我國政務信息化發(fā)展至今，總體成效十分顯著但問題也非常突出，電子政務集約化效應難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題，其根本原因之一正是缺乏有效的頂層設計。新型智慧城市為政務信息化發(fā)展提供了新契機也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務信息化建設更強調整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務信息化發(fā)展中存在各種問題，亟需正確理解新型智慧城市中的政務信息化頂層設計內涵并開展有效的頂層設計。

從20世紀70年代開始發(fā)展至今，我國政務信息化發(fā)展的總體成效十分顯著，但同時問題也非常突出。不少系統(tǒng)和項目“建而不用”或“建而難用”，電子政務集約化效應難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題。造成這些問題的根本原因之一正是缺乏有效的頂層設計。新型智慧城市作為一種以創(chuàng)新引領經濟社會發(fā)展轉型的新理念、新模式、新趨勢和新路徑，為政務信息化發(fā)展提供了新契機的同時也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務信息化更強調整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務信息化發(fā)展中存在的條塊分割嚴重、分散重復建設、信息共享困難等問題，亟需正確理解頂層設計的內涵并開展切實有效的頂層設計。

一、“頂層設計”的來源和內涵

“頂層設計”原是一個工程學術語，是源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念，指運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。頂層設計要求注重規(guī)劃設計與實際需求的緊密結合，強調設計對象定位上的準確、結構上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調和資源上的整合，是一種將復雜對象簡單化、具體化、程式化的設計方法，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對設計對象的結構、功能、層次、標準進行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強調從理想到現(xiàn)實的技術化、精確化建構，目的是要在目標與實踐之間鋪展“藍圖”。“頂層設計”理念提出后，被廣泛應用于信息科學、軍事學、社會學、教育學等多個領域，并成為各領域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。

正確理解頂層設計的內涵至少需要包含以下三個方面：

一是注重戰(zhàn)略的整體性：在根據(jù)任務需求確定核心或終極目標后，“頂層設計”一定要完整地考慮各層次問題，形成一整套解決方案，調動各層次資源圍繞全局目標，有序地、漸進地落實和推進，才能最終產生頂層設計所預期的整體效果。

二是具有縝密的邏輯思維：“頂層設計”是“自上而下”的設計，但其中的“上”并不是憑空建構，而是源于實踐并高于實踐，是對實踐經驗和感性認識的理性提升。頂層設計成功的關鍵在于能夠通過縝密的邏輯思維，在理想與實現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實性之間繪制一張精確、可控“藍圖”，使實踐者依據(jù)“藍圖”可以最大程度地避免各種風險，保障建設工作順利進行。

三是強調執(zhí)行力保障：“頂層設計”的整體戰(zhàn)略和“藍圖”繪就以后，如果沒有到位的執(zhí)行，目標依然是海市蜃樓，“藍圖”也將成為墻上的廢紙?！绊攲釉O計”的執(zhí)行過程精細化管理和全面質量管理的體現(xiàn)，規(guī)劃設計要真正落地生效，必須強調執(zhí)行、注重細節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。

二、當前政務信息化領域頂層設計存在的主要問題

（一）問題表現(xiàn)

從頂層設計的理念被引入信息化領域以來，我國各級黨政機關在推進信息化建設時反復強調要做好“頂層設計”，卻屢屢收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設計”理解為最上層、最權威、最宏觀層面的設計，將“頂層規(guī)劃設計”的第一步當成了全部，而缺乏后面更重要的詳細規(guī)劃銜接和強有力的執(zhí)行。

一般而言，一個比較科學的“頂層設計”方案，重點應解決 4 個方面的問題，即要理順體制機制、明確建設主體、數(shù)據(jù)資源共享、投融資長效機制；至少要涵蓋 2 個層面，一是制度機制層面的頂層設計，通過機制設計解決體制機制、法規(guī)標準不匹配、不協(xié)調的問題，減少上下推進、橫向溝通之間的阻礙，保障建設順利開展，二是技術實施層面的頂層設計，對基礎設施、應用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等方面進行全局性的基礎性設計，為形成數(shù)據(jù)要素順暢流通的技術、平臺、系統(tǒng)奠定基礎。在形式和內容上，至少要包含全局規(guī)劃設計、全局初步設計和全局詳細設計三個部分，即所謂的“全局頂層三設計”。

在政務信息化領域，“全局”指政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業(yè)務之和，“基礎性設計”則是指要規(guī)劃設計出各類信息應用系統(tǒng)均可復用的業(yè)務、數(shù)據(jù)、技術、安全、保密與標準單元。完成“全局頂層三設計”的標志是形成共性政務業(yè)務與技術總體需求規(guī)范、背景信息（元數(shù)據(jù)）與數(shù)據(jù)結構規(guī)范、軟硬件產品與應用系統(tǒng)接口規(guī)范，業(yè)務功能、兼容安全可控環(huán)境測評規(guī)范等全套技術文檔。

就像蓋大樓前必須要有詳細設計圖紙一樣，政府信息化建設項目在開工前也應該完成真正意義的“全局頂層三設計”，并將其作為信息化工程驗收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實是目前我國政府信息化建設領域依然嚴重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來，我國各級政府組織實施的政務信息化項目，多只有某些子系統(tǒng)的規(guī)劃設計或初步設計，整體的詳細設計基本沒有，更沒有全局的頂層詳細設計。

（二）客觀原因

一是信息化人才缺乏，不會做頂層設計。盡管政務信息化建設工作已經開展了近三十年，但政府部門中的信息人才仍然嚴重缺乏，特別是既懂技術又懂業(yè)務的人才，而為政府提供技術服務的企業(yè)往往只懂技術不懂業(yè)務，且技術水平一般。

比如，長期以來我國各類政務信息化系統(tǒng)多是由企業(yè)基于國產基礎層軟件產品、支撐層常用工具軟件，定制的一些技術含量不太高的應用層各類信息系統(tǒng)，而負責開發(fā)的企業(yè)往往無法說明支撐層常用工具類軟件產品的技術細節(jié)與設計架構。

由于人才缺乏，政府用戶和 IT 企業(yè)往往均不知如何進行詳細設計，只能將工作設想寫成項目建議書，加上一些計算機原理與功能要求組裝成可研報告，再加上一些公司非標準的解決方案與產品介紹寫成初步設計。 二是預算費用缺乏，無法開展頂層設計。在現(xiàn)行信息化預算管理中，一直沒有明確的規(guī)劃設計費用預算，尤其是規(guī)劃詳細設計費用預算，這樣也是導致部分用戶單位無法開展此工作的一個重要原因。

（三）主觀因素

一是企業(yè)不愿提供服務。由于 IT 公司眾多，市場競爭非常激烈，公司往往將屬于詳細設計工作內容作為商業(yè)機密保護，不希望用戶單位開展此項工作、了解詳細內容；同時各類大企業(yè)為了占領更多市場，往往打著各種合作和免費設計的名義，在設計過程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產品推銷給政府用戶。

二是政府自身重視程度不足，且容易被誤導。由于政府部門信息化人才缺乏，特別缺是既懂技術又懂業(yè)務的人才，對頂層設計工作重要性認識不足，從而導致了對頂層設計工作的重視程度不高。由于認識不足，還容易在實際項目建設過程中被企業(yè)所誤導，忽略或無法正確開展頂層設計。

（四）無全局頂詳細設計的后果

缺乏全局詳細的直接后果就是，經過近三十年的建設，各級政府規(guī)劃建設了數(shù)以十計、百計、千計的大小不等的、獨立的信息系統(tǒng)，幾乎所有城市都建成眾多的技術孤島和數(shù)據(jù)孤島。與系統(tǒng)相關的數(shù)據(jù)體系無法互聯(lián)互通、安全交換與共享，數(shù)據(jù)共享成為老大難問題，政務大數(shù)據(jù)無法形成，大數(shù)據(jù)應用分析難以開展，政務信息化的整體性、開放性、智慧化難以實現(xiàn)。

三、以“頂層三設計”推進新型智慧城市中的政務信息化建設

當前，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術發(fā)展趨勢，新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興發(fā)展理念，信息化安全自主可控發(fā)展要求等等，對政務信息化發(fā)展即是機遇也是挑戰(zhàn)。在這其中，統(tǒng)一標準，特別是數(shù)據(jù)服務標準是其中的關鍵。國家層面相關文件如《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》也都對政務信息化建設的標準化、集約化、一體化提出了要求，尤其在智慧城市中樞管理服務平臺體系等建設領域，開展實施“頂層三設計”是必然的趨勢。

比如，云計算技術就要求數(shù)據(jù)的集中（物理或邏輯，實際更重要的是邏輯集中）和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標準。物聯(lián)網(wǎng)技術同樣要求標準的統(tǒng)一：對狹義物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類儀器儀表、各類傳感器通信接口標準與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標準以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享；對廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類 IT 硬件設備、各類數(shù)據(jù)記錄格式（關系型與非關系型）與記錄的 ID 與標識標準，以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標準。為真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理，必須首先按照統(tǒng)一標準實現(xiàn)政府既有的幾十、幾百、幾千個共性與個性政務信息應用系統(tǒng)的互聯(lián)互通，進而按照統(tǒng)一標準對上述各系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進行清洗、匯總、整合，才能真正形成可供各級領導及工作人員分析應用的各類主題數(shù)據(jù)集，從而真正達到以數(shù)據(jù)支撐提升政府決策科學化、管理精準化、服務高效和便捷化的目的，真正實現(xiàn)政府簡政放權的“智慧化”轉變。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務標準的前提是統(tǒng)一各領域業(yè)務服務需求規(guī)范。只有服務需求規(guī)范統(tǒng)一，才能形成統(tǒng)一的業(yè)務架構與技術架構，統(tǒng)一的技術實施方案和統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范。開展全局性的“頂層三設計”是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。為加強政務信息化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，實現(xiàn)“十三五”時期信息化引領全面創(chuàng)新、構筑國家競爭新優(yōu)勢、從網(wǎng)絡大國邁向網(wǎng)絡強國的發(fā)展目標，在新型智慧城市發(fā)展、政務信息化建設領域，亟需加強對頂層設計的正確理解，通過開展科學完整有效的“頂層三設計”，真正推進智慧城市和政務信息化建設的標準化、集約化、一體化和健康發(fā)展。

作者簡介：吳潔倩，博士，國家信息中心信息化研究部助理研究員，中國智慧城市發(fā)展研究中心副秘書長兼管理辦公室主任、國家新型智慧城市建設部際協(xié)調工作組秘書處研究組組長、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處研究組副組長，主要研究領域為信息化、智慧城市、大數(shù)據(jù)、電子商務等領域規(guī)劃設計、產業(yè)發(fā)展與制度創(chuàng)新等。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）