寧海，這個(gè)坐落于天臺(tái)山、四明山山脈交會(huì)之處，象山港和三門(mén)灣之間的濱海小城，《徐霞客游記》開(kāi)篇之地，正因“票決制”在全省乃至全國(guó)掀起一股新的輿論熱潮。

2008年，“政府實(shí)事工程人大代表票決制”在該縣力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)“試水”。2017年3月9日至10日，在全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)之際，浙江全省人大推進(jìn)“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)在此舉行。會(huì)議的主題之一，就是研究部署在浙江市縣鄉(xiāng)三級(jí)全面推行“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”工作。

“寧?kù)o致遠(yuǎn)，海納百川?！笔晏剿?，寧海“票決制”引發(fā)的漣漪，正在滌蕩浙江大地。

開(kāi)啟“票決”時(shí)代

2017年1月以來(lái)，我省縣（市、區(qū)）新一屆人大一次會(huì)議漸次召開(kāi)，許多地方把民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制列入了會(huì)議的“標(biāo)配”。

“票決制”工作最早于2008年11月在寧海縣力洋、大佳何兩個(gè)鎮(zhèn)探索試行，2009年推行至寧海所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2013年提升至縣級(jí)層面。其間，全省不少地方主動(dòng)學(xué)習(xí)推廣這一做法?！耙换í?dú)放不是春”，“票決制”在浙江“處處是景”。

各地叫法不盡相同。有叫“政府實(shí)事工程人大代表票決制”的，有叫“人大代表票決為民辦實(shí)事工程”的，有叫“重點(diǎn)民生實(shí)事代表票決制”的，也有叫“代表圈選政府實(shí)事工程項(xiàng)目”的等等。

在“票決”的方式上，也有差異。濱江區(qū)是杭州市今年開(kāi)展政府實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的兩個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，在2月召開(kāi)的區(qū)五屆人大一次會(huì)議上，以大會(huì)“一人一票”表決方式，按得票多少在12個(gè)候選項(xiàng)目中選出了10個(gè)實(shí)事工程項(xiàng)目。

同為試點(diǎn)，臺(tái)州市路橋區(qū)則參照人事選舉的辦法，形成了“提出表決辦法—代表充分醞釀—通過(guò)表決辦法—提出候選項(xiàng)目—代表充分醞釀—代表勾選—秘書(shū)處匯總計(jì)票—確定正式項(xiàng)目—表決通過(guò)項(xiàng)目名單”的流程，在代表醞釀候選項(xiàng)目并進(jìn)行勾選（差額，12選10）后，在主席團(tuán)會(huì)議按得票多少順序確定正式項(xiàng)目，然后提交全體會(huì)議以按表決器的形式通過(guò)項(xiàng)目名單。

“雖然產(chǎn)生的過(guò)程很艱辛，但因?yàn)榻?jīng)過(guò)了充分的醞釀?dòng)懻摚降?次全體會(huì)議進(jìn)行表決時(shí)，10件民生實(shí)事被219名代表全票通過(guò)?！甭窐騾^(qū)人大常委會(huì)主任蔣臨說(shuō)。

而在麗水市松陽(yáng)縣，則是在全體會(huì)議上以“逐項(xiàng)表決”方式進(jìn)行：縣政府向縣人大常委會(huì)提交12件備選民生實(shí)事項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)代表團(tuán)討論、主席團(tuán)審議通過(guò)后，提交全體大會(huì)以一人一票的形式逐項(xiàng)進(jìn)行表決，在贊成票獲全體代表過(guò)半數(shù)以上的項(xiàng)目中，從高到低“精準(zhǔn)定位”出10件。

此外，還有一些地方采取的是以代表團(tuán)為單位進(jìn)行投票表決，大會(huì)秘書(shū)處計(jì)票后向主席團(tuán)報(bào)告，主席團(tuán)按從高到低選定正式項(xiàng)目后，在全體會(huì)議上公布?？傮w而言，與濱江區(qū)類似，在大會(huì)上票決出民生實(shí)事項(xiàng)目的占多數(shù)。

盡管名稱、做法大同小異，但各地基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實(shí)施模式，大致包括項(xiàng)目征集、項(xiàng)目初定、項(xiàng)目審議、項(xiàng)目票決、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等環(huán)節(jié)。一些地方還結(jié)合自身實(shí)際，推陳出新，把這項(xiàng)制度變得更科學(xué)化、具體化。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月10日，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，全省949個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有427個(gè)已經(jīng)開(kāi)展了票決，占總數(shù)的45%。從縣級(jí)層面看，全省89個(gè)縣（市、區(qū)）中有49個(gè)在今年人代會(huì)上實(shí)行了票決，占總數(shù)的55%。從市級(jí)層面看，全省11個(gè)設(shè)區(qū)的市中，湖州、嘉興、紹興、金華、衢州、舟山、麗水等7個(gè)設(shè)區(qū)的市準(zhǔn)備在4月份的人代會(huì)上實(shí)施“票決制”。

浙江全面開(kāi)啟“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決”時(shí)代。

決定權(quán)的“新落點(diǎn)”

相較于新試點(diǎn)地區(qū)“第一次”的驚喜，紹興市上虞區(qū)的小越鎮(zhèn)，“票決制”已結(jié)出了累累碩果。2010年，當(dāng)?shù)刂朴喅雠_(tái)《小越鎮(zhèn)政府性重大投資項(xiàng)目意見(jiàn)征詢和監(jiān)督實(shí)事辦法》，其中就包括民生實(shí)事項(xiàng)目。

說(shuō)起“票決制”，小越鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)羅黎明如數(shù)家珍：2010年至今，小越鎮(zhèn)征集到代表提出的意向項(xiàng)目220個(gè)，經(jīng)過(guò)代表圈選（票決）后確定的政府性重大投資項(xiàng)目79個(gè)，總投資額3.1億元，其中民生實(shí)事項(xiàng)目33個(gè)。

“從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，最主要的是體現(xiàn)在對(duì)政府性重大投資和民生實(shí)事項(xiàng)目的決定上。我們小越鎮(zhèn)正是抓住了這個(gè)事關(guān)全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局、事關(guān)人民群眾切實(shí)利益的關(guān)鍵點(diǎn)，使人大重大事項(xiàng)決定權(quán)不停留在書(shū)面上、口頭上、形式上，真正落到了實(shí)處?！闭劶绑w會(huì)，羅黎明有感而發(fā)。

有學(xué)者指出，人大制度的核心是人民當(dāng)家作主，決定權(quán)最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征。北京市人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)席文啟曾撰文指出，我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民，而人民當(dāng)家作主在一定意義上集中體現(xiàn)在人大對(duì)決定權(quán)的行使。因此，“決定權(quán)就是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)”，是“主權(quán)在民”價(jià)值理念的呈現(xiàn)。

然而，由于相關(guān)法律沒(méi)有明確何謂“重大事項(xiàng)”，也沒(méi)有規(guī)定決定權(quán)行使程序，在實(shí)踐當(dāng)中，決定權(quán)往往容易被“虛置架空”。

正如一個(gè)硬幣的兩面，這些“缺陷”為地方探索決定權(quán)的行使提供了可能的操作空間。尤其是，黨的十八屆三中全會(huì)決定明確指出，“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前要向本級(jí)人大報(bào)告?！边@為決定權(quán)行使注入了新活力，各地積極探索行權(quán)路徑。

2015年，《杭州市人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單》“出爐”。3類48項(xiàng)的重大事項(xiàng)清單，將該市人大及其常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)具體化、條目化。

同年，甘肅建立了政府?dāng)M提請(qǐng)人大決定的重大事項(xiàng)“年度清單”制度：政府每年底把自己第二年要做的重大事項(xiàng)全部梳理一遍，制定出年度清單，提交人大，人大根據(jù)自己的調(diào)研情況或者人大代表所提意見(jiàn)或建議，提出修改意見(jiàn)，然后由政府修改后報(bào)同級(jí)黨委審閱。同級(jí)黨委同意之后，該清單分別列入政府和人大的年度工作計(jì)劃中。

如果說(shuō)杭州“權(quán)力清單”為決定權(quán)“劃出了范圍界限”，甘肅“年度清單”為決定權(quán)“提供了操作程序”，那么我省各地開(kāi)展的民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，不僅在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容和程序的“合流”，而且為“坐實(shí)”地方人大決定權(quán)提供了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

通過(guò)“票決制”，我省地方人大不僅發(fā)動(dòng)人大代表聽(tīng)取選民意見(jiàn)，從中靈活確定本地方的民生實(shí)事；與此同時(shí)，地方人大還初步形成了行使決定權(quán)的整套流程，從而真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法精神。

“代議制的完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮x是，人民通過(guò)其代表表達(dá)訴求，并通過(guò)其代議機(jī)關(guān)決定國(guó)事?！闭缰醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授蔣勁松在《論憲法的國(guó)事管理權(quán)原則》中所指出的那樣，“各地人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的進(jìn)展大大增強(qiáng)了人大對(duì)政府政策的管理，對(duì)落實(shí)人民的國(guó)事管理權(quán)有特別重要的意義，因?yàn)槎鄶?shù)地方人大不享有立法權(quán)，其對(duì)政府政策的管理一靠嚴(yán)格審批預(yù)算案，二靠用好用足決定權(quán)?！?/p>

從人大制度層面而言，有效、有力、自主的代表選擇權(quán)，是行使好人大決定權(quán)的必要條件。民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制既保障了人大代表的選擇權(quán)，同時(shí)也推動(dòng)了人大決定權(quán)的落地。

牽“一發(fā)”而動(dòng)“全身”

民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，讓人大決定權(quán)有了新“落點(diǎn)”；但這顯然難以囊括“票決制”的全部。

以往，政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目往往“捆綁打包”進(jìn)《政府工作報(bào)告》，代表在人代會(huì)上審議、表決《政府工作報(bào)告》時(shí)，這些實(shí)事項(xiàng)目容易受忽視，被“一并帶過(guò)”。許多地方人大工作同志反映，把民生實(shí)事項(xiàng)目單獨(dú)拿出來(lái)票決后，人大代表對(duì)其討論得“異常熱烈”。

“一大包的會(huì)議資料發(fā)下去，代表們會(huì)不會(huì)認(rèn)真審議民生實(shí)事項(xiàng)目的詳細(xì)介紹？一張張粉紅色的表決票拿在手里，代表們會(huì)不會(huì)僅僅當(dāng)做調(diào)查問(wèn)卷隨意勾選？從實(shí)際操作看，擔(dān)心是多余的?！笔Y臨表示。

蔣臨說(shuō)，由于民生實(shí)事和群眾生產(chǎn)生活直接相關(guān)，在審議時(shí)，代表們對(duì)一些細(xì)節(jié)情況“刨根問(wèn)底”，還要求列席人代會(huì)的部門(mén)負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)作出解釋。“可以說(shuō)，討論民生實(shí)事項(xiàng)目名單的現(xiàn)場(chǎng)氣氛一點(diǎn)都不亞于討論其他幾個(gè)主報(bào)告?！?/p>

人大代表的充分討論，帶來(lái)的自然是政府決策的更加科學(xué)。

在采訪中，不少地方人大工作者表示，實(shí)事工程項(xiàng)目代表票決制，解決了因政府和群眾視角不盡一致，導(dǎo)致政府拍板決定的民生實(shí)事與人民群眾亟需解決的問(wèn)題存在一定差距的問(wèn)題，也防止了政府投入大量精力和資金建成的實(shí)事工程與群眾需求“脫節(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生。

同時(shí)，一經(jīng)票決，就產(chǎn)生了法定效力，不管政府領(lǐng)導(dǎo)如何變動(dòng)，除不可抗力因素外，政府都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行，這有效杜絕了“半拉子”工程的產(chǎn)生。

“推行‘票決制以來(lái)，所有代表票決產(chǎn)生的實(shí)事工程不僅全部按計(jì)劃建設(shè)完成，解決了一批民生實(shí)事，而且均實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙、零阻力施工，還涌現(xiàn)了群眾無(wú)償提供土地、幫助政府征地拆遷、自發(fā)捐錢(qián)出力等感人事跡?！敝泄矊幒？h委書(shū)記楊勇表示。

人大制度觀察者武春在人民網(wǎng)刊文指出，“人大決定權(quán)為監(jiān)督權(quán)提供了具體監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督權(quán)則是決定權(quán)的法律保障。事實(shí)上，重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)你中有我、我中有你，相互聯(lián)系、相互配合行使，共同保證了各級(jí)人大及其常委會(huì)有效地履行職權(quán)?！?/p>

的確，“票決制”將人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)集合起來(lái)，使決定權(quán)更加具體化的同時(shí)，賦予了監(jiān)督權(quán)豐富的法治內(nèi)涵和實(shí)踐價(jià)值。

票決結(jié)果的“出爐”，意味著監(jiān)督的開(kāi)始。我省各地人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）將民生實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，運(yùn)用執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)決算審查監(jiān)督、專題詢問(wèn)等形式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的檢查監(jiān)督。

海寧市丁橋鎮(zhèn)建立了政府實(shí)事項(xiàng)目推進(jìn)跟蹤監(jiān)督機(jī)制，按照代表與項(xiàng)目相關(guān)的原則，成立了6個(gè)代表監(jiān)督小組，采取調(diào)研、視察、檢查等方式，全程參與政府實(shí)事項(xiàng)目建設(shè)，深入一線明察暗訪現(xiàn)場(chǎng)“挑刺”，及時(shí)梳理匯總情況反饋給黨委、政府，督促相關(guān)部門(mén)整改落實(shí)。

湖州市吳興區(qū)東林鎮(zhèn)針對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目目標(biāo)完成和工程質(zhì)量等情況，鎮(zhèn)人大定于每年年中和年末，分兩次組織代表開(kāi)展測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)為“不滿意”的項(xiàng)目，組織代表對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)進(jìn)行詢問(wèn)和質(zhì)詢，限期整改。

圍繞票決項(xiàng)目征議題、搞調(diào)研、抓監(jiān)督，履職角色從“旁觀者”轉(zhuǎn)為“參與者”，履職方式由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，進(jìn)一步激發(fā)了代表履職熱情，發(fā)揮代表在推進(jìn)基層治理中的作用，讓人大代表“腰桿”真正硬朗了起來(lái)?！耙郧叭罕娪袉?wèn)題，直接找政府，現(xiàn)在人大代表在群眾當(dāng)中越來(lái)越有威望?！睂幒？h力洋鎮(zhèn)人大副主席萬(wàn)中林由衷地說(shuō)。

且行且完善

2017年2月20日，蒼南縣十屆人大一次會(huì)議閉幕。當(dāng)天，縣政府即召開(kāi)會(huì)議，安排縣領(lǐng)導(dǎo)“一對(duì)一”掛鉤負(fù)責(zé)民生實(shí)事項(xiàng)目。除了入選的10件民生實(shí)事項(xiàng)目外，該縣還自我加壓，將“落選”的兩個(gè)項(xiàng)目也列入了政府年度工作任務(wù)。

其實(shí)，如何對(duì)待“落選”項(xiàng)目，各地有不同看法。有些地方人大提出，為了尊重代表意愿，維護(hù)票決工作嚴(yán)肅性，“落選”項(xiàng)目“起碼在當(dāng)年度不宜開(kāi)工建設(shè)”。而另一些聲音則認(rèn)為，既然財(cái)力允許，政府多辦幾件民生實(shí)事，又何樂(lè)而不為呢？

實(shí)際上，這僅是推進(jìn)“票決制”工作過(guò)程中遇到的問(wèn)題之一。

目前，實(shí)事項(xiàng)目征集、票決的流程相對(duì)規(guī)范，但對(duì)實(shí)事項(xiàng)目的“落地”監(jiān)督和反饋評(píng)價(jià)機(jī)制相對(duì)不足。一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的擔(dān)憂是，如何防止“虎頭蛇尾”？

討論、決定預(yù)算，是人代會(huì)的重要議題之一。在人代會(huì)上票決出的實(shí)事項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)又如何體現(xiàn)到預(yù)算報(bào)告中去呢？或者說(shuō)，在“先有預(yù)算賬本，后有票決項(xiàng)目”情況下，票決產(chǎn)生的民生項(xiàng)目資金，如何依法納入預(yù)算？

在全省范圍內(nèi)，“票決制”目前在縣鄉(xiāng)層面開(kāi)展為主?？h鄉(xiāng)范圍相對(duì)較小，代表比較容易了解和掌握轄區(qū)情況。但設(shè)區(qū)的市實(shí)事項(xiàng)目涉及面廣、投資量大、引領(lǐng)性強(qiáng)，票決工作如何建立在真正的民意之上，又如何兼顧各片區(qū)的平衡？

還有一些地方人大同志提出，民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制的生命力，在于其結(jié)果的科學(xué)合理性，也就是能否圍繞中心、助推發(fā)展、順應(yīng)民意，而這很大程度上取決于代表對(duì)民生實(shí)事的知曉度和參與決策的積極性。因而，如何實(shí)現(xiàn)“代表主導(dǎo)決策”而避免“代表陪同決策”，仍值得研究。

瑕不掩瑜?？梢钥隙ǖ氖牵捌睕Q制”探索不會(huì)就此止步。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)發(fā)起人俞可平曾經(jīng)指出： “一種地方創(chuàng)新，無(wú)論其效果多好，多么受到群眾的擁護(hù)，如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼?！?/p>

在3月9日至10日舉行的工作交流會(huì)上，《關(guān)于實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)放到與會(huì)者手中。指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)票決制工作的基本內(nèi)涵和工作原則，主要階段和基本環(huán)節(jié)，以及相關(guān)工作要求，作出了規(guī)定。這其中，既有對(duì)上述一些疑問(wèn)的初步回應(yīng)，也可視為省級(jí)人大層面對(duì)這一基層人大創(chuàng)新作出的“頂層設(shè)計(jì)”。

“‘票決制源自于基層人大的鮮活實(shí)踐，符合基層民主法治建設(shè)的發(fā)展需求，經(jīng)過(guò)基層實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)，這是我們推廣這項(xiàng)工作的信心來(lái)源和堅(jiān)實(shí)底氣?！痹?月10日的總結(jié)講話中，省人大常委會(huì)黨組書(shū)記、副主任王輝忠表示。

弄潮兒向濤頭立?！皩?duì)于看準(zhǔn)了的事，我們就要盯牢不放、一抓到底，追求覆蓋面，提高實(shí)效性，變‘盆景為‘風(fēng)景，努力把‘民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制打造成浙江人大工作的一張‘金名片。”王輝忠的話擲地有聲。