行署的統(tǒng)一部署下，文縣、武都縣人民政府在既有利于當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活水平的提高和改善，又有利于自然保護區(qū)建設和發(fā)展的前提下，進行了林業(yè)“三定”工作，林權界限清楚，劃定保護區(qū)總面積198488公頃，其中核心區(qū)90358公頃，試驗區(qū)108130公頃，實驗區(qū)內國有林20塊、9365公頃。1993年3月，根據(jù)林業(yè)部（92）191號文件精神，將原屬文縣林業(yè)局管理的岷堡溝保護站交由白水江自然保護區(qū)管理，從而使保護區(qū)總面積增加到213750公頃，其中核心區(qū)97329 公頃，試驗區(qū)116421公頃。

保護區(qū)約有50%的土地屬國有林，主要是原始森林，包括全部的核心區(qū)和一部分的緩沖區(qū)，林權證歸保護局所有。集體林主要是薪柴林，包括實驗區(qū)和一部分的緩沖區(qū)，林權證歸村上集體所有。行政村還有自留林，大多沒有劃分給個人，個人擁有房前屋后的小片林子。為了防止肆意砍伐林子，大約占60-70%的村子把集體林自行劃給了個人。

自然保護區(qū)的森林覆蓋率為82.7%。林業(yè)用地192194.7公頃，非林地31476.3公頃（約有11000公頃農(nóng)田）。其中，有林地134143.1公頃；疏林地4575.8公頃；灌木林地50805.4公頃；宜林地2670.4公頃。保護區(qū)之文縣境內部分，林地占71.83%，農(nóng)耕地占3.28%。1999年退耕還林以來，居民表現(xiàn)了很大的積極性，大多退耕還林的土地種上了經(jīng)濟林和用材林，居民平均保留2-3畝地用來種糧食。這是因為自然環(huán)境的限制導致耕地畝產(chǎn)量低，獲得的收入少，相比較而言，政府的補貼更加劃算。

2.2.2陽尕山、跌部寨和李子壩的產(chǎn)權界定安排

陽尕山處于核心區(qū)，包括國有林和集體林，其中集體林大約1500畝，為一條溝周圍的林木，并未劃分到戶。該村共43戶，169人，耕地面積200多畝，戶均4、5畝。林木分為生態(tài)林和自留林，其中生態(tài)林為國家所有，村民可以采集藥材；自留林為集體所有，個人使用，禁止砍伐，自留山已劃分到戶，村民主要用來種藥材和栽樹，可以轉讓使用權和租賃。自1981年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，集體林、耕地和自留山的劃分均未發(fā)生變更。

跌部寨村是鐵樓藏族鄉(xiāng)寨科橋行政村的一個自然村，屬白馬河保護站轄區(qū)，屬保護區(qū)林緣村社，距保護區(qū)核心區(qū)1.5公里。全村共27戶，109人，其中2戶漢民，25戶藏民。耕地面積305畝，均為旱地。 1981年，第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，戶均耕地12-13畝。1999年，第二輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，耕地戶均4.5畝。柴山?jīng)]有劃分，自留山已經(jīng)劃分，林權證歸鄉(xiāng)和村所有。

李子壩主要處于試驗區(qū)內，少量居民處于核心區(qū)邊緣，共205戶，754人。集體林3700多公頃，茶地1600多畝。柴山為自然林，已經(jīng)于包產(chǎn)到戶時劃分到戶，戶均4-5畝。自留山和自留地均劃分到個人，共3000多畝用于種茶，戶均15畝，很少存在流轉狀況，只存在少量土地租賃情況。

3 白水江自然保護區(qū)的社區(qū)共管及其產(chǎn)權狀況評價

3.1 社區(qū)共管的總體評價

3.1.1社區(qū)共管的優(yōu)勢

社區(qū)共管是在自然資源的所有權和使用權不相統(tǒng)一的情況下，賦予社區(qū)相應的權力參與到自然資源管理中來，使得市場、政府和社區(qū)居民共同管理，相互依賴制約，共同協(xié)調各方利益。

社區(qū)共管不是一種強硬的管理手段，而是當?shù)鼐用窈凸芾懋斁植粩鄥f(xié)調、共同管理自然資源的過程，這樣就減弱了管理當局的強勢地位，減少了利益相關者的正面沖突，降低了交易成本。

社區(qū)共管可以在管理當局和居民之間建立溝通渠道，降低信息不對稱程度，使居民承擔起保護和管理自然資源的責任，與管理當局共同解決經(jīng)濟和生態(tài)之間的矛盾，尋求可持續(xù)發(fā)展。

3.1.2社區(qū)共管的制約因素

從參考文獻及白水江的共管實際來看， 社區(qū)共管的制約因素主要包括：權屬安排和分權困難；社區(qū)能力不足及社區(qū)的能力如何建設；如何確保那些既缺乏能力又缺乏參與想法的人參與發(fā)展過程。下面對此分別闡述。

森林資源的權屬安排是目前社區(qū)共管面臨的最大挑戰(zhàn)。所有權問題是過去20年內許多發(fā)展活動不可持續(xù)的原因，關注資源權屬配置的具體問題也是研究者們關注的一個重點。然而，我國的森林資源領域的產(chǎn)權問題由來已久：在土地改革時期建立了個體所有個體經(jīng)營的土地制度，大批國營林場和農(nóng)村山林使用權的高度私有化導致了森林資源的過度利用；合作化和人民公社時期確立了森林資源的國家和集體所有權，單一的公有形式缺乏激勵機制，森林資源利用效率低下；“三定”改革是我國森林資源權屬多元化的開端，但是配套政策滯后，風險收益不成比例，導致了嚴重的濫砍亂伐現(xiàn)象；之后的森林資源產(chǎn)權制度改革均因為路徑依賴嚴重而不能滿足我國自然資源事業(yè)發(fā)展的要求。由此分析可以看出，我國的森林資源產(chǎn)權制度，不是公有化程度過高就是私有化程度過高，再或者就是產(chǎn)權制度劃分不明晰導致產(chǎn)權運營的混亂。由此可見，動搖根深蒂固的產(chǎn)權結構不是一朝一夕可以完成的，森林資源的權屬問題也就成為了社區(qū)共管發(fā)展的瓶頸。

分權仍然是目前和將來要面臨的一大挑戰(zhàn)。一方面，分權是管理當局把一部分權力移交給當?shù)氐纳鐓^(qū)及其居民，這意味著政府部分管理職能的喪失，財政分權將導致政府失去爭取更多利益的權力， 因此政府對于社區(qū)擁有權屬一般較為排斥。另一方面，社區(qū)缺乏獲得經(jīng)營管理權的條件，缺乏實施項目的專業(yè)人員、管理經(jīng)驗和參與政治活動的途徑，可以說分權的兩個主體之間存在矛盾和沖突。

3.2 社區(qū)共管的績效對比及原因分析

雖然陽尕山和跌部寨的社區(qū)共管有項目資金的支持，但是其績效卻不如李子壩，主要是因為李子壩的環(huán)境保護結合了經(jīng)濟效益，當?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)保護的同時也獲得了生計的發(fā)展。這說明把生態(tài)保護和居民生計結合起來的森林資源管理才是可行和有效的。

然而李子壩的成功有其局限性，李子壩的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益是天然結合在一起的，這種特殊性在森林資源管理中并不多見，當務之急是要尋找一種使得生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益能夠和諧發(fā)展的社區(qū)共管運行方式。在森林資源管理中，管理當局往往追求的是生態(tài)效益和社會效益，當?shù)鼐用褡非蟮氖墙?jīng)濟效益，管理局處于強勢地位，這樣的社區(qū)共管往往導致政策目的性的傾斜，即過于追求生態(tài)和經(jīng)濟效益，而忽視當?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展，難以調動當?shù)鼐用窆芾砩仲Y源的積極性。

研究表明，要實現(xiàn)真正意義上的社區(qū)共管，就要給當?shù)鼐用褚欢ǖ臋嗔偷匚?，只有解決產(chǎn)權問題，當?shù)鼐用癫拍苡蟹珊驼叩谋Ｕ蠀⑴c到管理當中，并且保障社區(qū)居民在共同管理中獲得利益，從而實現(xiàn)社區(qū)共管的多方共贏，確保社區(qū)共管長期有效的發(fā)展。

3.3 社區(qū)共管的產(chǎn)權不合理性及其后果分析

白水江自然保護區(qū)的建立晚于當?shù)赝恋貦鄬俚拇_定，已經(jīng)確定的土地使用權宣布幾十年不變，靠簡單的行政指令作出改變會遇到政策信譽問題，即使靠行政指令名正言順地得到了土地權，卻為日后不斷出現(xiàn)的矛盾和沖突埋下了隱患，而靠補償?shù)霓k法，比如，將保護區(qū)內的村民全部遷出，又缺乏資金和新的安置地。問題的實質是生物多樣性保護這一整體長遠利益與局部當前利益的沖突在我國土地權屬尚不完善情況下的反映，靠簡單的以全局利益排斥局部利益的思維和做法已不適合于市場經(jīng)濟，也不符合國家著力解決民生問題的發(fā)展戰(zhàn)略。

社區(qū)共管要求各個利益主體以平等的身份分享權力，強調對當?shù)鼐用竦纳?、心理和文化（宗教、信仰）的尊重，是建立在物質和精神層面上的一種管理模式，在充分尊重當?shù)鼐用窳晳T權屬的基礎上，使當?shù)鼐用駬碛邪l(fā)言權和追求生計的權利。但是，我國的產(chǎn)權制度決定了社區(qū)和當?shù)鼐用裰粨碛薪?jīng)濟系統(tǒng)中的一部分使用權，由于居民所擁有產(chǎn)權的資源數(shù)量有限或質量欠佳，導致了生產(chǎn)和生活資料的生產(chǎn)量趕不上需求量，居民為了生存需要，必然要去侵犯其他產(chǎn)權主體所擁有的資源。典型的表現(xiàn)為社區(qū)居民去國有林砍伐樹木和索取其它自然資源。產(chǎn)權沖突如圖2所示：

管理局管理核心區(qū)和緩沖區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，居民生活在試驗區(qū)和緩沖區(qū)的經(jīng)濟系統(tǒng)，居民所擁有的資源不能滿足其生產(chǎn)生活需要時，去國有產(chǎn)權生態(tài)系統(tǒng)中索取實屬不得已的選擇，這種選擇所導致的生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的矛盾，表現(xiàn)形式便是管理當局管護和當?shù)鼐用裆娴拿軟_突。管理當局和社區(qū)在整個自然保護區(qū)的產(chǎn)權力量對比懸殊，導致了社區(qū)共管的運營缺乏產(chǎn)權的合法地位，在實施過程中受到了諸多限制。

從產(chǎn)權理論上來講，產(chǎn)權必須界定明確，利益相關者才能夠通過談判等手段內在化不同產(chǎn)權客體之間的矛盾，但是目前社區(qū)共管中的產(chǎn)權結構卻存在著嚴重的不合理性。從表面上看產(chǎn)權的界定是明晰的，即管理當局擁有生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)權，當?shù)鼐用駬碛薪?jīng)濟系統(tǒng)的產(chǎn)權，但是森林資源的特殊性決定了生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)之間存在著交叉，生態(tài)效益與經(jīng)濟效益之間存在著矛盾，把兩個互相沖突的產(chǎn)權客體界定給不同的產(chǎn)權主體，這本身就與產(chǎn)權理論相違背，其后果正如以上分析那樣不可調和。

4 森林資源社區(qū)共管的產(chǎn)權建設和改進的運行模式

4.1 社區(qū)共管的產(chǎn)權狀況總體評價

我國森林資源屢遭破壞的教訓和農(nóng)村改革把土地使用權交給農(nóng)民所取得的成功，從反正兩方面說明了完善的土地權屬管理以及土地權屬同使用者利益掛鉤的重要性。解決保護區(qū)內土地權屬問題要吸取以往的經(jīng)驗教訓，充分做好土地的規(guī)劃工作，同時兼顧各方利益。

當?shù)鼐用窈凸芾懋斁炙鶕碛械漠a(chǎn)權的對立，會導致當?shù)鼐用窈凸芾懋斁值膶α?。合理的產(chǎn)權制度是協(xié)調不同產(chǎn)權主體的利益，引導人們實現(xiàn)將外部性較大地內在化的激勵。

長期以來，產(chǎn)權的理解往往只是集中在所有權上，國有產(chǎn)權的領域不容許其它的產(chǎn)權主體介入。事實上，產(chǎn)權是一個綜合的概念，是可分解的。一般認為產(chǎn)權包括所有權、隸屬權、處置權、收益權、經(jīng)營權、使用權等各項權力。在一般意義上，完整的產(chǎn)權總是以復數(shù)形式出現(xiàn)的，它不是一種而是一組權利，其中的每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解。產(chǎn)權的可分解性意味著在同一產(chǎn)權結構內并存著多種權利，每一種權利只能在規(guī)定的范圍內行使，超出這個范圍，就要受到其它權利的約束和限制，或是對其它權利造成損害。然而，我國長期以來過于強調國有產(chǎn)權的排他性地位，而忽視了切實擁有使用權的當?shù)鼐用竦臋嗬偷匚弧?/p>

社區(qū)共管成功的一個必要條件是給社區(qū)賦予一定權力。管理當局要把盡可能多的實際權力轉移給當?shù)厣鐓^(qū)，而不僅僅是管理職責的下放，這樣當?shù)鼐用癫拍苤鲃訁⑴c管理自然資源。由于我國土地的全民所有制，土地國家所有的情況不可改變，但是產(chǎn)權中的處置權、收益權、經(jīng)營權、使用權等各項權力可以有多樣化的存在形式。當?shù)鼐用褡鳛樯仲Y源中最大的社會群體，理應擁有一定的自然資源的處置權。當?shù)鼐用駷樽匀槐Ｗo做出了經(jīng)濟利益的犧牲，應該通過生態(tài)補償?shù)确绞綇浹a其損失，實現(xiàn)其生態(tài)效益的一部分收益權。對于森林資源中的經(jīng)濟系統(tǒng)，當?shù)鼐用駪敱毁x予在不破壞生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下的充分經(jīng)營權。市場、政府和當?shù)鼐用窆餐瑩碛猩仲Y源的使用權，有利于形成了相互依賴與制約的機制和制度安排，并在此基礎上協(xié)調各方利益。

4.2 社區(qū)共管的產(chǎn)權建設

從宏觀上來看，經(jīng)濟系統(tǒng)是包含在生態(tài)系統(tǒng)當中的，社區(qū)是森林生態(tài)系統(tǒng)的一部分。把經(jīng)濟系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)割裂開來劃分給不同的產(chǎn)權主體是不明智的。而從長期來看，生態(tài)效益和經(jīng)濟效益并不相互矛盾，只有可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)保護才能夠保證長期經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。因此，社區(qū)共管應該依據(jù)科學發(fā)展觀和全局觀，把經(jīng)濟系統(tǒng)納入到生態(tài)系統(tǒng)當中，統(tǒng)籌管理當局和當?shù)鼐用竦年P系，建立起合理的產(chǎn)權結構。社區(qū)共管的產(chǎn)權建設模型如圖3所示：

圖3中，經(jīng)濟系統(tǒng)作為生態(tài)系統(tǒng)的一個子集，內在化不同產(chǎn)權客體的外部性，從而協(xié)調經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的矛盾與沖突，增強生物多樣性保護的系統(tǒng)性。社區(qū)被賦予一定的產(chǎn)權，管理當局和當?shù)鼐用窆餐芾碜匀毁Y源。當?shù)鼐用癫粌H僅生活在經(jīng)濟系統(tǒng)當中，而且擁有管理生態(tài)系統(tǒng)的責任和義務及從生態(tài)效益中獲取利益的權力，因此當?shù)鼐用竦闹埸c會慢慢從盲目追求經(jīng)濟效益轉向生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)籌規(guī)劃。長此以往，管理當局和當?shù)鼐用駥⒆鳛樯仲Y源管理的兩個相互制衡的產(chǎn)權主體，共同協(xié)商管理自然資源，以達到最佳的資源配置效果。

4.3 社區(qū)共管的產(chǎn)權制度優(yōu)化和改進的運行模式

判斷產(chǎn)權是否有效就是看產(chǎn)權是否對產(chǎn)權的對象發(fā)揮了最優(yōu)的作用。產(chǎn)權合理性的標準有三個：產(chǎn)權是否明晰，產(chǎn)權是否順暢流動和產(chǎn)權是否具有多元化結構。具體有以下兩個判斷方法：

第一，在市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟運行有效率，就是資源能不斷流到最有價值的用途上。要保證這一過程不斷發(fā)生，必須做到兩點：其一，產(chǎn)權主體不斷將資源投到最有價值的用途上；其二，保護產(chǎn)權主體將資源投到最有價值的用途上而獲得收益。做到這兩點的關鍵又是資源如何流到以及以什么成本流到產(chǎn)權主體手中，這就是產(chǎn)權安排問題。

第二，產(chǎn)權主體擁有產(chǎn)權，不是為擁有而擁有，目的是要其保值增值，而產(chǎn)權只有在流動中才能很好的保值增值，產(chǎn)權的自由流動，是產(chǎn)權流向能取得較高回報率領域的重要前提。

社區(qū)共管為保護區(qū)帶來結構調整和完善發(fā)展的機遇，但在產(chǎn)權方面提出了嚴峻的理論和實踐的挑戰(zhàn)，分權的目標依然是協(xié)調保護與發(fā)展之間的沖突。處在沖突與困惑之中的自然保護區(qū)和當?shù)厣鐓^(qū)迫切需要的是能夠促進保護與經(jīng)濟雙贏的發(fā)展途徑。但越是同時顧及環(huán)境與發(fā)展兩個方面的需求，所要求的管理越加科學和精細，必須走出封閉式管理的思路，實現(xiàn)產(chǎn)權制度的優(yōu)化。具體而言，應該遵循以下步驟：

第一，明晰產(chǎn)權。產(chǎn)權明晰不僅僅是指把各個產(chǎn)權的客體分配給不同的產(chǎn)權主體，更重要的是要合理的分配產(chǎn)權客體，使得產(chǎn)權客體的作用能夠充分的發(fā)揮，而且使得各個產(chǎn)權主體之間的利益沖突最小。

第二，建立多樣化的產(chǎn)權結構，實現(xiàn)居民生計的多樣化。產(chǎn)權結構的多樣化可以逐步實現(xiàn)居民生計的多樣化。旅游、農(nóng)家樂，養(yǎng)殖，其他經(jīng)濟作物的種植等多樣化的生計方式可以降低當?shù)鼐用駥ψ匀画h(huán)境的生存依賴度，從而得到經(jīng)濟和生態(tài)的共同發(fā)展。比如：私人資本和國際組織進入森林資源管理領域可以創(chuàng)造更多的就業(yè)和產(chǎn)業(yè)形式。

第三，建立和完善關于產(chǎn)權的法律和規(guī)章制度。由于歷史遺留的后果和路徑依賴，目前森林資源的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的沖突依舊存在，當交易成本發(fā)生的時候，要協(xié)調不同產(chǎn)權主體的利益，產(chǎn)權的法律條款和相關法規(guī)就顯得至關重要。 2、社區(qū)共管改進的運行模式

社區(qū)共管的重點不在于項目是否可行，法律是否有效，而是當?shù)厝说纳嬍欠窨沙掷m(xù)。當人的生存權受到威脅時，其破壞力不可想象。社區(qū)應該不僅是參與管理規(guī)則的執(zhí)行，更要參與管理規(guī)程的制定，這樣才能保證決策把社區(qū)的利益考慮進去。社區(qū)共管不能僅僅依靠項目的支持，而是要形成自己的運行體系。在以上分權的基礎上，社區(qū)共管的改進運行模式如圖4所示：

圖4中，管理當局給社區(qū)賦權，共同管理和實施保護行動和經(jīng)濟行為。管理當局和社區(qū)居民民主選出有一定威望、具有一定文化素質、工作認真負責的人員組成第三方，對保護行動和經(jīng)濟行為進行監(jiān)督，對綜合效益進行評估。如果有項目的支持，支持方向社區(qū)提供技術和資金，對保護行動和經(jīng)濟行為進行監(jiān)督，對綜合效益進行評估，即使沒有項目的支持，社區(qū)共管也能正常運行下去。

由于管理、監(jiān)督和評估過程均有社區(qū)成員的參與，能夠對社區(qū)所進行的活動發(fā)揮影響，并且有控制能力，這樣就保證了各個參與群體的利益，所有成員會認為管理規(guī)則是比較公正的，增加參與的積極性。

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（編輯：王保寧）

Abstract： Community co-management has already become a trend of natural resource management， but this mode is primary in China. How to expand it， especially establish its mechanism， is research focus in this field. The foundation of mechanism is property rights system， but current property rights system in China is blocking community co-management development. Reasonable distribution of property rights without changing ownership character is the key to improve community co-management. According to the difficulties of community co-management， the thesis analyzed the shortcoming on property right of community co-management in Baishuijiang Nature Reserve and explained that the current distribution of property right is not suitable to the community co-management. It also analyzed the affect of property right to the community co-management and the aftereffect of the shortcoming on property right， explaining that in order to consummate the task of forestry resource management， we must resolve the obstacle of the property right to community co-management. At last， the thesis put forward the proper method.

Keywords：Forestry resource； Community co-management； Property right