韓一元

2月22日，聯(lián)合國新任秘書長古特雷斯在聯(lián)大有關(guān)會(huì)議上提議，為提高聯(lián)合國反恐工作效率，將以現(xiàn)有反恐機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)立一個(gè)新的反恐辦公室，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)的反恐相關(guān)工作。古特雷斯還將任命一位新副秘書長領(lǐng)導(dǎo)該辦公室。該提議目前仍在收集建議階段，秘書長將最遲于今年5月就此提交專門報(bào)告。該改革建議意味著聯(lián)合國現(xiàn)有反恐工作架構(gòu)的重大變革，過去較為分散的機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)將統(tǒng)合由單一主管指揮，是新任秘書長加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)協(xié)調(diào)和一致性的重要舉措，更凸顯了反恐在聯(lián)合國工作中的優(yōu)先地位。

9.11事件后逐步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

幾十年來，打擊恐怖主義一直是聯(lián)合國系統(tǒng)的重要議程之一，但9.11事件之前，聯(lián)合國只有幾個(gè)負(fù)責(zé)反恐具體領(lǐng)域工作的委員會(huì)或辦公室，并沒有較明確的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)。9.11事件后，為應(yīng)對(duì)更為全球化、極端化、信息化的恐怖主義威脅，聯(lián)合國建立了一系列反恐機(jī)構(gòu)和制度。目前核心機(jī)構(gòu)有三個(gè)。一是反恐怖主義委員會(huì)。9.11事件直接促成了該委員會(huì)的建立。2001年9月28日安理會(huì)通過第1373號(hào)決議，首次確立安理會(huì)對(duì)各國遵守聯(lián)合國各項(xiàng)反恐決議情況進(jìn)行國際監(jiān)督的機(jī)制，并設(shè)立反恐委員會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。委員會(huì)下還設(shè)有反恐執(zhí)行局，以執(zhí)行其政策決定，并對(duì)會(huì)員國開展專家評(píng)估。此外，安理會(huì)還有兩個(gè)涉及反恐的附屬機(jī)構(gòu)，分別是“伊斯蘭國”和“基地”組織制裁委員會(huì)，以及2004年根據(jù)聯(lián)合國第1540號(hào)決議設(shè)立的1540委員會(huì)，主要任務(wù)是防止大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具的擴(kuò)散。

二是反恐執(zhí)行工作隊(duì)。為確保聯(lián)合國反恐工作協(xié)調(diào)一致，秘書長于2005年成立了反恐執(zhí)行工作隊(duì)，并于2009年12月成為政治事務(wù)部的下屬機(jī)構(gòu)。目前，工作隊(duì)共有38個(gè)實(shí)體成員，可分為四類：第一，政治事務(wù)部、維持和平行動(dòng)部、人權(quán)高專辦、毒品和犯罪問題辦公室等聯(lián)合國秘書處機(jī)構(gòu)；第二，反恐執(zhí)行局、1540委員會(huì)專家組等安理會(huì)附屬機(jī)構(gòu)；第三，國際原子能機(jī)構(gòu)、國際刑警組織、禁止化學(xué)武器組織、世界海關(guān)組織等國際機(jī)構(gòu)；第四，國際移民組織、人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳、聯(lián)合國難民事務(wù)高專辦等觀察員。這些實(shí)體都根據(jù)自身職責(zé)范圍為反恐工作做出貢獻(xiàn)。工作隊(duì)內(nèi)還設(shè)有11個(gè)專題工作組，致力于協(xié)調(diào)各實(shí)體間的溝通合作。

三是反恐怖主義中心。早在2006年，聯(lián)合國就提議創(chuàng)建一個(gè)國際反恐怖主義中心，以加強(qiáng)全球反恐斗爭(zhēng)。2011年，沙特阿拉伯政府自愿向聯(lián)合國捐款啟動(dòng)了該中心的建設(shè)。該中心在反恐執(zhí)行工作隊(duì)辦公室內(nèi)設(shè)立，因此也屬于政治事務(wù)部下屬機(jī)構(gòu)。反恐中心與反恐執(zhí)行工作隊(duì)各工作組定期磋商，確定優(yōu)先項(xiàng)目并監(jiān)測(cè)其執(zhí)行情況，幫助會(huì)員國進(jìn)行能力建設(shè)。反恐執(zhí)行工作隊(duì)主席和反恐中心執(zhí)行主任均由主管政治事務(wù)的副秘書長擔(dān)任。值得注意的是，古特雷斯此次建議將反恐執(zhí)行工作隊(duì)辦公室和反恐中心移出政治事務(wù)部，以二者為基礎(chǔ)成立新的反恐辦公室，與反恐怖主義委員會(huì)等安理會(huì)附屬機(jī)構(gòu)并無直接關(guān)系，新成立的反恐辦公室也不會(huì)監(jiān)管或介入安理會(huì)現(xiàn)有機(jī)制，而是通過秘書長向聯(lián)大匯報(bào)。

引領(lǐng)全球反恐斗爭(zhēng)

近年來，在以上各機(jī)構(gòu)和國際社會(huì)的共同努力下，聯(lián)合國在國際反恐斗爭(zhēng)中扮演了至關(guān)重要的角色。首先，確立和完善國際反恐法律體系，促成各成員國就反恐達(dá)成共識(shí)?！堵?lián)合國憲章》本身體現(xiàn)的現(xiàn)代國際關(guān)系準(zhǔn)則以及在此基礎(chǔ)上制定的相關(guān)國際法是反恐的重要法律依據(jù)。早在上世紀(jì)六七十年代，聯(lián)合國就開始針對(duì)專門領(lǐng)域的恐怖活動(dòng)制定法律文件，上世紀(jì)90年代后又相繼通過《消除國際恐怖主義措施宣言》《消除國際恐怖主義的措施》《打擊向恐怖主義提供財(cái)政資助的國際公約》等重要文件，逐步確立國際反恐法律體系。2006年9月8日，聯(lián)合國大會(huì)通過了《全球反恐戰(zhàn)略》，這是聯(lián)合國各成員國首次就打擊恐怖主義的全球戰(zhàn)略達(dá)成一致意見。《全球反恐戰(zhàn)略》確立了四大支柱：消除有利于恐怖主義蔓延的條件；防止和打擊恐怖主義；建立各國防止和打擊恐怖主義的能力以及加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)在這方面的作用；確保尊重所有人的人權(quán)和實(shí)行法治作為反恐斗爭(zhēng)根基。至今，聯(lián)合國反恐工作都緊緊圍繞這四大支柱進(jìn)行。聯(lián)合國大會(huì)每兩年審查一次《全球反恐戰(zhàn)略》的實(shí)施情況，再將相關(guān)審查決議補(bǔ)充到戰(zhàn)略內(nèi)容中，使之能夠與時(shí)俱進(jìn)。目前，聯(lián)合國仍在積極推進(jìn)各成員國就《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》進(jìn)行談判，以進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作。

其次，通過反恐決議，采取強(qiáng)制行動(dòng)。為維護(hù)國際和平與安全，聯(lián)合國多次采取實(shí)際行動(dòng)打擊恐怖主義。安理會(huì)列有制裁綜合名單，會(huì)根據(jù)形勢(shì)需要進(jìn)行更新，同時(shí)也有除名機(jī)制。2014年5月，安理會(huì)宣布將與“基地”組織關(guān)系密切的尼日利亞恐怖組織“博科圣地”增列入國際恐怖組織名單。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章規(guī)定，具體制裁措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、禁止旅行、武器禁運(yùn)等。2015年12月，安理會(huì)通過決議敦促各會(huì)員國“采取有力和決定性的措施”，切斷“伊斯蘭國”組織的資金來源。任何被發(fā)現(xiàn)參與或暗中支持恐怖組織的個(gè)人和實(shí)體也將受到聯(lián)合國制裁。早在1992年，安理會(huì)就曾通過決議，斷定利比亞包庇涉嫌洛克比空難的恐怖分子，并對(duì)其強(qiáng)制進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)制裁、斷絕航空交通。

第三，幫助會(huì)員國進(jìn)行能力建設(shè)。反恐執(zhí)行工作隊(duì)設(shè)立了11個(gè)專題工作組，致力于從多個(gè)層面幫助各國進(jìn)行能力建設(shè)，包括邊境管理和執(zhí)法、消除有利于恐怖主義傳播的條件、防止及應(yīng)對(duì)大規(guī)模毀滅性武器恐怖襲擊、在反恐的同時(shí)保護(hù)人權(quán)及法治、保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)等重要基礎(chǔ)設(shè)施和易受攻擊的目標(biāo)、保護(hù)恐怖主義受害者等。為幫助會(huì)員國全面執(zhí)行《全球反恐戰(zhàn)略》，聯(lián)合國設(shè)立“反恐綜合援助倡議”。布基納法索、馬達(dá)加斯加和尼日利亞是首批加入倡議的國家，反恐執(zhí)行工作隊(duì)與其合作繪制了工作表和路線圖。為幫助各地區(qū)制定自己的反恐戰(zhàn)略，聯(lián)合國有針對(duì)性地組織講習(xí)班，目前已支持中亞、南部非洲發(fā)展共同體制定和通過了區(qū)域反恐戰(zhàn)略。聯(lián)合國還特別重視青年、婦女等弱勢(shì)群體在反恐工作中的重要性，幫助南亞國家開展提升青年技能、促進(jìn)就業(yè)的項(xiàng)目，避免其被恐怖組織拉攏、招募。