公曉慧

“得天下有道，得其民，斯得天下矣。”“民惟邦本、政得其民?！敝袊?guó)傳統(tǒng)文化中的民本思想蘊(yùn)藏了豐厚的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)。正是基于對(duì)民本思想的深刻認(rèn)識(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，并使之成為力量之源；也正是基于這樣一個(gè)認(rèn)知，近些年來(lái)，黨和政府想方設(shè)法打通各種渠道，強(qiáng)調(diào)保障人民群眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！闭叩牡檬?，人民群眾最有發(fā)言權(quán)。干部和群眾有多近，就能走多遠(yuǎn)。以“為民意識(shí)”凝聚前行力量，山東省委省政府俯身聽(tīng)民意，躬身解民憂，將執(zhí)政為民的信念、為民服務(wù)的價(jià)值，始終貫穿于執(zhí)政過(guò)程中。在這個(gè)過(guò)程中，執(zhí)政能力得到不斷的提升和跨越。

民意訴求，政府民眾的“連心橋”

對(duì)于政府而言，只有與民眾建立起良好的溝通關(guān)系，才能對(duì)改善民計(jì)民生有更為準(zhǔn)確的“望聞問(wèn)切”。傾聽(tīng)民意，山東改革和探索不斷：從 2008 年起，山東就把“群眾滿(mǎn)意度”納入 17 市科學(xué)發(fā)展綜合考核體系，讓群眾滿(mǎn)意成為考核的“指揮棒”；2013 年，依托黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，全省各地紛紛開(kāi)展各類(lèi)問(wèn)計(jì)、問(wèn)需于民的實(shí)踐。

民意對(duì)政府的重要性不斷提升，在這個(gè)過(guò)程中，民意調(diào)查機(jī)構(gòu)成為一個(gè)科學(xué)、系統(tǒng)地把民意傳遞給政府的重要渠道?！半S著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨委政府和有關(guān)部門(mén)高度重視社情民意調(diào)查，這些年來(lái)我們接到政府委托項(xiàng)目越來(lái)越多。這些情況表明黨政機(jī)關(guān)對(duì)民意的需求已進(jìn)入規(guī)范化、制度化的成熟階段。”山東省民意調(diào)查中心主任張曉說(shuō)。

除了承接各級(jí)政府機(jī)關(guān)委托的調(diào)研項(xiàng)目，民意調(diào)查機(jī)構(gòu)也發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，積極探索著為省委、省政府提供科學(xué)決策的新形式。2012 年，對(duì)山東省民意調(diào)查中心來(lái)說(shuō)，是具有重要轉(zhuǎn)折意義的一年。他們的調(diào)研選題更深入，實(shí)現(xiàn)了由民生層面到政治層面的突破。一批涉及黨委政府工作熱點(diǎn)的調(diào)查報(bào)告紛紛“出爐”，如直指“民告官”難題的《行政復(fù)議公信力調(diào)查研究報(bào)告》，涉及上訪這一中國(guó)第一熱點(diǎn)、敏感話題的《基層上訪原因和上訪人員心態(tài)類(lèi)型化調(diào)查研究報(bào)告》，盤(pán)點(diǎn)法治政府建設(shè)的《山東省依法行政現(xiàn)狀調(diào)查研究報(bào)告》，反映黨的“十八大”以來(lái)執(zhí)政作風(fēng)的《“轉(zhuǎn)作風(fēng)、改政風(fēng)”實(shí)效公眾滿(mǎn)意度調(diào)查研究報(bào)告》，反映行政執(zhí)法現(xiàn)狀的《關(guān)于我省行政執(zhí)法困境調(diào)查及對(duì)策建議》等調(diào)研報(bào)告。

“雖然民生也是大政治，但是官民之間政治層面的直接對(duì)話已漸成迫切之事。應(yīng)該說(shuō)，如此大范圍、大尺度地設(shè)計(jì)敏感類(lèi)調(diào)研課題，在山東社會(huì)調(diào)研歷史上，實(shí)屬罕見(jiàn)。但令人開(kāi)懷的是，這些調(diào)研報(bào)告幾乎都得到了省委省政府的高度重視，并給予多次重要批示，為黨委政府決策發(fā)揮了積極的作用。我們?yōu)辄h心、民心，畫(huà)了一個(gè)大大的同心圓。”張曉不無(wú)感慨地說(shuō)。

一份民調(diào)報(bào)告，促使政府一號(hào)文件誕生

“知政失者在草野”。草根中積蓄著整個(gè)春天的力量，敢不敢打開(kāi)大門(mén)，能不能用好群眾監(jiān)督，考驗(yàn)著從政者的誠(chéng)意和勇氣。山東真開(kāi)門(mén)、開(kāi)大門(mén)，請(qǐng)群眾參與，讓群眾監(jiān)督，俯下身子來(lái)找到作風(fēng)上的不足、工作中的短板，思之改之補(bǔ)之。

行政審批和行政處罰，是政府管理的主要手段，點(diǎn)多、面廣、量大，與老百姓切身利益息息相關(guān)。2015 年，山東省法制辦引入第三方專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)——山東省民意調(diào)查中心，以行政監(jiān)管最重要的手段——行政處罰為切入點(diǎn)，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)規(guī)范的社會(huì)調(diào)查方法，結(jié)合對(duì)若干企業(yè)及社會(huì)組織的深度訪談，對(duì)行政處罰目前存在的問(wèn)題、困難進(jìn)行了深入剖析；對(duì)省級(jí)權(quán)力清單、各省直部門(mén)與全省17市2013年度行政處罰的相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)行認(rèn)真定量定性分析；并對(duì)淄博市 2014年度所實(shí)施的 2.7 萬(wàn)余件行政處罰案件進(jìn)行了深入的統(tǒng)計(jì)分析。同時(shí)，運(yùn)用電話調(diào)查的方式，分別針對(duì)普通公眾和行政處罰的相對(duì)人，對(duì)我省目前的法治環(huán)境狀況，尤其是行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法狀況，進(jìn)行兩次專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，共完成有效樣本4783個(gè)。

“該項(xiàng)目得到山東省社科聯(lián)的高度重視和大力支持，被列為山東省人文社科課題立項(xiàng)項(xiàng)目。在相關(guān)調(diào)研報(bào)告的基礎(chǔ)上，我們形成了《關(guān)于我省行政執(zhí)法困境調(diào)查及對(duì)策建議》，于2015年10月報(bào)送山東省委省政府，得到省領(lǐng)導(dǎo)的充分認(rèn)可和高度重視。”張曉告訴本刊記者。

據(jù)了解，對(duì)于此篇調(diào)查報(bào)告，山東省分管省領(lǐng)導(dǎo)批示：“建議以某種形式印發(fā)省直部門(mén)和各市政府”。山東省主要領(lǐng)導(dǎo)批示：“應(yīng)通報(bào)全省政府系統(tǒng)，作為“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育的參考資料，發(fā)全省政府系統(tǒng)研討交流。根據(jù)省長(zhǎng)批示精神，省政府辦公廳以《內(nèi)部情況通報(bào)第71期》的形式印發(fā)省直部門(mén)和各市政府。省政府黨組開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育第三專(zhuān)題學(xué)習(xí)研討，率先將該報(bào)告作為重要參考資料進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研討交流；會(huì)議認(rèn)為，報(bào)告比較客觀地反映了行政執(zhí)法中存在的“重審批輕監(jiān)管”、專(zhuān)職執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)薄弱、以罰代管、行政處罰公信力不高等突出問(wèn)題，并認(rèn)為“問(wèn)題反映很尖銳，發(fā)人深省”。

隨后，山東省政府辦公廳向省有關(guān)部門(mén)專(zhuān)門(mén)下發(fā)通知，要求各有關(guān)部門(mén)結(jié)合“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育，深入研究該報(bào)告，結(jié)合本部門(mén)實(shí)際，逐條逐項(xiàng)梳理，認(rèn)真查找問(wèn)題，深入剖析原因，并研究提出改進(jìn)措施及對(duì)策建議。

這之后，共有省57個(gè)有關(guān)部門(mén)及單位按照省政府辦公廳的要求，報(bào)送了書(shū)面材料。材料中，各部門(mén)、單位對(duì)《建議》高度認(rèn)可，認(rèn)為《建議》反映的問(wèn)題客觀、真實(shí)、尖銳、深刻，直指癥結(jié)所在。各部門(mén)、單位排查出大量實(shí)例，為《建議》所揭示的問(wèn)題提供了有利的佐證，有的部門(mén)列舉出的問(wèn)題比《建議》反映的還要嚴(yán)重。

一篇報(bào)告催生一份一號(hào)文件。2016 年 1 月 4 日，根據(jù)省直各部門(mén)對(duì)此報(bào)告的反饋意見(jiàn)，省政府辦公廳以 2016年一號(hào)文件的形式，制定出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》。

民評(píng)官，干部“民調(diào)”中趕考

始自新世紀(jì)之初，中國(guó)一些地方的基層開(kāi)始興起“民評(píng)官”活動(dòng)?！懊裨u(píng)官”把對(duì)政府工作的知情權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)直接交到民眾手上，使得官員由對(duì)上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為對(duì)下負(fù)責(zé)，必須認(rèn)真傾聽(tīng)民意，順應(yīng)民情，服膺民愿。

群眾的智慧是無(wú)窮的，群眾的眼睛也是雪亮的。衡量干部工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是群眾滿(mǎn)意。黨的十八大報(bào)告確立的服務(wù)型政府建設(shè)的四條標(biāo)準(zhǔn)中，其中一條就是必須“讓人民滿(mǎn)意”。近年來(lái)，不少地方圍繞公眾評(píng)議政府績(jī)效活動(dòng)進(jìn)行了若干嘗試和探索。山東省民意調(diào)查中心大膽創(chuàng)新、勇于突破，充分發(fā)揮自身第三方專(zhuān)業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以行政管理相對(duì)人作為調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象，廣泛開(kāi)展“民評(píng)官”活動(dòng)，把知情權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真正交給群眾，讓老百姓對(duì)政府管理工作說(shuō)長(zhǎng)道短，品頭論足。

2012年，山東省民意調(diào)查中心針對(duì)“行政復(fù)議公信力”開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，是解決“官民”糾紛的重要渠道之一。民調(diào)中心運(yùn)用專(zhuān)業(yè)規(guī)范的社會(huì)調(diào)查方法，全面調(diào)查山東省2011年度7000多件行政復(fù)議案件的基本情況和特點(diǎn)，了解行政復(fù)議當(dāng)事人尤其是申請(qǐng)人的意見(jiàn)和建議，深入分析了行政復(fù)議工作所面臨的趨勢(shì)和問(wèn)題。

該報(bào)告受到山東省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2012 年，省領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該報(bào)告做出重要批示，要求有關(guān)部門(mén)認(rèn)真研究報(bào)告的情況分析與建議，并要求“結(jié)合行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，對(duì)有關(guān)工作進(jìn)行完善和提升，不斷提高各級(jí)政府依法行政的能力?！?/p>

2013年5月至2014年7月，山東省民意調(diào)查中心以濱州市為試點(diǎn)，開(kāi)展了山東省行政審批實(shí)效調(diào)查評(píng)價(jià)工作。該項(xiàng)試點(diǎn)工作以“簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)效”為核心，以提高政府管理績(jī)效為目標(biāo)，制定科學(xué)的調(diào)查評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查、深度訪談、統(tǒng)計(jì)資料分析等社會(huì)調(diào)查方法，研究分析了全省數(shù)萬(wàn)件行政審批案件，并以行政審批申請(qǐng)人作為調(diào)查對(duì)象，完成了16558個(gè)電話調(diào)查樣本。本次調(diào)查在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)效的第三方評(píng)估和申請(qǐng)人評(píng)價(jià)制度，引起省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響。多位省委省政府領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示。

同時(shí)，該項(xiàng)調(diào)查當(dāng)年試點(diǎn)成功，并在全省17市全面推廣應(yīng)用。山東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室高度重視，于2014年12月委托民調(diào)中心，將濱州試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推向全省，開(kāi)展了“山東省17市行政審批制度改革實(shí)效調(diào)查評(píng)價(jià)”。此項(xiàng)工作為山東省提高政府管理水平、推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)揮了直接、積極的作用。

李克強(qiáng)總理2014年5月31日要求在簡(jiǎn)政放權(quán)督察工作中“引入第三方機(jī)構(gòu)”，2015年1月7日，要求在對(duì)審批制度改革監(jiān)督中建立“申請(qǐng)人評(píng)價(jià)制度”。而山東省民意調(diào)查中心于2013年便開(kāi)始實(shí)行“第三方評(píng)估”和“申請(qǐng)人評(píng)價(jià)制度”，并在全省推開(kāi)，開(kāi)全國(guó)之先河，扎扎實(shí)實(shí)走在全國(guó)前列。

“只有讓群眾真正成為干部考核的主體，把評(píng)價(jià)干部工作好壞的決定權(quán)交給群眾，不斷拓寬民意的表達(dá)渠道，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，才能讓干部對(duì)民意產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的敬畏感，從而使工作更加貼近實(shí)際，貼近群眾，讓干群關(guān)系真正成為魚(yú)與水的關(guān)系?！睆垥哉f(shuō)。

“一方面讓百姓感到有人傾聽(tīng)他們的意見(jiàn)，他們的民主權(quán)利受到了尊重；另一方面也讓干部增強(qiáng)了工作主動(dòng)性，真正走下‘廟堂，走入‘草野，樹(shù)立權(quán)力人民賦予，權(quán)力為民謀利的正確‘官念。”李善峰說(shuō)。

打通立法和民意的最后一公里

在立法過(guò)程中廣泛聽(tīng)取民意，提升民主立法水平，是加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的重要著力點(diǎn)。法律是治國(guó)之重器，良法是善治的前提。要拿出一部成熟的法律文本，離不開(kāi)對(duì)司法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐智慧的吸收，更離不開(kāi)對(duì)民意眾智的采集和吸納。

2017 年 3 月 24 日，《山東省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法（草案）》（ 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》） 立法前評(píng)估專(zhuān)家研討會(huì)在濟(jì)南召開(kāi)。本次會(huì)議圍繞物業(yè)服務(wù)收費(fèi)這一主題，探討各利益相關(guān)方的關(guān)注點(diǎn)、矛盾點(diǎn)、博弈點(diǎn)，研究公眾參與地方立法的有效途徑，為下一步廣泛了解主流民意提供方向和依據(jù)。

法治建設(shè)，正在以群眾可知、可感的方式，為中國(guó)政治文明的生長(zhǎng)寫(xiě)下生動(dòng)注腳，不僅塑造著國(guó)家的命運(yùn)、改革的軌跡，為國(guó)家民族復(fù)興保駕護(hù)航，更照應(yīng)著普通百姓“過(guò)日子”的邏輯，為日常生活筑牢法治堤岸。來(lái)自山東省人大常委會(huì)法工委、省高級(jí)法院、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省物價(jià)局、省政府法制辦等相關(guān)省直部門(mén)的負(fù)責(zé)同志，山東大學(xué)、山東社科院的知名專(zhuān)家學(xué)者，以及業(yè)主代表、物業(yè)代表共16 人，從學(xué)術(shù)和實(shí)踐角度，圍繞《辦法》的具體內(nèi)容、調(diào)整范圍、立法依據(jù)、立法技術(shù)等方面，暢所欲言、各抒己見(jiàn)，并就一些焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)熱烈討論。

堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法、民主立法，既是黨的十八大以來(lái)法治建設(shè)取得重大進(jìn)步的原因，也是其顯著特點(diǎn)。一年前，為了發(fā)現(xiàn)與剖析目前影響立法質(zhì)量的深層次、規(guī)律性問(wèn)題，破解公眾有序參與地方立法困局，山東省民意調(diào)查中心通過(guò)專(zhuān)業(yè)規(guī)范的社會(huì)調(diào)查方法，對(duì)山東省地方立法公眾參與狀況進(jìn)行深入的實(shí)證研究，并推出了《打通立法與民意之間最后一公里——關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究》。

“我們?cè)谘芯恐邪l(fā)現(xiàn)，目前地方立法正面臨‘有法到‘良法的歷史性轉(zhuǎn)折，而民意缺位是影響民主立法乃至立法質(zhì)量最嚴(yán)峻的問(wèn)題?！睆垥越榻B。

近年來(lái)，尤其是“十八大”以來(lái)，山東省高度重視立法工作，注重發(fā)揮立法在全面深化改革中的引領(lǐng)推動(dòng)作用，加大重點(diǎn)領(lǐng)域立法力度，地方立法質(zhì)量逐步提升，山東省民意調(diào)查中心通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民主立法方面相對(duì)滯后，公眾對(duì)于立法的民主參與，無(wú)論在參與程度、參與層次、參與渠道、參與制度設(shè)計(jì)還是參與水平、參與質(zhì)量等諸多方面，都還處于初級(jí)階段。

山東省政府對(duì)中心的調(diào)研報(bào)告十分重視并做出重要批示，要求在地方立法修法中切實(shí)重視公眾參與，扎實(shí)推進(jìn)民主立法，提高立法質(zhì)量。為此，山東省政府法制辦決定，選擇近期公共利益影響最大、廣大群眾最為關(guān)注的《山東省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法（草案）》這一立法項(xiàng)目，召開(kāi)專(zhuān)門(mén)的研討會(huì)進(jìn)行座談交流。

秉持科學(xué)立法、民主立法的開(kāi)放姿態(tài)，立法的過(guò)程應(yīng)該是民智、民意、民聲與立法交織碰撞的過(guò)程，這樣才可以使法律凝聚最大共識(shí)，得到廣泛認(rèn)同。要立一部事關(guān)公共利益、廣大群眾關(guān)注的法，立法過(guò)程更需要在各家之言中求得最大公約數(shù)，因此，必須準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)規(guī)范。

從民主到法治，通過(guò)民意調(diào)查中心的一系列調(diào)研項(xiàng)目，見(jiàn)證了民主發(fā)展與法治進(jìn)步相互助力、相得益彰，共同推動(dòng)中國(guó)政治文明的健康生長(zhǎng)。黨的“十八大”以來(lái)，一個(gè)國(guó)家政治文明的生長(zhǎng)足跡，正印刻在更多像山東省民意調(diào)查中心這樣的社會(huì)機(jī)構(gòu)中。

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