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        做好新型智慧城市中的政務(wù)信息化建設(shè)“頂層三設(shè)計(jì)”

        2017-04-26 14:05:59吳潔倩
        財(cái)經(jīng)界·學(xué)術(shù)版 2017年6期
        關(guān)鍵詞:頂層全局政務(wù)

        我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展至今,總體成效十分顯著但問(wèn)題也非常突出,電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問(wèn)題,其根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)。新型智慧城市為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機(jī)也提出了新挑戰(zhàn),要求政務(wù)信息化建設(shè)更強(qiáng)調(diào)整體性、開(kāi)放性和智慧化。為有效解決我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展中存在各種問(wèn)題,亟需正確理解新型智慧城市中的政務(wù)信息化頂層設(shè)計(jì)內(nèi)涵并開(kāi)展有效的頂層設(shè)計(jì)。

        從20世紀(jì)70年代開(kāi)始發(fā)展至今,我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展的總體成效十分顯著,但同時(shí)問(wèn)題也非常突出。不少系統(tǒng)和項(xiàng)目“建而不用”或“建而難用”,電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問(wèn)題。造成這些問(wèn)題的根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)。新型智慧城市作為一種以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新理念、新模式、新趨勢(shì)和新路徑,為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機(jī)的同時(shí)也提出了新挑戰(zhàn),要求政務(wù)信息化更強(qiáng)調(diào)整體性、開(kāi)放性和智慧化。為有效解決我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展中存在的條塊分割嚴(yán)重、分散重復(fù)建設(shè)、信息共享困難等問(wèn)題,亟需正確理解頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵并開(kāi)展切實(shí)有效的頂層設(shè)計(jì)。

        一、“頂層設(shè)計(jì)”的來(lái)源和內(nèi)涵

        “頂層設(shè)計(jì)”原是一個(gè)工程學(xué)術(shù)語(yǔ),是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計(jì)理念,指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法,從全局的角度,對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃,以集中有效資源,高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。頂層設(shè)計(jì)要求注重規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)際需求的緊密結(jié)合,強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象定位上的準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合,是一種將復(fù)雜對(duì)象簡(jiǎn)單化、具體化、程式化的設(shè)計(jì)方法,不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度,對(duì)設(shè)計(jì)對(duì)象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定,而且十分強(qiáng)調(diào)從理想到現(xiàn)實(shí)的技術(shù)化、精確化建構(gòu),目的是要在目標(biāo)與實(shí)踐之間鋪展“藍(lán)圖”?!绊攲釉O(shè)計(jì)”理念提出后,被廣泛應(yīng)用于信息科學(xué)、軍事學(xué)、社會(huì)學(xué)、教育學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域,并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。

        正確理解頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵至少需要包含以下三個(gè)方面:

        一是注重戰(zhàn)略的整體性:在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標(biāo)后,“頂層設(shè)計(jì)”一定要完整地考慮各層次問(wèn)題,形成一整套解決方案,調(diào)動(dòng)各層次資源圍繞全局目標(biāo),有序地、漸進(jìn)地落實(shí)和推進(jìn),才能最終產(chǎn)生頂層設(shè)計(jì)所預(yù)期的整體效果。

        二是具有縝密的邏輯思維:“頂層設(shè)計(jì)”是“自上而下”的設(shè)計(jì),但其中的“上”并不是憑空建構(gòu),而是源于實(shí)踐并高于實(shí)踐,是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識(shí)的理性提升。頂層設(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵在于能夠通過(guò)縝密的邏輯思維,在理想與實(shí)現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實(shí)性之間繪制一張精確、可控“藍(lán)圖”,使實(shí)踐者依據(jù)“藍(lán)圖”可以最大程度地避免各種風(fēng)險(xiǎn),保障建設(shè)工作順利進(jìn)行。

        三是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力保障:“頂層設(shè)計(jì)”的整體戰(zhàn)略和“藍(lán)圖”繪就以后,如果沒(méi)有到位的執(zhí)行,目標(biāo)依然是海市蜃樓,“藍(lán)圖”也將成為墻上的廢紙?!绊攲釉O(shè)計(jì)”的執(zhí)行過(guò)程精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn),規(guī)劃設(shè)計(jì)要真正落地生效,必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行、注重細(xì)節(jié),注重各環(huán)節(jié)之間的互動(dòng)與銜接。

        二、當(dāng)前政務(wù)信息化領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)存在的主要問(wèn)題

        (一)問(wèn)題表現(xiàn)

        從頂層設(shè)計(jì)的理念被引入信息化領(lǐng)域以來(lái),我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在推進(jìn)信息化建設(shè)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)要做好“頂層設(shè)計(jì)”,卻屢屢收效甚微,主要原因之一就是片面地理解了“頂層”,僅按字面意思將“頂層設(shè)計(jì)”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設(shè)計(jì),將“頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)”的第一步當(dāng)成了全部,而缺乏后面更重要的詳細(xì)規(guī)劃銜接和強(qiáng)有力的執(zhí)行。

        一般而言,一個(gè)比較科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”方案,重點(diǎn)應(yīng)解決 4 個(gè)方面的問(wèn)題,即要理順體制機(jī)制、明確建設(shè)主體、數(shù)據(jù)資源共享、投融資長(zhǎng)效機(jī)制;至少要涵蓋 2 個(gè)層面,一是制度機(jī)制層面的頂層設(shè)計(jì),通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)解決體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不匹配、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,減少上下推進(jìn)、橫向溝通之間的阻礙,保障建設(shè)順利開(kāi)展,二是技術(shù)實(shí)施層面的頂層設(shè)計(jì),對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等方面進(jìn)行全局性的基礎(chǔ)性設(shè)計(jì),為形成數(shù)據(jù)要素順暢流通的技術(shù)、平臺(tái)、系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。在形式和內(nèi)容上,至少要包含全局規(guī)劃設(shè)計(jì)、全局初步設(shè)計(jì)和全局詳細(xì)設(shè)計(jì)三個(gè)部分,即所謂的“全局頂層三設(shè)計(jì)”。

        在政務(wù)信息化領(lǐng)域,“全局”指政府所屬各單位、單位所屬各部門(mén)分管業(yè)務(wù)之和,“基礎(chǔ)性設(shè)計(jì)”則是指要規(guī)劃設(shè)計(jì)出各類信息應(yīng)用系統(tǒng)均可復(fù)用的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密與標(biāo)準(zhǔn)單元。完成“全局頂層三設(shè)計(jì)”的標(biāo)志是形成共性政務(wù)業(yè)務(wù)與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息(元數(shù)據(jù))與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應(yīng)用系統(tǒng)接口規(guī)范,業(yè)務(wù)功能、兼容安全可控環(huán)境測(cè)評(píng)規(guī)范等全套技術(shù)文檔。

        就像蓋大樓前必須要有詳細(xì)設(shè)計(jì)圖紙一樣,政府信息化建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前也應(yīng)該完成真正意義的“全局頂層三設(shè)計(jì)”,并將其作為信息化工程驗(yàn)收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實(shí)是目前我國(guó)政府信息化建設(shè)領(lǐng)域依然嚴(yán)重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來(lái),我國(guó)各級(jí)政府組織實(shí)施的政務(wù)信息化項(xiàng)目,多只有某些子系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì),整體的詳細(xì)設(shè)計(jì)基本沒(méi)有,更沒(méi)有全局的頂層詳細(xì)設(shè)計(jì)。

        (二)客觀原因

        一是信息化人才缺乏,不會(huì)做頂層設(shè)計(jì)。盡管政務(wù)信息化建設(shè)工作已經(jīng)開(kāi)展了近三十年,但政府部門(mén)中的信息人才仍然嚴(yán)重缺乏,特別是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才,而為政府提供技術(shù)服務(wù)的企業(yè)往往只懂技術(shù)不懂業(yè)務(wù),且技術(shù)水平一般。

        比如,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各類政務(wù)信息化系統(tǒng)多是由企業(yè)基于國(guó)產(chǎn)基礎(chǔ)層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件,定制的一些技術(shù)含量不太高的應(yīng)用層各類信息系統(tǒng),而負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)的企業(yè)往往無(wú)法說(shuō)明支撐層常用工具類軟件產(chǎn)品的技術(shù)細(xì)節(jié)與設(shè)計(jì)架構(gòu)。

        由于人才缺乏,政府用戶和 IT 企業(yè)往往均不知如何進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì),只能將工作設(shè)想寫(xiě)成項(xiàng)目建議書(shū),加上一些計(jì)算機(jī)原理與功能要求組裝成可研報(bào)告,再加上一些公司非標(biāo)準(zhǔn)的解決方案與產(chǎn)品介紹寫(xiě)成初步設(shè)計(jì)。 二是預(yù)算費(fèi)用缺乏,無(wú)法開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)。在現(xiàn)行信息化預(yù)算管理中,一直沒(méi)有明確的規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)用預(yù)算,尤其是規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計(jì)費(fèi)用預(yù)算,這樣也是導(dǎo)致部分用戶單位無(wú)法開(kāi)展此工作的一個(gè)重要原因。

        (三)主觀因素

        一是企業(yè)不愿提供服務(wù)。由于 IT 公司眾多,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈,公司往往將屬于詳細(xì)設(shè)計(jì)工作內(nèi)容作為商業(yè)機(jī)密保護(hù),不希望用戶單位開(kāi)展此項(xiàng)工作、了解詳細(xì)內(nèi)容;同時(shí)各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場(chǎng),往往打著各種合作和免費(fèi)設(shè)計(jì)的名義,在設(shè)計(jì)過(guò)程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷(xiāo)給政府用戶。

        二是政府自身重視程度不足,且容易被誤導(dǎo)。由于政府部門(mén)信息化人才缺乏,特別缺是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才,對(duì)頂層設(shè)計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足,從而導(dǎo)致了對(duì)頂層設(shè)計(jì)工作的重視程度不高。由于認(rèn)識(shí)不足,還容易在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中被企業(yè)所誤導(dǎo),忽略或無(wú)法正確開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)。

        (四)無(wú)全局頂詳細(xì)設(shè)計(jì)的后果

        缺乏全局詳細(xì)的直接后果就是,經(jīng)過(guò)近三十年的建設(shè),各級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)了數(shù)以十計(jì)、百計(jì)、千計(jì)的大小不等的、獨(dú)立的信息系統(tǒng),幾乎所有城市都建成眾多的技術(shù)孤島和數(shù)據(jù)孤島。與系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)體系無(wú)法互聯(lián)互通、安全交換與共享,數(shù)據(jù)共享成為老大難問(wèn)題,政務(wù)大數(shù)據(jù)無(wú)法形成,大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析難以開(kāi)展,政務(wù)信息化的整體性、開(kāi)放性、智慧化難以實(shí)現(xiàn)。

        三、以“頂層三設(shè)計(jì)”推進(jìn)新型智慧城市中的政務(wù)信息化建設(shè)

        當(dāng)前,云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢(shì),新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興發(fā)展理念,信息化安全自主可控發(fā)展要求等等,對(duì)政務(wù)信息化發(fā)展即是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在這其中,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),特別是數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。國(guó)家層面相關(guān)文件如《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國(guó)家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》也都對(duì)政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化提出了要求,尤其在智慧城市中樞管理服務(wù)平臺(tái)體系等建設(shè)領(lǐng)域,開(kāi)展實(shí)施“頂層三設(shè)計(jì)”是必然的趨勢(shì)。

        比如,云計(jì)算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中(物理或邏輯,實(shí)際更重要的是邏輯集中)和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一:對(duì)狹義物聯(lián)網(wǎng)而言,需要統(tǒng)一各類儀器儀表、各類傳感器通信接口標(biāo)準(zhǔn)與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享;對(duì)廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言,需要統(tǒng)一各類 IT 硬件設(shè)備、各類數(shù)據(jù)記錄格式(關(guān)系型與非關(guān)系型)與記錄的 ID 與標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn),以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為真正實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理,必須首先按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)政府既有的幾十、幾百、幾千個(gè)共性與個(gè)性政務(wù)信息應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通,進(jìn)而按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上述各系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、匯總、整合,才能真正形成可供各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員分析應(yīng)用的各類主題數(shù)據(jù)集,從而真正達(dá)到以數(shù)據(jù)支撐提升政府決策科學(xué)化、管理精準(zhǔn)化、服務(wù)高效和便捷化的目的,真正實(shí)現(xiàn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的“智慧化”轉(zhuǎn)變。

        統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提是統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務(wù)服務(wù)需求規(guī)范。只有服務(wù)需求規(guī)范統(tǒng)一,才能形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu),統(tǒng)一的技術(shù)實(shí)施方案和統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范。開(kāi)展全局性的“頂層三設(shè)計(jì)”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。為加強(qiáng)政務(wù)信息化對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用,實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期信息化引領(lǐng)全面創(chuàng)新、構(gòu)筑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、從網(wǎng)絡(luò)大國(guó)邁向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展目標(biāo),在新型智慧城市發(fā)展、政務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)域,亟需加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)的正確理解,通過(guò)開(kāi)展科學(xué)完整有效的“頂層三設(shè)計(jì)”,真正推進(jìn)智慧城市和政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化和健康發(fā)展。

        作者簡(jiǎn)介:吳潔倩,博士,國(guó)家信息中心信息化研究部助理研究員,中國(guó)智慧城市發(fā)展研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)兼管理辦公室主任、國(guó)家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組秘書(shū)處研究組組長(zhǎng)、促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議辦公室秘書(shū)處研究組副組長(zhǎng),主要研究領(lǐng)域?yàn)樾畔⒒?、智慧城市、大?shù)據(jù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與制度創(chuàng)新等。

        (來(lái)源:國(guó)家信息中心官網(wǎng))

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