打造適應(yīng)全球化信息化時代要求的績效政府

本刊記者沈聰（以下簡稱記者）：竹教授，您好。請您先介紹一下政府績效管理的概念及國外政府績效管理方面的做法。

國家行政學(xué)院竹立家教授（以下簡稱竹立家）：在西方，隨著工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會復(fù)雜化程度的增強(qiáng)，對政府的管理效率提出了更高的要求。在這一大背景下，1907年，美國紐約市最先在“市政改革”中引入“政府績效評價”實(shí)踐，探索提高市政工作效率的途徑，取得良好效果。1912年，美國的聯(lián)邦政府成立了“經(jīng)濟(jì)與效率委員會”，開啟了對聯(lián)邦政府的績效評價實(shí)踐。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后的1947年，胡佛委員會提出了績效預(yù)算和標(biāo)準(zhǔn)的政府改革方案，開始制定政府工作績效測量辦法和工作績效標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)60年代到80年代初，以“目標(biāo)管理”和“零基預(yù)算”為核心的政府績效測量在聯(lián)邦政府中得到進(jìn)一步發(fā)展和運(yùn)用，使政府績效測量與評價成為政府自我管理和提升的重要工具。

20世紀(jì)八九十年代，隨著新自由主義改革理念的流行和經(jīng)濟(jì)全球化的推動，再加上西方發(fā)達(dá)國家普遍面臨的政府財政危機(jī)，出現(xiàn)了以西方發(fā)達(dá)國家為核心并在全世界迅速普及的“新公共管理運(yùn)動”和“重塑政府”浪潮，開啟了大規(guī)模政府“行政改革”的實(shí)踐。其目的就是要打破傳統(tǒng)政府理論和官僚制管理模式的限制，并以公共選擇理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)，以把企業(yè)管理模式引入政府管理為目標(biāo)，以政府公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向，推動重構(gòu)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、重組政府的服務(wù)流程、厘清政府的行政職能、提升政府的治理績效的行政改革進(jìn)程，從而“打破官僚制”，消除“政府失靈”的狀況。

隨著“新公共管理運(yùn)動”興起的“政府績效管理”改革是一場全新的、全面的改革，是一個適應(yīng)全球化信息化時代的“政府再造”過程。無論是在理論上還是在實(shí)踐中，政府績效管理是指“政府管理體制創(chuàng)新、公共權(quán)力重組、公共財政與預(yù)算效益、公共服務(wù)流程再造、公共部門人力資源開發(fā)、公共政策評估和政府績效評價等政府全面的、系統(tǒng)的、整體的改革過程，目的是要打造一個‘經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公正’的、以結(jié)果為導(dǎo)向的、適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會治理要求的‘績效政府’模式”。

從世界范圍來看，為了應(yīng)對普遍出現(xiàn)的“政府失靈”現(xiàn)象，伴隨“新公共管理運(yùn)動”出現(xiàn)的“政府績效管理”改革浪潮，經(jīng)過30多年的發(fā)展取得了很大成績，提升了政府管理質(zhì)量和治理能力。但世界各國在選擇適合本國政府實(shí)際情況的改革切入點(diǎn)、重點(diǎn)、技術(shù)、路徑、方法等方面還是有很大的區(qū)別。概括起來講，主要有歐、美兩種模式。美國的“能力勝任模型”主要以開發(fā)政府“機(jī)構(gòu)和人員”的能力為目標(biāo)提升政府績效，歐洲的“公共部門績效通用評價框架”則強(qiáng)調(diào)“政府服務(wù)質(zhì)量優(yōu)先”戰(zhàn)略。但二者的共同點(diǎn)一是都強(qiáng)調(diào)“結(jié)果導(dǎo)向”和公眾的滿意；二是強(qiáng)調(diào)綜合績效，即建立一個“經(jīng)濟(jì)、效率、效能、公正”的績效政府；三是以“政府績效評價”作為“政府績效管理”改革的基本推動力，強(qiáng)化政府執(zhí)行力和提高政府公信力。我們知道，“政府績效管理”改革是一個過程，不能把它看成是一次性的改革任務(wù)。改革的重點(diǎn)是隨著政府的“行政環(huán)境”的變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求而變化。

探索中國特色的政府績效管理模式

記 者：那么，我國進(jìn)行政府績效管理的歷史和政策背景是怎樣的？

竹立家：我國的“政府績效管理”改革基本與西方發(fā)達(dá)國家同步。1982年以后，隨著我國改革開放的進(jìn)程，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變被提上議事日程。上世紀(jì)90年代初，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府與市場的關(guān)系如何界定就成為改革的中心議題。改革創(chuàng)新政府管理體制機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、改變公共服務(wù)的提供方式、提高政府績效等，是深化改革的基本要求。上世紀(jì)90年代中期以后，我國的一些地方政府如廣東深圳、福建廈門等開始探索政府績效管理試驗，對轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化公共服務(wù)起到了很好的示范作用。

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府改革的推進(jìn)，在2003年黨的十六屆三中全會上，首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”的改革要求，開啟了公共財政與預(yù)算“績效評價”的改革實(shí)踐；隨后在黨的十七屆二中、五中全會上，又提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”“完善政府績效評估制度”的改革目標(biāo)。為了指導(dǎo)和推動政府績效管理工作，2011年3月，國務(wù)院成立了由監(jiān)察部、中組部、中央編辦、國家發(fā)改委、財政部、人社部等9部委組成的政府績效管理工作部際“聯(lián)席會議”，監(jiān)察部為牽頭部門，監(jiān)察部長為召集人，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在監(jiān)察部，日常工作由“績效管理監(jiān)察室”承擔(dān)。隨后，國務(wù)院批準(zhǔn)在北京、吉林、福建、廣西、四川、新疆、杭州、深圳以及國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局等14個地方和政府部門開始政府績效管理試點(diǎn)。試點(diǎn)工作分為四類，即國務(wù)院機(jī)構(gòu)績效管理試點(diǎn)、地方政府及其部門績效管理試點(diǎn)、節(jié)能減排專項工作績效管理試點(diǎn)和財政預(yù)算資金績效管理試點(diǎn)。隨著我國政府績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的建立以及試點(diǎn)工作的開展，標(biāo)志著我國推進(jìn)政府績效管理的改革上了一個新臺階，進(jìn)入新階段。

黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”的政府改革目標(biāo)。并在黨的十八屆三中全會上，具體提出推進(jìn)政府改革的目標(biāo)是“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”。這標(biāo)志著我國政府績效管理改革在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國全面鋪開。一個具有中國特色的，與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平要求相一致的“政府績效管理”模式逐步形成，在政府改革的實(shí)踐中取得了很好的效果。

北京創(chuàng)新政府改革績效實(shí)踐經(jīng)驗

記 者：北京市作為2011年國務(wù)院首批同意開展政府績效管理試點(diǎn)的8個地方政府之一，這項工作一直被公認(rèn)走在全國前列。今年年初，北京市召開了首次市級行政機(jī)關(guān)和區(qū)政府績效考評會議。請您談?wù)勈锥急本┰谡冃Ч芾矸矫孀隽四男╅_創(chuàng)性工作。

竹立家：我們知道，北京市作為最早的政府績效管理改革試點(diǎn)，目前已經(jīng)走在全國前列，對推進(jìn)我國政府績效管理改革進(jìn)程起到了重要的樣板和示范作用。2011年9月，北京市政府發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于做好政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》?！兑庖姟芬?guī)定從2011年7月到2012年底開展政府績效管理的試點(diǎn)工作，隨后在全市各級各類政府部門和公共機(jī)構(gòu)全面鋪開。到目前為止，按照《意見》的要求，北京市在政府績效管理改革過程中，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，取得了成功的經(jīng)驗。

首先，北京市提出的“履職效率、管理效能、服務(wù)效果、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”的“三效一創(chuàng)”的指標(biāo)體系，對省市級國家行政機(jī)關(guān)分類考評具有重要的參考和指導(dǎo)意義。這一指標(biāo)體系根據(jù)不同的工作性質(zhì)和工作內(nèi)容分類設(shè)置評價指標(biāo)和計分權(quán)重，在強(qiáng)化“行政成本”理念的基礎(chǔ)上，將預(yù)算績效評估和績效審計納入績效評價體系，提高了政府績效評價體系的科學(xué)性、針對性和實(shí)用性，在近幾年的政府績效管理實(shí)踐中證明對推進(jìn)政府工作創(chuàng)新和提高服務(wù)效率非常有效。

其次，經(jīng)過幾年的政府績效管理實(shí)踐，“十三五”期間，北京市各區(qū)政府和政府部門在總結(jié)績效評價經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入的調(diào)查研究和專家研討論證，不斷優(yōu)化績效考評模式，進(jìn)一步明確了績效任務(wù)制定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。以北京市西城區(qū)為例：西城區(qū)把北京市“十三五規(guī)劃綱要”的約束性指標(biāo)，分解細(xì)化為區(qū)政府年度績效任務(wù)，并進(jìn)一步細(xì)化為政府各部門績效指標(biāo)，擴(kuò)大了績效管理的覆蓋范圍，將與國計民生密切相關(guān)的國有企業(yè)和公共事業(yè)單位，納入績效管理體系，著力提升政府的公共服務(wù)水平，提升人民群眾的滿意度和獲得感，提升政府的公信力和執(zhí)行力。近幾年來，西城區(qū)設(shè)立了專項課題，組織了多次專家研討會，積極探索建立符合西城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的“區(qū)政府績效評估的體系和辦法”，研究探索公共服務(wù)效果評價的改進(jìn)辦法，力求做到更精準(zhǔn)、更科學(xué)、更公正，使西城區(qū)的“政府績效管理”改革實(shí)踐和治理水平，一直走在全國前例。

最后，政府績效管理改革的一個基本目的“不是消極的監(jiān)督，而是積極的改進(jìn)”。因此，績效考核結(jié)果的運(yùn)用是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂的“政府執(zhí)行力”建設(shè)，最根本的就是要根據(jù)績效考核的結(jié)果，建立有效的、規(guī)范的獎懲體系，北京市建立的績效管理“反饋—整改—再反饋—提升”的工作機(jī)制，既充分發(fā)揮了激勵作用、促進(jìn)了政府管理和服務(wù)的改進(jìn)，又強(qiáng)化了治庸治懶、治理不作為的力度，在績效管理中引進(jìn)“問責(zé)制”和糾錯機(jī)制，把獎優(yōu)罰劣真正落到了實(shí)處，提升了政府的執(zhí)行力。

記 者：請您談一談對北京市下一步政府績效管理工作的意見和建議。

竹立家：北京市的政府績效管理改革這幾年確實(shí)取得了很大的成績，但從深化績效管理的角度來看，還可以進(jìn)一步改進(jìn)和深化。

首先，必須進(jìn)一步強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政府”在績效管理改革中的應(yīng)用，提升績效管理的技術(shù)化、客觀化水平，通過大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)，使績效管理系統(tǒng)與政府辦公系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、政府部門間的信息系統(tǒng)、輿情與公眾意見系統(tǒng)相聯(lián)結(jié)，從而通過新技術(shù)的使用，使政府管理精準(zhǔn)化程度更高。

其次，政府績效管理改革要圍繞市委市政府的中心工作、圍繞人民群眾普遍關(guān)心和亟待解決的問題，深入向基層街道和社區(qū)推進(jìn)。比如，今年西城區(qū)實(shí)行的“街巷長制”，就是政府提升“環(huán)境績效”的重要創(chuàng)新，對改變?nèi)罕娚瞽h(huán)境質(zhì)量必將起到重要作用。

最后，在繼續(xù)強(qiáng)化“政府機(jī)構(gòu)績效”改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時，應(yīng)認(rèn)真研究和推行“公務(wù)崗位績效”的改革工作，通過對公共崗位的分類、公共崗位的職能界定、公共崗位的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的深入分析和科學(xué)管理，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的先進(jìn)技術(shù)手段，真正實(shí)現(xiàn)“責(zé)任到人”的管理目標(biāo)，使機(jī)構(gòu)績效進(jìn)一步分解到“崗位績效”并與“個人崗位績效”緊密相連，從而有效實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)與崗位目標(biāo)相一致，實(shí)現(xiàn)政府績效的最大化。