麥婉華

近日，廣東省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為的意見(jiàn)》，對(duì)“占著位子不干事”的“為官不為”現(xiàn)象亮劍。專(zhuān)家認(rèn)為，此舉是一種積極的容錯(cuò)機(jī)制，守住不準(zhǔn)為私的底線，讓真正想改革創(chuàng)新的干部得到保護(hù)。

清代紀(jì)曉嵐撰寫(xiě)的《閱微草堂筆記》有個(gè)“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王爺面前自稱(chēng)生前所到之處只飲一杯清水，“雖無(wú)功，但總無(wú)過(guò)”。閻王爺斥道：“如不貪就是好官，那在公堂中設(shè)一木偶，連水都不用喝，豈不更好？”這是對(duì)為官不為現(xiàn)象的形象刻畫(huà)。

2016年1月18日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話指出，總的看我們的干部隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個(gè)突出問(wèn)題是部分干部存在一定程度的“為官不為”。

《小康》記者注意到，近兩年來(lái)，不少地方或者部門(mén)都有主動(dòng)曝光“為官不為”的現(xiàn)象。例如，最高人民法院通報(bào)人民法院關(guān)于行政不作為十大案例，廣東省、深圳市都有通報(bào)2015、2016年度“為官不為”的典型案例。

3月15日，廣東省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為的意見(jiàn)》。此項(xiàng)措施推出的背景為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，全面落實(shí)黨的十八屆六中全會(huì)精神，深入推進(jìn)廣東省全面從嚴(yán)治黨。

“為官不為”的狀況如今到底是怎樣的態(tài)勢(shì)？它的背景和成因是什么？如何“結(jié)合三個(gè)區(qū)分來(lái)”改善為官不為這種現(xiàn)狀？

“為官不為”不只是現(xiàn)階段存在

2016年3月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上說(shuō)，為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗。“仕而廢其事，罪也?！庇拐姓≌仨毨^續(xù)堅(jiān)決加以整治。國(guó)務(wù)院繼續(xù)開(kāi)展大督查，該處理的處理，讓能者上、庸者下、劣者汰，決不允許占著位子不干事。

“占著位子不干事”是對(duì)于為官不為的通俗解釋。中國(guó)浦東干部學(xué)院教學(xué)研究部副教授何麗君在調(diào)研中總結(jié)，為官不為的內(nèi)涵分為狹義和廣義之分。狹義“為官不為”是干部在其位，不謀其政的行為。而廣義“為官不為”是干部由于理解與認(rèn)同程度、自身能力及受益程度等原因，不完全、不及時(shí)、不有效履職履責(zé)的現(xiàn)象。

深入研究“為官不為”現(xiàn)象是多個(gè)黨校的重要課題。中共南通市通州區(qū)委黨校教員楊曼認(rèn)為，中央提出改進(jìn)工作作風(fēng)的八項(xiàng)規(guī)定后，一些機(jī)關(guān)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但是卻出現(xiàn)了“門(mén)能進(jìn)、臉好看、事不辦”的現(xiàn)象。

“主要表現(xiàn)分為3種。第一，消極怠工慢作為。有些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏‘為人民服務(wù)的公仆意識(shí)，幫老百姓辦事時(shí)能躲就躲，躲不過(guò)就推；推不過(guò)去能拖就拖，讓群眾跑斷了腿，傷透了心。第二，碌碌無(wú)為庸作為。領(lǐng)導(dǎo)干部存在一些不想干事、不能干事、干不成事的問(wèn)題。他們當(dāng)一天和尚撞一天鐘，得過(guò)且過(guò)，不思進(jìn)取。有些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏創(chuàng)新意識(shí)，不求有功，但求無(wú)過(guò)，心甘情愿當(dāng)‘太平官。第三，狀態(tài)渙散懶作為。有些領(lǐng)導(dǎo)干部雖然人在崗位，但心不在崗位，在辦公室玩手機(jī)、看視頻、炒股票等。更有些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷封建迷信、算命看相?！睏盥硎?。

“但‘為官不為的情況不是如今才有的，而是在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)就存在。只不過(guò)，習(xí)近平總書(shū)記提出之后，大家更加關(guān)注。”何麗君在接受《小康》雜志記者采訪時(shí)說(shuō)。

新時(shí)期下，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革攻堅(jiān)期。楊曼認(rèn)為，尤其是當(dāng)前階段改革開(kāi)放進(jìn)入深水區(qū)，當(dāng)利益集團(tuán)的利益與改革方向相悖時(shí)，其成員就會(huì)停滯不前或是退縮。

不為是“為”和“不能為”之間的灰色地帶

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，官僚階層存在明哲保身、老成持重的中庸之道及價(jià)值準(zhǔn)則。這種根源于儒家的為官之道教導(dǎo)為官者既要能夠入仕為官，同時(shí)也需要審時(shí)度勢(shì)，做到為人處世張弛有度?！皹?shù)大招風(fēng)”、“槍打出頭鳥(niǎo)”等諺語(yǔ)被一些領(lǐng)導(dǎo)干部奉為為官的真諦。

因此在分析官員為官不為的原因時(shí)，這也是其中之一。那么還有哪一些原因？何麗君認(rèn)為，這跟官員本身的個(gè)性、年齡有關(guān)，也跟官員本身所處的組織氛圍有關(guān)。

“其實(shí)，為官不為當(dāng)中‘不為的部分更多是指在‘為和‘不能為之間的灰色地帶，因?yàn)槠鋵?shí)如今黨章、黨紀(jì)已經(jīng)規(guī)定哪一些是不能做的。而干部本身的職位則規(guī)定了哪一些是必須做的。那在必須做和不能做中間，就有一些事情可以做可以不做。如果那個(gè)干部是積極的，他可以選擇做。但有些干部擔(dān)心能力不足，那他可能就會(huì)選擇不做。另外，組織的氛圍也很重要。如果組織中敢為人先的氛圍比較濃，那么干部也會(huì)更愿意‘為。相反，組織氛圍大家都是明哲保身，那干部會(huì)更容易選擇‘不為?！焙嘻惥f(shuō)。

而中共亳州市委黨校講師高傳晉則認(rèn)為還要結(jié)合制度層面分析。首先從干部考核機(jī)制來(lái)看，不少干部認(rèn)為目前考核機(jī)制存在一定的問(wèn)題。在問(wèn)責(zé)制度上，干部普遍覺(jué)得問(wèn)責(zé)結(jié)果運(yùn)用剛性不強(qiáng)，問(wèn)不到實(shí)處，責(zé)不到痛處。而在干部任用制度上，他們認(rèn)為應(yīng)該形成“以工作實(shí)績(jī)論英雄”的用人導(dǎo)向，考核體系設(shè)置方面要科學(xué)化、民主化，更具可行性。如今考核制度方面的問(wèn)題是導(dǎo)致“為官不為”的一個(gè)重要根源。

另外，高傳晉還從監(jiān)督問(wèn)責(zé)層面進(jìn)行分析。他在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在上級(jí)直接給項(xiàng)目或者改革，有的單位都不愿意要，理由是“程序多、風(fēng)險(xiǎn)大、落實(shí)難”。這背后有個(gè)“怕?lián)?zé)”的問(wèn)題，有部門(mén)利益的考量：怕被問(wèn)責(zé)追責(zé)，影響到個(gè)人前途?？梢?jiàn)，監(jiān)督問(wèn)責(zé)引發(fā)的“怕作為”是影響干部不敢為、不愿為的重要因素。此時(shí)，容錯(cuò)機(jī)制顯得尤為重要。

三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)給官場(chǎng)帶來(lái)容錯(cuò)氛圍

2016年1月18日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話公開(kāi)發(fā)表。在談到盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”問(wèn)題時(shí)總書(shū)記指出，要做到“三個(gè)區(qū)分”，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，就是要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部。

何麗君認(rèn)為，“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”是容許干部在改革創(chuàng)新當(dāng)中無(wú)意過(guò)失，這是一種積極的容錯(cuò)機(jī)制?！叭绻鹘M織能真正實(shí)行好三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，這將在制度上、實(shí)踐上帶來(lái)容錯(cuò)氛圍。那么真正想改革、想創(chuàng)新的干部得到了保護(hù)。這能一定程度上抑制‘為官不為現(xiàn)象。”

廣東省委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）正是此意。發(fā)布《意見(jiàn)》當(dāng)日，中共廣東省紀(jì)委、廣東省監(jiān)察廳舉行“問(wèn)責(zé)為官不為和落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制”工作座談會(huì)。

會(huì)中指出，廣東省紀(jì)委省監(jiān)察廳一方面會(huì)同有關(guān)部門(mén)在全省部署開(kāi)展整治為官不為工作，2016年督促?gòu)V東省查處為官不為1707人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1004人；一方面盡力避免“干多錯(cuò)多、干少錯(cuò)少、不干沒(méi)錯(cuò)”逆向激勵(lì)，認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則和容錯(cuò)容誤機(jī)制，營(yíng)造了良好的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

廣東省紀(jì)委書(shū)記黃先耀強(qiáng)調(diào)，各級(jí)各部門(mén)要深入貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”原則，把握為公還是為私、故意為之還是無(wú)意過(guò)失、竭盡所能還是放任推諉、不可抗力還是失職失責(zé)和正反兩方面綜合效果，認(rèn)真落實(shí)《意見(jiàn)》和《廣東省黨的問(wèn)責(zé)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”）提出的20條免責(zé)和減責(zé)條款，科學(xué)實(shí)施容錯(cuò)容誤機(jī)制，守住不準(zhǔn)為私的底線，最大限度地保護(hù)和激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

那么在實(shí)踐中，廣東省市各部門(mén)是如何落實(shí)《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”治理為官不為的意見(jiàn)》？以廣州市金融局為例，《小康》記者獲悉，廣州市金融局貫徹落實(shí)上述《意見(jiàn)》、《方法》中，遵循四個(gè)原則：堅(jiān)持實(shí)事求是，公平公正；堅(jiān)持鼓勵(lì)干事，寬容失誤；堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，懲教結(jié)合；堅(jiān)持依紀(jì)依法，準(zhǔn)確界定。建立合理的容錯(cuò)機(jī)制，做到有所容有所不容，明確容錯(cuò)的范圍和條件。主要包括以下七種情形：

一是法律、法規(guī)沒(méi)有明令禁止的；二是符合上級(jí)黨委、政府和市委、市政府決策部署的；三是在推進(jìn)改革中先行先試，敢于擔(dān)當(dāng)，勇于作為的；四是經(jīng)過(guò)依法決策和民主決策程序的；五是沒(méi)有為自己、他人或單位謀取私利的；六是改革創(chuàng)新為達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響，屬于不可抗力導(dǎo)致或無(wú)失職行為的；七是根據(jù)中央、省、市有關(guān)要求可予區(qū)分的其他情形。

廣州市金融局相關(guān)人員表示，建立容錯(cuò)機(jī)制，絕不是對(duì)紀(jì)律“松綁”，而是給在金融改革創(chuàng)新發(fā)展一線的干部吃一粒勇于擔(dān)當(dāng)?shù)摹岸ㄐ耐琛?，讓干部踏踏?shí)實(shí)、明明白白、放心大膽地干事。局班子對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)誤的干部，在容錯(cuò)上重點(diǎn)抓好三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是對(duì)錯(cuò)誤的甄別，做到定性準(zhǔn)、公正客觀；二是對(duì)錯(cuò)誤的研判，做到發(fā)揚(yáng)民主、廣開(kāi)言路；三是對(duì)錯(cuò)誤的處理，做到區(qū)別情況，分類(lèi)處理。堅(jiān)決杜絕亂“戴帽子”、亂“貼標(biāo)簽”。全局上下?tīng)I(yíng)造了一個(gè)能干事、敢干事、干成事的良好氛圍。

為官有為必須科學(xué)的有為

“為官不為”現(xiàn)象的存在會(huì)危害政治生態(tài)，有損黨和政府的形象，也會(huì)在不同程度損害群眾利益。因此，不能聽(tīng)之任之，今后如何治理顯得尤為重要。

何麗君認(rèn)為，對(duì)為官不為的治理要落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，建立上管下一級(jí)的分層級(jí)分領(lǐng)域治理體系。堅(jiān)持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，完善法規(guī)體系，健全激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提高治理的針對(duì)性和實(shí)效性。

“首先，要完善法規(guī)體系，這是從嚴(yán)治理的主要依據(jù)?！焙嘻惥ㄗh，系統(tǒng)梳理《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，以及《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等相關(guān)法律規(guī)章，使之與實(shí)際情況更為匹配，以法律形式規(guī)范“為官不為”。

另外，她還認(rèn)為從嚴(yán)治理的關(guān)鍵所在是健全激勵(lì)機(jī)制。一是實(shí)現(xiàn)“為官不為”與干部考核選拔任用體系的有機(jī)結(jié)合。把“敢于擔(dān)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)貫穿于動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定、任職全流程。二是拓展職級(jí)晉升通道，健全職務(wù)職級(jí)并行制度。打破職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，級(jí)別與工資待遇掛鉤，拓展干部職業(yè)發(fā)展通道，調(diào)動(dòng)干部的工作積極性。三是引入平衡記分卡，加強(qiáng)績(jī)效管理。借鑒企業(yè)從財(cái)務(wù)績(jī)效、客戶滿意、內(nèi)部管理和員工成長(zhǎng)創(chuàng)新四個(gè)維度進(jìn)行關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)。

何麗君表示，還要建立約束機(jī)制，這是從嚴(yán)治理的重要手段。要建立重大決策的實(shí)錄機(jī)制。對(duì)于重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用情況的決策過(guò)程如實(shí)記錄，存檔備案，以便有據(jù)可查。同時(shí)，也要健全嚴(yán)肅有力的追究機(jī)制。制定“為官不為”追究實(shí)施細(xì)則，分清集體責(zé)任、個(gè)人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)重者依法依紀(jì)追究責(zé)任。而且，還要建立全面動(dòng)態(tài)的預(yù)警機(jī)制。廣辟信息通道，構(gòu)筑包含黨委政府、群眾及同事在內(nèi)的開(kāi)放多元立體“為官不為”信息采集網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合預(yù)測(cè)推斷法確定干部“為官不為”預(yù)警閾值，劃分輕度、中度和重度預(yù)警區(qū)間。針對(duì)不同類(lèi)型的警情，采取不同程度的處理。

“我認(rèn)為，今后為官應(yīng)該遵行社會(huì)規(guī)律規(guī)則。就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部要俯下身子，更多實(shí)事求是地調(diào)研，做到從群眾中來(lái)到群眾中去，更好地科學(xué)有為。而針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部如何能在調(diào)研中了解到真實(shí)情況，這就是他們調(diào)研的藝術(shù)和方法的問(wèn)題。如果他們真的想了解事情，一定能有好的方法。就如習(xí)近平總書(shū)記所提到的，要帶著感情去調(diào)研，還要科學(xué)地調(diào)研，這樣才能聽(tīng)到真實(shí)的信息和情況。所以說(shuō)，為官有為必須是科學(xué)的有為?！焙嘻惥f(shuō)。

編輯/陳遠(yuǎn)鵬