政府債券是公共債務(wù)管理的重要工具，主要包括國債、地方債，具有財(cái)政與金融雙重功能。從財(cái)政收入角度看，政府債券是各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能、平衡財(cái)政收支、按照有借有還的信用原則籌集財(cái)政資金的一種方式，是政府債務(wù)管理的重要組成部分。從金融角度看，國債是公認(rèn)的“金邊債券”，提供金融市場的基準(zhǔn)利率；地方債屬于基本沒有信用風(fēng)險(xiǎn)的“銀邊債券”，是金融市場的重要產(chǎn)品。完善政府債券發(fā)行機(jī)制、發(fā)展政府債券市場對(duì)于促進(jìn)財(cái)政金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長具有重要意義。

回顧2016年，美國大選、美聯(lián)儲(chǔ)加息、英國脫歐公投等引起全球金融市場震動(dòng)；我國國內(nèi)正在推進(jìn)以“三去一降一補(bǔ)”為主要內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。財(cái)政部按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，穩(wěn)中求進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境挑戰(zhàn)，圓滿完成了國債、地方債發(fā)行任務(wù)，持續(xù)深化國債、地方債發(fā)行管理改革，國債、地方債市場獲得進(jìn)一步發(fā)展。

圓滿完成國債及地方債發(fā)行任務(wù)

保障積極財(cái)政政策有效實(shí)施

為有效落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策并加大力度的決策部署，2016年財(cái)政部發(fā)行國債約3.06萬億元，同比增長約46%，包括發(fā)行記賬式國債約2.74萬億元，發(fā)行儲(chǔ)蓄國債約3200億元。除深圳以外的35個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）共發(fā)行地方債約6.05萬億元，同比增長近60%，其中，發(fā)行新增債券約1.17萬億元，發(fā)行置換債券約4.88萬億元。2016年地方存量債務(wù)置換加速推進(jìn)，置換債券發(fā)行規(guī)模同比增幅超過50%，2015年、2016年累計(jì)已發(fā)行置換債券8.1萬億元。國債、地方債的順利發(fā)行，有力保障了積極財(cái)政政策有效實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好開局發(fā)揮了重要作用。

持續(xù)深化國債發(fā)行管理改革

（一）著力健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線

2016年，財(cái)政部繼續(xù)按周滾動(dòng)發(fā)行3個(gè)月期國債，按月滾動(dòng)發(fā)行6個(gè)月期國債，健全國債收益率曲線短端。10月1日，人民幣正式納入IMF特別提款權(quán)貨幣籃子，同時(shí)，3個(gè)月短期國債收益率納入特別提款權(quán)利率籃子，有力促進(jìn)了人民幣國際化。對(duì)于國債收益率曲線中長端，加大30年期國債發(fā)行力度，并對(duì)1、3、5、7、10年期所有關(guān)鍵期限國債和30年期國債均建立新發(fā)一次、續(xù)發(fā)兩次機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，繼2014年第一次公布關(guān)鍵期限國債收益率，以及2015年公布3個(gè)月、6個(gè)月等短期國債收益率之后，2016年財(cái)政部網(wǎng)站首次公布了30年期國債收益率，初步形成了涵蓋短端、中端、長端較為完整的國債收益率曲線。

（二）完善記賬式國債發(fā)行管理機(jī)制

在發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長的背景下，為進(jìn)一步提高國債招標(biāo)發(fā)行效率，增強(qiáng)承銷團(tuán)成員權(quán)利義務(wù)匹配，2016年財(cái)政部進(jìn)一步完善了記賬式國債招標(biāo)機(jī)制，統(tǒng)一了各期次記賬式國債招標(biāo)時(shí)間，縮短了招標(biāo)日與上市日間隔，擴(kuò)大了甲類承銷團(tuán)成員追加投標(biāo)的券種范圍，有力保障了記賬式國債平穩(wěn)順利發(fā)行。同時(shí)，財(cái)政部會(huì)同人民銀行、證監(jiān)會(huì)等部門積極推進(jìn)國債預(yù)發(fā)行交易，促進(jìn)國債一、二級(jí)市場銜接。

（三）建立國債做市支持機(jī)制

為健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國債市場流動(dòng)性較低等情況，2016年財(cái)政部會(huì)同人民銀行建立了國債做市支持機(jī)制，通過在銀行間債券市場運(yùn)用隨買、隨賣等工具，支持銀行間債券市場做市商對(duì)新近發(fā)行的關(guān)鍵期限國債做市。建立國債做市支持機(jī)制對(duì)于保障國債二級(jí)市場連續(xù)不斷運(yùn)行，進(jìn)一步提高國債流動(dòng)性，以及建立完善國債收益率曲線具有重要意義。

（四）完善儲(chǔ)蓄國債發(fā)行管理機(jī)制

面對(duì)利率市場化帶來的挑戰(zhàn)，財(cái)政部會(huì)同人民銀行進(jìn)一步完善了儲(chǔ)蓄國債定價(jià)機(jī)制，更加注重參考同期限定期存款、理財(cái)產(chǎn)品等同類產(chǎn)品的收益水平。儲(chǔ)蓄國債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售機(jī)構(gòu)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，目前網(wǎng)銀銷售成員已經(jīng)達(dá)到23家。儲(chǔ)蓄國債命名規(guī)則得以統(tǒng)一，2017年起發(fā)行的憑證式國債將更名為儲(chǔ)蓄國債（憑證式），方便了居民投資儲(chǔ)蓄國債。

深入推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革

2016年，財(cái)政部認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），堅(jiān)持“開前門、堵后門”的改革思路，深入推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革，推動(dòng)建立規(guī)范合理的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，減輕了地方償債壓力，為防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長發(fā)揮了重要作用。

一是完善地方債發(fā)行管理制度，穩(wěn)步提升發(fā)行定價(jià)市場化水平。財(cái)政部制定印發(fā)了《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》、《地方政府債券發(fā)行現(xiàn)場管理工作規(guī)范》等制度文件，進(jìn)一步規(guī)范了地方債自發(fā)自還機(jī)制。2016年地方債發(fā)行利率基本與債券市場利率同向波動(dòng)，公開發(fā)行的平均利率整體高于同期限國債收益率約13個(gè)基點(diǎn)。同時(shí)，各地地方債公開發(fā)行利率呈現(xiàn)分化，從總體情況看，東部地區(qū)發(fā)行利率低于中西部地區(qū)。

二是均衡地方債發(fā)行節(jié)奏，平穩(wěn)銜接國債與地方債發(fā)行。財(cái)政部指導(dǎo)地方財(cái)政部門綜合考慮項(xiàng)目資金需求、庫款情況、債券市場狀況等因素，科學(xué)安排債券發(fā)行，每季度置換債券發(fā)行量控制在本地區(qū)置換債券發(fā)行規(guī)模上限的30%以內(nèi)，有效避免了各地競相發(fā)債及其可能造成的相互“踩踏”，較好地實(shí)現(xiàn)了地方債發(fā)行與國債發(fā)行的相互協(xié)調(diào)。

三是不斷豐富信息披露內(nèi)容，透明度逐步提高。在2015年信息披露有關(guān)要求的基礎(chǔ)上，財(cái)政部要求地方政府增加披露截至2014年末、2015年末的地方政府債務(wù)余額情況，以及2015年、2016年地方政府債務(wù)限額情況，進(jìn)一步提高地方債信息披露透明度，得到了債券市場各方面的普遍認(rèn)可。

四是順利啟用上交所政府債券發(fā)行系統(tǒng)發(fā)行地方債。在會(huì)同證監(jiān)會(huì)等部門深入研究的基礎(chǔ)上，財(cái)政部積極指導(dǎo)上交所完成其政府債券發(fā)行系統(tǒng)升級(jí)改造等工作，批復(fù)同意上交所啟用該系統(tǒng)發(fā)行地方債。11月11日，上海市財(cái)政局首家通過該系統(tǒng)順利發(fā)行300億元地方債，中信證券、國泰君安證券等5家券商中標(biāo)量占比達(dá)到33%，充分發(fā)揮了交易所債券市場對(duì)券商類金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)員作用和對(duì)企業(yè)、個(gè)人投資者的輻射作用。

五是首次在上海自貿(mào)區(qū)成功發(fā)行地方債。財(cái)政部會(huì)同人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門研究在自貿(mào)區(qū)發(fā)債相關(guān)制度安排，指導(dǎo)上海市財(cái)政局制定工作方案，會(huì)同人民銀行批復(fù)同意上海市財(cái)政局在自貿(mào)區(qū)發(fā)債申請(qǐng)。12月8日，上海市財(cái)政局首次在上海自貿(mào)區(qū)成功發(fā)行30億元地方債，中央國債登記結(jié)算公司作為登記托管機(jī)構(gòu)，匯豐銀行（中國）、渣打銀行（中國）、星展銀行（中國）等3家外資法人銀行中標(biāo)1.8億元，首次實(shí)現(xiàn)外資銀行參與我國地方債承銷。

六是投資主體趨于多元化，流動(dòng)性有所改善。2016年，政策性銀行、證券公司、基金、保險(xiǎn)公司持有地方債比例均有不同程度的增長。地方債現(xiàn)券、質(zhì)押式回購交易量明顯增長。地方債用于人民銀行常備借貸便利（SLF）、中期借貸便利（MLF）、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）抵（質(zhì)）押品的余額進(jìn)一步增長。

2017年重點(diǎn)工作

按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“財(cái)政政策要更加積極有效，貨幣政策要保持穩(wěn)健中性”、“要規(guī)范政府舉債行為”的要求，2017年財(cái)政部將進(jìn)一步深化國債、地方債發(fā)行管理改革，保障積極財(cái)政政策實(shí)施，促進(jìn)健全規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

（一）持續(xù)深化國債發(fā)行管理改革

一是進(jìn)一步完善國債期限結(jié)構(gòu)，健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線。繼續(xù)按周滾動(dòng)發(fā)行3個(gè)月國債，按月滾動(dòng)發(fā)行6個(gè)月國債，健全短端國債收益率曲線。按月均衡發(fā)行關(guān)鍵期限國債，進(jìn)一步提高國債收益率曲線關(guān)鍵期限點(diǎn)的有效性。適當(dāng)增加發(fā)行2年期國債，豐富中短期國債品種。適當(dāng)增加發(fā)行30年期國債，健全以30年期為代表的長端國債收益率曲線。保持50年期國債穩(wěn)定發(fā)行，滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)、社?；鸬葯C(jī)構(gòu)投資者的長期投資需求。

二是進(jìn)一步完善記賬式國債發(fā)行管理機(jī)制。優(yōu)化記賬式國債招標(biāo)規(guī)則，完善記賬式國債追加機(jī)制，提高記賬式承銷團(tuán)成員投標(biāo)量上限，更好地滿足市場投資需求。推動(dòng)銀行間債券市場開展國債預(yù)發(fā)行交易，指導(dǎo)交易所債券市場完善預(yù)發(fā)行機(jī)制，促進(jìn)國債一、二級(jí)市場銜接。

三是進(jìn)一步完善儲(chǔ)蓄國債管理機(jī)制。適應(yīng)利率市場化深入推進(jìn)的新形勢(shì)，進(jìn)一步研究改進(jìn)儲(chǔ)蓄國債定價(jià)機(jī)制，更好滿足財(cái)政籌資及投資者需求。進(jìn)一步擴(kuò)大儲(chǔ)蓄國債（電子式）網(wǎng)上銀行銷售渠道，研究改進(jìn)儲(chǔ)蓄國債發(fā)行額度管理，不斷提高儲(chǔ)蓄國債發(fā)行規(guī)范化水平。

（二）深入推進(jìn)地方債發(fā)行機(jī)制改革

一是加強(qiáng)地方債發(fā)行計(jì)劃管理，合理安排地方債發(fā)行節(jié)奏。繼續(xù)指導(dǎo)各地按照各季度大致均衡的原則組織公開發(fā)行置換債券工作，加強(qiáng)債券發(fā)行與庫款管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適當(dāng)減少庫款高峰月份和時(shí)點(diǎn)的地方債發(fā)行規(guī)模，促進(jìn)庫款保持合理規(guī)模。

二是進(jìn)一步豐富地方債信息披露內(nèi)容，研究統(tǒng)一地方債發(fā)行信息披露格式，引導(dǎo)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)增加地方債信用評(píng)級(jí)區(qū)分度，促進(jìn)提高地方債信用評(píng)級(jí)質(zhì)量。

三是借鑒發(fā)達(dá)國家債券收益率曲線編制方法和我國國債收益率曲線的編制經(jīng)驗(yàn)，研究制定符合我國國情的地方債收益率曲線編制方案，指導(dǎo)相關(guān)單位試編中國地方債收益率曲線。

四是進(jìn)一步推動(dòng)地方債投資主體多元化，改善地方債流動(dòng)性。進(jìn)一步做好通過交易所系統(tǒng)發(fā)行地方債工作，跟蹤上海市在自貿(mào)區(qū)發(fā)行地方債的流通交易情況，積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地予以推廣。不斷拓寬地方債抵（質(zhì)）押用途，促進(jìn)提高地方債流動(dòng)性。

責(zé)任編輯：廖雯雯 印穎