宮春波

煙臺市疾病預(yù)防控制中心

摘 要：針對地市級食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理體系現(xiàn)狀及存在的問題，探索其深化發(fā)展的思路。目前，地市級食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作的政府主導(dǎo)作用有待加強(qiáng)，針對地域特點的主動監(jiān)測有待提高，地域性食物消費量參數(shù)急需儲備，信息共享互通不暢，檢驗檢測能力有待提升。建議強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，促進(jìn)監(jiān)測和監(jiān)督聯(lián)動，加快風(fēng)險信息共享平臺建設(shè)，提升檢驗檢測能力，注重監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用發(fā)揮監(jiān)測作用。結(jié)合地級市自身實際情況，開展地域性食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作基礎(chǔ)理論以及體系建設(shè)，對于推動地域食品安全城市建設(shè)有巨大的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險監(jiān)測 地域性

近年來，食品安全風(fēng)險監(jiān)測取得了長足進(jìn)步，當(dāng)前全國31個省、直轄市、自治區(qū)以及新疆建設(shè)兵團(tuán)已經(jīng)全面開展監(jiān)測工作，工作已涵蓋全國86.8%的區(qū)縣，初步建立國家、省、市、縣四級的國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系[1]，已經(jīng)形成了“國家為核心、地市為骨干、縣為基礎(chǔ)”的國家風(fēng)險監(jiān)測制度和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)[2]。地級市作為監(jiān)測的骨干環(huán)節(jié)，其監(jiān)測范圍、監(jiān)測食品種類、監(jiān)測項目指標(biāo)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，但同時也存在監(jiān)測與監(jiān)督聯(lián)動不足、信息共享互通缺失、區(qū)域性監(jiān)測尚待開展等問題，尤其是區(qū)域性食品安全風(fēng)險監(jiān)測設(shè)計、管理思路和對食品安全風(fēng)險監(jiān)測認(rèn)識的誤區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域性食品安全監(jiān)測注重指令性計劃任務(wù)的完成，而忽略自身監(jiān)測工作的開展，食品安全風(fēng)險分析（即風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流[3]）工作尚未系統(tǒng)開展。

1 食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系現(xiàn)狀

1.1 國家層面

目前，國家層面食品與農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險監(jiān)測可以概括為“主管部門負(fù)責(zé)，分段開展實施，風(fēng)險分析為目的”的監(jiān)測思路，針對農(nóng)產(chǎn)品、食品和中國總膳食研究進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)測[2]。

農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)國家層面農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，按照專項評估、應(yīng)急評估、驗證評估和跟蹤評估等4種方式進(jìn)行，形成了“四級風(fēng)險評估研究和監(jiān)管體系，實現(xiàn)了對食用農(nóng)產(chǎn)品從‘農(nóng)田到餐桌的全程質(zhì)量安全管理”的架構(gòu)體系[4]。食品安全風(fēng)險監(jiān)測則由衛(wèi)生和計劃生育委員會牽頭，各部委參與對食品和食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)測，涵蓋生產(chǎn)、種養(yǎng)殖、運輸、貯藏、加工及零售等環(huán)節(jié)，包括基于人的食源性疾病和基于食品的污染監(jiān)測，已經(jīng)形成了“國家為核心、地市為骨干、縣為基礎(chǔ)的國家風(fēng)險監(jiān)測制度和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)[2]”。中國總膳食研究由國家食品安全風(fēng)險評估中心負(fù)責(zé)開展，其作為風(fēng)險評估技術(shù)中最重要的一環(huán)，成為其中的暴露評估重要工作內(nèi)容，為系統(tǒng)而準(zhǔn)確地評估我國居民的膳食風(fēng)險提供了科學(xué)的依據(jù)。

1.2 省級層面

以山東為例，山東省是全國僅有的三階段食品安全風(fēng)險監(jiān)測內(nèi)容均開展的省份，食品安全風(fēng)險監(jiān)測、農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估和膳食總調(diào)查均得以進(jìn)行監(jiān)測。山東省經(jīng)過近6年的發(fā)展，已經(jīng)形成了“省疾控中心為技術(shù)核心，區(qū)域?qū)嶒炇覟楣歉?，市疾控中心為主體，哨點醫(yī)院密切配合的全省食品安全風(fēng)險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系”。當(dāng)前，全省17個地市級和壽光市（縣級）均全面開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測，監(jiān)測樣品范圍覆蓋97%的縣級行政區(qū)域，食源性疾病監(jiān)測覆蓋全部縣市區(qū)。同時，關(guān)注“熱點”和產(chǎn)量或消費量大的食品或食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行專項監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)更具有區(qū)域的代表性，更能反映當(dāng)?shù)厥称钒踩L(fēng)險水平。2014年，山東省首次開展了“全省居民總膳食研究及健康狀況調(diào)查”，選擇6個地級市為調(diào)查點，6個縣級市為城市點，12個縣或市為農(nóng)村調(diào)查點，共計調(diào)查不低于3600戶，10800人[5]，以期評估居民的膳食安全和營養(yǎng)狀況，探究各種食源性疾病的發(fā)生原因。

1.3 地級市層面

山東省地級市食品安全風(fēng)險監(jiān)測始于2010年，目前已經(jīng)構(gòu)建了“政府主導(dǎo)、衛(wèi)生牽頭、部門參與、疾控實施”的架構(gòu)體系，形成了“食安辦領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生計生委牽頭，市疾控機(jī)構(gòu)為主體，縣級疾控參與”的工作模式。監(jiān)測內(nèi)容上，主要是國家、省級監(jiān)測計劃為主，地域性專項監(jiān)測為輔，初步實現(xiàn)食用農(nóng)產(chǎn)品、食品全品種和全環(huán)節(jié)的監(jiān)測。以煙臺市為例，由食安辦組織制定計劃，食安委成員單位參與，按照各自職責(zé)分別開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作，監(jiān)測重點為食用農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通領(lǐng)域大宗消費品和特殊食品及高風(fēng)險食品、食源性疾病的主動監(jiān)測。流通環(huán)節(jié)為主要的監(jiān)測環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)、貯運環(huán)節(jié)以及種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)比重偏低。監(jiān)測樣本中，國家、省級指令性計劃樣本占比遠(yuǎn)高于地域性監(jiān)測樣本占比，缺少地域性食品風(fēng)險綜合分析與預(yù)警的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2 地級市食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理體系存在的

主要問題

2.1 食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作統(tǒng)籌計劃基礎(chǔ)理論建設(shè)不足

食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作基礎(chǔ)理論主要涉及到監(jiān)測項目的選擇和確定依據(jù)、監(jiān)測數(shù)量、監(jiān)測任務(wù)的分配、監(jiān)測工作的組織開展、監(jiān)測數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析方法以及監(jiān)測結(jié)果的利用等[1]。當(dāng)前，地級市監(jiān)測工作僅僅以國家、省指令計劃為主，缺乏區(qū)域性監(jiān)測工作的統(tǒng)籌計劃和基礎(chǔ)理論建設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)測工作僅滿足國家或省級任務(wù)，而缺乏區(qū)域性監(jiān)測工作的主動性。由于國家計劃提供的監(jiān)測樣品數(shù)量在國家層面上具有統(tǒng)計意義[6]，基于區(qū)域性監(jiān)測和評估的需要，樣品數(shù)量、監(jiān)測指標(biāo)、采樣地點等重點需要統(tǒng)籌計劃，科學(xué)論證，根據(jù)監(jiān)測區(qū)域中的居民數(shù)量、食品消費量特點、采樣區(qū)域特點以及以往監(jiān)測中反映出的問題加以擴(kuò)大方可滿足要求。因此，地市級食品安全風(fēng)險監(jiān)測必須結(jié)合區(qū)域性食品消費特點，居民飲食習(xí)慣以及食品消費大小，開展區(qū)域食品安全風(fēng)險監(jiān)測基礎(chǔ)理論建設(shè)，保障監(jiān)測結(jié)果的可信、科學(xué)且具有代表性，從而為風(fēng)險分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息共享互通不暢

食品安全風(fēng)險監(jiān)測活動能夠順利進(jìn)行的基礎(chǔ)就是監(jiān)測數(shù)據(jù)和相關(guān)信息長期系統(tǒng)的收集，筆者認(rèn)為監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)信息來源有4條渠道：疾控系統(tǒng)的監(jiān)測信息、政府部門的監(jiān)督抽檢信息、企業(yè)質(zhì)量控制信息（包括第三方檢測機(jī)構(gòu)信息）、社會輿情信息，對社會輿情信息需要甄別、監(jiān)測，進(jìn)而應(yīng)用到風(fēng)險分析中，而對于前三者信息，則可以共享、互通、公用，進(jìn)行風(fēng)險分析。但是，當(dāng)前食品安全信息的孤立、非共享互通以及信息平臺的缺失，致使各相關(guān)利益方信息封鎖或信息匱乏，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險分析管理主題不清，受眾不明，監(jiān)管被動，預(yù)警宣傳不暢。因此，食品安全信息的交流不暢，信息平臺的缺失嚴(yán)重阻滯了風(fēng)險監(jiān)測工作的推進(jìn)和發(fā)展。

2.3 地域性食品安全風(fēng)險主動監(jiān)測有待提高

對于地市級食品安全風(fēng)險監(jiān)測目的，筆者認(rèn)為在于獲得區(qū)域性、群體性和基礎(chǔ)性相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，進(jìn)而開展膳食暴露風(fēng)險分析，制定食品安全防控措施，完善食品安全預(yù)警機(jī)制，減少食品中危害因素的膳食暴露風(fēng)險，實現(xiàn)過程管理，保障“舌尖上的安全”。因此，僅依據(jù)國家、省級層面的監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息，不足以滿足地級市食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作的需求，地市級應(yīng)該積極探索適合區(qū)域?qū)嶋H情況，按照相關(guān)的規(guī)定和方法制定地域性食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃、確定具有代表性的樣本數(shù)量和監(jiān)測指標(biāo)、為區(qū)域的監(jiān)測活動長期、系統(tǒng)的收集、積累數(shù)據(jù)和信息，推動食品風(fēng)險分析工作的發(fā)展。

2.4 地域性膳食調(diào)查數(shù)據(jù)缺乏

食品安全風(fēng)險監(jiān)測包括基于人的食源性疾病及基于食品的污染監(jiān)測，而人體的食品暴露風(fēng)險則與攝入量密切相關(guān)，關(guān)系到了膳食結(jié)構(gòu)，實際上食品暴露風(fēng)險評估需要膳食消費量數(shù)據(jù)和待評估因素在食品中的含量水平數(shù)據(jù)來體現(xiàn)。膳食數(shù)據(jù)主要來源是已獲得的人群營養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，但目前，國家層面膳食調(diào)查數(shù)據(jù)庫為2002年營養(yǎng)與健康調(diào)查獲得的食物消費量參數(shù)，已經(jīng)不能夠反映當(dāng)前的膳食特點，加之地域居民飲食習(xí)慣、食物種類、烹飪方式的差異，導(dǎo)致膳食結(jié)構(gòu)的多樣化，而地域性食物消費量參數(shù)的缺失則是地域性食品暴露風(fēng)險評估的“短板”。

2.5 檢驗檢測技術(shù)能力尚待提升

近年來，由于監(jiān)測任務(wù)量增加，監(jiān)測工作也呈現(xiàn)出從最初僅是省級層面開展向地市級甚至向區(qū)縣級下沉的趨勢[1]。但是，地市級檢測部門，尤其縣級基層單位，往往存在專業(yè)技術(shù)人員不足、儀器設(shè)備配置和實驗室環(huán)境條件不能適應(yīng)檢測需要，特別是關(guān)鍵設(shè)備、尖端設(shè)備的缺乏等缺點，導(dǎo)致部分監(jiān)測指標(biāo)不能有效的開展，難以為保障食品安全風(fēng)險監(jiān)測提供全方位的技術(shù)支撐。而從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，基層單位承擔(dān)食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作是大勢所趨，盡管國家層面陸續(xù)下發(fā)過設(shè)備經(jīng)費，同時要求地方政府3：7配套，但具體落實上各地參差不起，實驗室的檢驗檢測能力提升任重道遠(yuǎn)。

3 地級市食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理體系

深化發(fā)展思路探討

3.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，推進(jìn)監(jiān)測和監(jiān)督聯(lián)動

食品安全風(fēng)險監(jiān)測是一項長期性、系統(tǒng)性、綜合性和連續(xù)性的任務(wù)，需要多部門的協(xié)調(diào)配合制定計劃，組織實施。然而，地市級層面往往監(jiān)管部門側(cè)重于日常監(jiān)督抽檢，疾控系統(tǒng)組織實施監(jiān)測，監(jiān)督監(jiān)測獨立并行，聯(lián)動松散，需要強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用。食品安全委員會（日常工作由食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)）作為主管部門，應(yīng)該組織和制定具體實施條例、細(xì)則和章程，積極推進(jìn)食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系建設(shè)，組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，結(jié)合所在地域的實際情況，建立和完善長效監(jiān)測工作機(jī)制，出臺工作規(guī)定和制度，明確責(zé)任部門和參與部門的職責(zé)及人財物保障機(jī)制，完善食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案的組織形式，監(jiān)測結(jié)果的通報和會商機(jī)制，制動監(jiān)督監(jiān)測聯(lián)動機(jī)制，建立監(jiān)督監(jiān)測信息共享平臺，提高風(fēng)險監(jiān)測報告、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險管控能力?？梢砸試疫\作模式為藍(lán)本，結(jié)合地域?qū)嶋H情況，針對地域特點開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作，獲得科學(xué)、可信、可靠和具有代表性的數(shù)據(jù)，進(jìn)而評判地域食品安全質(zhì)量水平，指導(dǎo)監(jiān)督管理、企業(yè)生產(chǎn)和消費者科學(xué)消費，將風(fēng)險控制到可接受水平。

3.2 推進(jìn)食品風(fēng)險信息共享平臺建設(shè)

食品風(fēng)險信息共享平臺可以由兩部分構(gòu)成，其一為監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享平臺，主要接受、儲存食品安全風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)、企業(yè)質(zhì)量控制監(jiān)測數(shù)據(jù)以及第三方檢測機(jī)構(gòu)檢測數(shù)據(jù)，構(gòu)建互通互聯(lián)的信息共享的風(fēng)險數(shù)據(jù)平臺，為食品安全風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)篩選、動態(tài)跟蹤、分析研判提供數(shù)據(jù)信息支持；其二是輿情信息平臺，主要是自媒體報道、大眾媒體刊載、消費者投訴等信息作為來源，對各類信息進(jìn)行搜集、分類、研判和反饋并組織會商甄別真?zhèn)?，制定相?yīng)的風(fēng)險分析計劃。食品安全委員會組織專家委員會，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)信息平臺和輿情信息平臺的提供信息，開展針對性的風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險交流，并通過適宜的形式、時機(jī)和渠道發(fā)布信息，最終實現(xiàn)食品安全風(fēng)險信息的引導(dǎo)、控制、監(jiān)督和管理。誠然，食品風(fēng)險信息共享平臺建設(shè)是一項復(fù)雜而艱巨的工程，需要在實踐中不斷地探索和完善，構(gòu)建適合地域特點的平臺，促進(jìn)風(fēng)險監(jiān)測工作的發(fā)展，降低食品安全風(fēng)險。

3.3 加大實驗室建設(shè)，提升檢驗檢測能力

目前，隨著風(fēng)險監(jiān)測任務(wù)量的增多，按照20份/萬人·年的要求[7]，僅依托省、市級疾控監(jiān)測能力難以完成，故縣級疾控機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)測檢驗任務(wù)成為必然。一方面，基層疾控機(jī)構(gòu)要加大監(jiān)測能力建設(shè)，在人員、經(jīng)費、設(shè)備配置上參照要求深化建設(shè)；另一方面，優(yōu)化和改革現(xiàn)有的監(jiān)測體系架構(gòu)。建議在政府主導(dǎo)下，明確基層部門間分工和合作，整合實驗室資源，建立實驗資源共享機(jī)制，力保檢測方法的統(tǒng)一，檢測數(shù)據(jù)的可信、可靠；嘗試將企業(yè)產(chǎn)品檢測、第三方檢驗機(jī)構(gòu)檢測納入到實驗資源共享建設(shè)中，實現(xiàn)實驗室資源的共享，建設(shè)實驗室資源共享平臺，構(gòu)建共同參與共享成果的監(jiān)測體系；實現(xiàn)統(tǒng)一利用人員設(shè)備，統(tǒng)一計劃安排檢驗任務(wù)，統(tǒng)一歸口管理檢驗經(jīng)費，共享檢驗信息。其次，注重檢驗檢測人才的培養(yǎng)，提升檢驗檢測能力。

3.4 重視監(jiān)測數(shù)據(jù)，加強(qiáng)結(jié)果利用

2016年，煙臺市食品藥品監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)約為65000條，食品安全風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)約為21000條，不包括企業(yè)檢測數(shù)據(jù)、第三方檢測機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，僅兩項合計8.6萬余條有效監(jiān)測數(shù)據(jù)。然而，實際情況為監(jiān)測監(jiān)督獨立并行，企業(yè)、第三方檢測機(jī)構(gòu)各自一體，監(jiān)測數(shù)據(jù)海量存在，卻不能整合統(tǒng)一分析，研究其存在的系統(tǒng)性風(fēng)險，探討其污染趨勢，掌握其污染水平。建議推進(jìn)監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享互通公用，加強(qiáng)基層數(shù)據(jù)分析能力的培養(yǎng)，充分深入的挖掘數(shù)據(jù)，加強(qiáng)結(jié)果利用，做到食品安全風(fēng)險問題的“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早控制”。

食品安全風(fēng)險監(jiān)測是近幾年才得以重視和快速發(fā)展的工作，尤其地級市的發(fā)展相對國家、省級層面而言進(jìn)展緩慢，各地差異顯著，而食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作有事是食品安全風(fēng)險管理中的一項基礎(chǔ)性工作，監(jiān)測數(shù)據(jù)多，對食品安全過程管理貢獻(xiàn)量大。因此，地市級監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循國家規(guī)定要求下，結(jié)合地域特點，優(yōu)化和完善現(xiàn)有的監(jiān)測監(jiān)督資源，積極探索食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理體系的建設(shè)，發(fā)揮食品安全風(fēng)險監(jiān)測作用，確保人民“舌尖上的安全”。

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（2016年度煙臺市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題立項重點課題（057）階段成果。）