我國政務(wù)信息化發(fā)展至今，總體成效十分顯著但問題也非常突出，電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題，其根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計。新型智慧城市為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機(jī)也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務(wù)信息化建設(shè)更強(qiáng)調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務(wù)信息化發(fā)展中存在各種問題，亟需正確理解新型智慧城市中的政務(wù)信息化頂層設(shè)計內(nèi)涵并開展有效的頂層設(shè)計。

從20世紀(jì)70年代開始發(fā)展至今，我國政務(wù)信息化發(fā)展的總體成效十分顯著，但同時問題也非常突出。不少系統(tǒng)和項(xiàng)目“建而不用”或“建而難用”，電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題。造成這些問題的根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計。新型智慧城市作為一種以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的新理念、新模式、新趨勢和新路徑，為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機(jī)的同時也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務(wù)信息化更強(qiáng)調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務(wù)信息化發(fā)展中存在的條塊分割嚴(yán)重、分散重復(fù)建設(shè)、信息共享困難等問題，亟需正確理解頂層設(shè)計的內(nèi)涵并開展切實(shí)有效的頂層設(shè)計。

一、“頂層設(shè)計”的來源和內(nèi)涵

“頂層設(shè)計”原是一個工程學(xué)術(shù)語，是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念，指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項(xiàng)任務(wù)或者某個項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。頂層設(shè)計要求注重規(guī)劃設(shè)計與實(shí)際需求的緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)設(shè)計對象定位上的準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合，是一種將復(fù)雜對象簡單化、具體化、程式化的設(shè)計方法，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對設(shè)計對象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強(qiáng)調(diào)從理想到現(xiàn)實(shí)的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，目的是要在目標(biāo)與實(shí)踐之間鋪展“藍(lán)圖”。“頂層設(shè)計”理念提出后，被廣泛應(yīng)用于信息科學(xué)、軍事學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等多個領(lǐng)域，并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。

正確理解頂層設(shè)計的內(nèi)涵至少需要包含以下三個方面：

一是注重戰(zhàn)略的整體性：在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標(biāo)后，“頂層設(shè)計”一定要完整地考慮各層次問題，形成一整套解決方案，調(diào)動各層次資源圍繞全局目標(biāo)，有序地、漸進(jìn)地落實(shí)和推進(jìn)，才能最終產(chǎn)生頂層設(shè)計所預(yù)期的整體效果。

二是具有縝密的邏輯思維：“頂層設(shè)計”是“自上而下”的設(shè)計，但其中的“上”并不是憑空建構(gòu)，而是源于實(shí)踐并高于實(shí)踐，是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和感性認(rèn)識的理性提升。頂層設(shè)計成功的關(guān)鍵在于能夠通過縝密的邏輯思維，在理想與實(shí)現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實(shí)性之間繪制一張精確、可控“藍(lán)圖”，使實(shí)踐者依據(jù)“藍(lán)圖”可以最大程度地避免各種風(fēng)險，保障建設(shè)工作順利進(jìn)行。

三是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力保障：“頂層設(shè)計”的整體戰(zhàn)略和“藍(lán)圖”繪就以后，如果沒有到位的執(zhí)行，目標(biāo)依然是海市蜃樓，“藍(lán)圖”也將成為墻上的廢紙?！绊攲釉O(shè)計”的執(zhí)行過程精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn)，規(guī)劃設(shè)計要真正落地生效，必須強(qiáng)調(diào)執(zhí)行、注重細(xì)節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。

二、當(dāng)前政務(wù)信息化領(lǐng)域頂層設(shè)計存在的主要問題

（一）問題表現(xiàn)

從頂層設(shè)計的理念被引入信息化領(lǐng)域以來，我國各級黨政機(jī)關(guān)在推進(jìn)信息化建設(shè)時反復(fù)強(qiáng)調(diào)要做好“頂層設(shè)計”，卻屢屢收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設(shè)計”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設(shè)計，將“頂層規(guī)劃設(shè)計”的第一步當(dāng)成了全部，而缺乏后面更重要的詳細(xì)規(guī)劃銜接和強(qiáng)有力的執(zhí)行。

一般而言，一個比較科學(xué)的“頂層設(shè)計”方案，重點(diǎn)應(yīng)解決 4 個方面的問題，即要理順體制機(jī)制、明確建設(shè)主體、數(shù)據(jù)資源共享、投融資長效機(jī)制；至少要涵蓋 2 個層面，一是制度機(jī)制層面的頂層設(shè)計，通過機(jī)制設(shè)計解決體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不匹配、不協(xié)調(diào)的問題，減少上下推進(jìn)、橫向溝通之間的阻礙，保障建設(shè)順利開展，二是技術(shù)實(shí)施層面的頂層設(shè)計，對基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等方面進(jìn)行全局性的基礎(chǔ)性設(shè)計，為形成數(shù)據(jù)要素順暢流通的技術(shù)、平臺、系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。在形式和內(nèi)容上，至少要包含全局規(guī)劃設(shè)計、全局初步設(shè)計和全局詳細(xì)設(shè)計三個部分，即所謂的“全局頂層三設(shè)計”。

在政務(wù)信息化領(lǐng)域，“全局”指政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業(yè)務(wù)之和，“基礎(chǔ)性設(shè)計”則是指要規(guī)劃設(shè)計出各類信息應(yīng)用系統(tǒng)均可復(fù)用的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密與標(biāo)準(zhǔn)單元。完成“全局頂層三設(shè)計”的標(biāo)志是形成共性政務(wù)業(yè)務(wù)與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息（元數(shù)據(jù)）與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應(yīng)用系統(tǒng)接口規(guī)范，業(yè)務(wù)功能、兼容安全可控環(huán)境測評規(guī)范等全套技術(shù)文檔。

就像蓋大樓前必須要有詳細(xì)設(shè)計圖紙一樣，政府信息化建設(shè)項(xiàng)目在開工前也應(yīng)該完成真正意義的“全局頂層三設(shè)計”，并將其作為信息化工程驗(yàn)收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實(shí)是目前我國政府信息化建設(shè)領(lǐng)域依然嚴(yán)重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來，我國各級政府組織實(shí)施的政務(wù)信息化項(xiàng)目，多只有某些子系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計或初步設(shè)計，整體的詳細(xì)設(shè)計基本沒有，更沒有全局的頂層詳細(xì)設(shè)計。

（二）客觀原因

一是信息化人才缺乏，不會做頂層設(shè)計。盡管政務(wù)信息化建設(shè)工作已經(jīng)開展了近三十年，但政府部門中的信息人才仍然嚴(yán)重缺乏，特別是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才，而為政府提供技術(shù)服務(wù)的企業(yè)往往只懂技術(shù)不懂業(yè)務(wù)，且技術(shù)水平一般。

比如，長期以來我國各類政務(wù)信息化系統(tǒng)多是由企業(yè)基于國產(chǎn)基礎(chǔ)層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件，定制的一些技術(shù)含量不太高的應(yīng)用層各類信息系統(tǒng)，而負(fù)責(zé)開發(fā)的企業(yè)往往無法說明支撐層常用工具類軟件產(chǎn)品的技術(shù)細(xì)節(jié)與設(shè)計架構(gòu)。

由于人才缺乏，政府用戶和 IT 企業(yè)往往均不知如何進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計，只能將工作設(shè)想寫成項(xiàng)目建議書，加上一些計算機(jī)原理與功能要求組裝成可研報告，再加上一些公司非標(biāo)準(zhǔn)的解決方案與產(chǎn)品介紹寫成初步設(shè)計。 二是預(yù)算費(fèi)用缺乏，無法開展頂層設(shè)計。在現(xiàn)行信息化預(yù)算管理中，一直沒有明確的規(guī)劃設(shè)計費(fèi)用預(yù)算，尤其是規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計費(fèi)用預(yù)算，這樣也是導(dǎo)致部分用戶單位無法開展此工作的一個重要原因。

（三）主觀因素

一是企業(yè)不愿提供服務(wù)。由于 IT 公司眾多，市場競爭非常激烈，公司往往將屬于詳細(xì)設(shè)計工作內(nèi)容作為商業(yè)機(jī)密保護(hù)，不希望用戶單位開展此項(xiàng)工作、了解詳細(xì)內(nèi)容；同時各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場，往往打著各種合作和免費(fèi)設(shè)計的名義，在設(shè)計過程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷給政府用戶。

二是政府自身重視程度不足，且容易被誤導(dǎo)。由于政府部門信息化人才缺乏，特別缺是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才，對頂層設(shè)計工作重要性認(rèn)識不足，從而導(dǎo)致了對頂層設(shè)計工作的重視程度不高。由于認(rèn)識不足，還容易在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)過程中被企業(yè)所誤導(dǎo)，忽略或無法正確開展頂層設(shè)計。

（四）無全局頂詳細(xì)設(shè)計的后果

缺乏全局詳細(xì)的直接后果就是，經(jīng)過近三十年的建設(shè)，各級政府規(guī)劃建設(shè)了數(shù)以十計、百計、千計的大小不等的、獨(dú)立的信息系統(tǒng)，幾乎所有城市都建成眾多的技術(shù)孤島和數(shù)據(jù)孤島。與系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)體系無法互聯(lián)互通、安全交換與共享，數(shù)據(jù)共享成為老大難問題，政務(wù)大數(shù)據(jù)無法形成，大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析難以開展，政務(wù)信息化的整體性、開放性、智慧化難以實(shí)現(xiàn)。

三、以“頂層三設(shè)計”推進(jìn)新型智慧城市中的政務(wù)信息化建設(shè)

當(dāng)前，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢，新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興發(fā)展理念，信息化安全自主可控發(fā)展要求等等，對政務(wù)信息化發(fā)展即是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在這其中，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特別是數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。國家層面相關(guān)文件如《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》也都對政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化提出了要求，尤其在智慧城市中樞管理服務(wù)平臺體系等建設(shè)領(lǐng)域，開展實(shí)施“頂層三設(shè)計”是必然的趨勢。

比如，云計算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中（物理或邏輯，實(shí)際更重要的是邏輯集中）和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一：對狹義物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類儀器儀表、各類傳感器通信接口標(biāo)準(zhǔn)與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享；對廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類 IT 硬件設(shè)備、各類數(shù)據(jù)記錄格式（關(guān)系型與非關(guān)系型）與記錄的 ID 與標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)，以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為真正實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理，必須首先按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)政府既有的幾十、幾百、幾千個共性與個性政務(wù)信息應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通，進(jìn)而按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對上述各系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、匯總、整合，才能真正形成可供各級領(lǐng)導(dǎo)及工作人員分析應(yīng)用的各類主題數(shù)據(jù)集，從而真正達(dá)到以數(shù)據(jù)支撐提升政府決策科學(xué)化、管理精準(zhǔn)化、服務(wù)高效和便捷化的目的，真正實(shí)現(xiàn)政府簡政放權(quán)的“智慧化”轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提是統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務(wù)服務(wù)需求規(guī)范。只有服務(wù)需求規(guī)范統(tǒng)一，才能形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu)，統(tǒng)一的技術(shù)實(shí)施方案和統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范。開展全局性的“頂層三設(shè)計”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。為加強(qiáng)政務(wù)信息化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)“十三五”時期信息化引領(lǐng)全面創(chuàng)新、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢、從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的發(fā)展目標(biāo)，在新型智慧城市發(fā)展、政務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)域，亟需加強(qiáng)對頂層設(shè)計的正確理解，通過開展科學(xué)完整有效的“頂層三設(shè)計”，真正推進(jìn)智慧城市和政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化和健康發(fā)展。

作者簡介：吳潔倩，博士，國家信息中心信息化研究部助理研究員，中國智慧城市發(fā)展研究中心副秘書長兼管理辦公室主任、國家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組秘書處研究組組長、促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處研究組副組長，主要研究領(lǐng)域?yàn)樾畔⒒?、智慧城市、大?shù)據(jù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與制度創(chuàng)新等。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）