摘 要：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)制度不可避免地從各個層面影響著社會調(diào)控和國家治理。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從總體上講已經(jīng)取得了一定的成績，但由于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的滯后以及黨內(nèi)立法和國家立法界限不清等原因，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)仍然存在一些問題和不足。為此，必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的起草、審批和發(fā)布，加強黨內(nèi)法規(guī)的立改廢以及解釋力度，及時將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律等，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：新時代；黨內(nèi)法規(guī)；制度建設(shè)；現(xiàn)代化

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)制度不可避免地從各個層面影響著社會調(diào)控和國家治理。新時代加強與完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)代化，不僅對于克服黨內(nèi)法規(guī)自身的不足，提高管黨治黨水平，確保黨內(nèi)法規(guī)自身的科學(xué)性和執(zhí)行力具有重要作用，而且對于促進(jìn)社會主義法治體系更加完善以及進(jìn)一步加強社會主義法治國家建設(shè)都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

經(jīng)過長期的實踐探索，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等形式的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，2013年5月還制定了具有黨內(nèi)“立法法”性質(zhì)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》），對黨內(nèi)法規(guī)的制定做了具體的規(guī)定?？梢哉f，這些黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則等黨規(guī)黨法在新時代發(fā)揮了管黨治黨的積極功效，對于黨的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著基石性的作用。

一、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在的問題及原因分析

實踐證明，經(jīng)過多年的不懈努力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從總體上講已經(jīng)取得了一定的成績，對新時代黨的建設(shè)發(fā)揮了十分重大的影響作用，但仍然存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：

首先，黨內(nèi)法規(guī)的立法規(guī)劃不夠。長期以來，黨內(nèi)立法整體規(guī)劃不到位，黨內(nèi)立法主體各自為陣，致使黨內(nèi)立法“碎片化”現(xiàn)象較為突出。2012-2013年中共中央對新中國成立以來出臺的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行清理時，就發(fā)現(xiàn)由于缺乏立法規(guī)劃，有“許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，有的領(lǐng)域雖有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，還有些領(lǐng)域的某些法規(guī)存在著相互重復(fù)，甚至相互沖突的情形?！雹?近年來，黨內(nèi)立法規(guī)劃雖受到一定程度上的重視，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也明確要求“編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃”規(guī)定，但對如何制定五年規(guī)劃和年度計劃，僅有原則性規(guī)定。

其次，黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)的一些規(guī)定較為模糊。例如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的起草應(yīng)在“必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見”、“群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見”，但究竟是什么“必要時”，哪些黨內(nèi)法規(guī)算得上與“與群眾切身利益密切相關(guān)”，卻沒有作出相應(yīng)規(guī)定，這無疑為具體實踐操作增添了不確定性和隨意性。又比如，對起草部門和單位就涉及其他部門和單位工作范圍的事項不能取得一致意見時，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》只是要求“在報送黨內(nèi)法規(guī)草案時對有關(guān)情況作出說明”，至于作出說明之后該如何處理，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》則沒有明確規(guī)定。

再次，審批與發(fā)布缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定黨的代表大會擁有審議批準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，但在黨內(nèi)法規(guī)草案審批環(huán)節(jié)，對于起草部門和單位拒不執(zhí)行意見和建議的責(zé)任卻未予明確，而且關(guān)于審議批準(zhǔn)的權(quán)限與黨章存在不銜接協(xié)調(diào)之處。此外，在法規(guī)公布環(huán)節(jié)上，也規(guī)定的比較模糊，如公布形式一般只要求以“文件的形式公布”，事實上，一般情形是省級文件只發(fā)到縣團級，一般黨員或外界社會較難知曉。再有對黨內(nèi)法規(guī)在經(jīng)批準(zhǔn)后多長時間內(nèi)予以公布，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》亦未明確發(fā)布時限，顯然這與現(xiàn)代法治精神不甚吻合。

最后，黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化不及時。及時通過法定程序?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化上升為國家法律，既可以增強黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，也可以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的順暢銜接。改革開放以來，雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律建設(shè)取得長足進(jìn)步，但仍有不少黨內(nèi)法規(guī)沒有轉(zhuǎn)化為國家法律，由于缺乏足夠的具有國家法律的剛性約束力和國家強制力，一些黨內(nèi)法規(guī)在實踐中的成效無法得到應(yīng)有的實現(xiàn)?！包h內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會議決定對法律規(guī)定加以具體化，許多領(lǐng)域還存在空白，未能與國家法律相銜接?！雹?/p>

綜上可見，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)不管是從法規(guī)制定方面還是法規(guī)適用方面都還存在一定的問題和不足。導(dǎo)致這些問題和不足的原因是多方面的，既包括體制方面的，也包括機制方面的，從總體上講，我們認(rèn)為導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在問題和不足，主要有以下兩個方面的原因。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的滯后。在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》頒布之前，對于黨內(nèi)立法一直沒有整體規(guī)劃，各立法主體各自為陣，自行其是。雖然制定有一大批法規(guī)，但由于缺乏頂層設(shè)計，黨內(nèi)法規(guī)體系并不清晰，缺乏系統(tǒng)性。由于法規(guī)之間相互銜接和配合不夠，存在大量的重復(fù)、交叉的內(nèi)容，甚至一些法規(guī)內(nèi)容相互抵觸、沖突。

另一方面，黨內(nèi)立法和國家立法界限不清。顧名思義，黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)整黨組織及其黨員關(guān)系的社會規(guī)范，國家法律是調(diào)整全體社會成員關(guān)系的社會規(guī)范，二者之間理論上不會逾越各自調(diào)整范圍。但實際情況卻并非如此，在我國特殊國情下，黨內(nèi)法規(guī)的“溢出”效力表現(xiàn)的比較明顯。近年來，出于高效解決政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)的問題，黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了不少文件，如2012年《黨政機關(guān)公文處理工作條例》、2013年《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等，從黨內(nèi)角度來，這些條例當(dāng)然屬于黨內(nèi)法規(guī)，而從國家層面來講，國務(wù)院是行政法規(guī)的制定主體，以國務(wù)院名義頒布的條例，似乎又屬于行政法規(guī)之列。這里，以黨的立法部門和國家立法部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件究竟是屬于什么性質(zhì)，至目前尚無明確規(guī)定，這在實踐尤其是在具體司法實踐中往往處于不知該如何適用的尷尬境地。

二、新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)代化的路徑思考

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，新時代加強和完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實現(xiàn)新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)現(xiàn)代化，就是要以黨的十九大精神為指導(dǎo)，適應(yīng)新時代黨的建設(shè)發(fā)展的需要，加強黨內(nèi)法規(guī)的立改廢，建立即時清理機制，有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，以達(dá)到更好的治國理政的目的。

第一，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計就是“要使立法工作有組織、有計劃、有步驟的進(jìn)行，增強立法工作的主動性、計劃性和科學(xué)性。”③ 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計主要包括黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)以及黨內(nèi)立法規(guī)劃的科學(xué)編制兩方面。一方面，要健全黨內(nèi)法規(guī)體系，形成以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，以黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)為主要構(gòu)成部門的黨內(nèi)法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上加強對黨內(nèi)法規(guī)清理力度，從而建立起現(xiàn)代化的黨內(nèi)法規(guī)制定體系。另一方面，科學(xué)編制黨內(nèi)立法規(guī)劃。在編制黨內(nèi)立法規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)充分征求各方意見，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)需要，認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)評估，有針對性地制定立法項目。同時，建立中央各部門及省級黨委制定的立法規(guī)劃和計劃備案制度，以避免不同層級黨內(nèi)法規(guī)相互沖突、交叉或重復(fù)，進(jìn)而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的銜接與協(xié)調(diào)。

第二，加強對黨內(nèi)法規(guī)起草的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的起草是黨內(nèi)法規(guī)建立的基礎(chǔ)性工作，在形成法規(guī)草案過程中，廣泛征求各方意見，既有利于充分發(fā)揚民主，更有利于提高立法質(zhì)量。首先，《中國共產(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨的“憲法”，“ 黨章規(guī)定著政黨最基本的政治主張和組織規(guī)程，是政黨組織黨員開展各項政治活動的法理基礎(chǔ)?！雹茳h內(nèi)法規(guī)起草與制定必須以黨章作為基本遵循。其次，對涉及修改黨的章程、組織機構(gòu)、黨員權(quán)利和義務(wù)等根本規(guī)定的法規(guī)草案時，應(yīng)當(dāng)“在全黨范圍內(nèi)征求意見”。

第三，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的審批和發(fā)布。首先，建議適時修改《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，以進(jìn)一步加大黨內(nèi)法規(guī)草案審核機構(gòu)審核黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限。規(guī)定審核機構(gòu)在草案與“與憲法和法律不一致”時，應(yīng)當(dāng)向法規(guī)起草單位提出修改意見，對不采納修改意見的，可以緩辦或退回法規(guī)草案，而不是以“向?qū)徸h批準(zhǔn)機關(guān)提出建議”的形式將問題推給審議批準(zhǔn)機關(guān)。其次，建議修改《黨章》，進(jìn)一步細(xì)化黨的全國代表大會職權(quán)，以期與《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第22條所列黨內(nèi)法規(guī)審批權(quán)相協(xié)調(diào)一致。再次，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布應(yīng)借鑒國家法律發(fā)布的方式，以擴大黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)乃至社會的知曉度與影響力。

第四，加強黨內(nèi)法規(guī)的立改廢以及解釋力度。首先，要建立黨內(nèi)立法后評估制度，這是加強黨內(nèi)法規(guī)立改廢的前提。考慮將《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第32條中“可以”改為“應(yīng)當(dāng)”，增強黨內(nèi)立法后評估剛性要求，積極開展黨內(nèi)立法后評估工作，為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢提供實踐依據(jù)。其次，要建立定期清理與即時清理機制，建立黨內(nèi)法規(guī)即時清理機制。再次，加強對黨內(nèi)法規(guī)解釋力度，建議在借鑒《立法法》基礎(chǔ)上，在《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中明確“法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”或者“法律規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法規(guī)依據(jù)的”情況下，有權(quán)機關(guān)可以作出解釋，及時細(xì)化有關(guān)要求和程序，使黨內(nèi)法規(guī)更具有可操作性。

第五，及時將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律。在當(dāng)前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型期，各種新問題、新情況不斷涌現(xiàn)的情況下，凡事都欲求通過國家立法來加以調(diào)整和規(guī)范，既耗時又耗力，而且因條件不成熟難以成為現(xiàn)實。在遵循憲法和法律基本原則、基本精神的前提下，及時在這些亟須規(guī)范的領(lǐng)域制定相對靈活的黨內(nèi)法規(guī)，為國家立法提供重要實踐參考依據(jù)就顯得十分重要。但是，如果是經(jīng)過實踐檢驗已經(jīng)成熟的黨內(nèi)法規(guī)就應(yīng)該及時上升為國家法律。為此，黨內(nèi)立法部門要探索建立與各級人大及其常委會、政府法制部門的聯(lián)席會議機制，定期對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重調(diào)整重大問題開展調(diào)研、論證、評估，解決雙方在立法工作中協(xié)作與銜接問題。對那些黨內(nèi)法規(guī)已作規(guī)定的比較成熟的且更適宜由法律法規(guī)調(diào)整的規(guī)范，應(yīng)當(dāng)通過法定程序向人大及其常委會或政府提出立法建議，及時將成熟的黨內(nèi)法規(guī)上升為國家意志并體現(xiàn)為法律規(guī)范，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。

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作者簡介：

劉文怡（1986--），女，四川南充人，西華師范大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)碩士，主要從事法理學(xué)研究。唐川（1985--），男，四川人，西華師范大學(xué)法學(xué)院研究生，主要從事馬克思主義法學(xué)研究。劉永紅（1962--），男，四川蒼溪人，西華師范大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事法理學(xué)研究。

基金項目：

四川省教育廳重點課題項目（法治現(xiàn)代化的理論與實踐研究，編號：17SA0187，主持人：劉永紅。