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        做好新型智慧城市中的政務(wù)信息化建設(shè)“頂層三設(shè)計”

        2017-04-26 14:05:59吳潔倩
        財經(jīng)界·學(xué)術(shù)版 2017年6期
        關(guān)鍵詞:頂層全局政務(wù)

        我國政務(wù)信息化發(fā)展至今,總體成效十分顯著但問題也非常突出,電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題,其根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計。新型智慧城市為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機也提出了新挑戰(zhàn),要求政務(wù)信息化建設(shè)更強調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務(wù)信息化發(fā)展中存在各種問題,亟需正確理解新型智慧城市中的政務(wù)信息化頂層設(shè)計內(nèi)涵并開展有效的頂層設(shè)計。

        從20世紀(jì)70年代開始發(fā)展至今,我國政務(wù)信息化發(fā)展的總體成效十分顯著,但同時問題也非常突出。不少系統(tǒng)和項目“建而不用”或“建而難用”,電子政務(wù)集約化效應(yīng)難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題。造成這些問題的根本原因之一正是缺乏有效的頂層設(shè)計。新型智慧城市作為一種以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的新理念、新模式、新趨勢和新路徑,為政務(wù)信息化發(fā)展提供了新契機的同時也提出了新挑戰(zhàn),要求政務(wù)信息化更強調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務(wù)信息化發(fā)展中存在的條塊分割嚴(yán)重、分散重復(fù)建設(shè)、信息共享困難等問題,亟需正確理解頂層設(shè)計的內(nèi)涵并開展切實有效的頂層設(shè)計。

        一、“頂層設(shè)計”的來源和內(nèi)涵

        “頂層設(shè)計”原是一個工程學(xué)術(shù)語,是源于自然科學(xué)或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設(shè)計理念,指運用系統(tǒng)論的方法,從全局的角度,對某項任務(wù)或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃,以集中有效資源,高效快捷地實現(xiàn)目標(biāo)。頂層設(shè)計要求注重規(guī)劃設(shè)計與實際需求的緊密結(jié)合,強調(diào)設(shè)計對象定位上的準(zhǔn)確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合,是一種將復(fù)雜對象簡單化、具體化、程式化的設(shè)計方法,不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度,對設(shè)計對象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和明確界定,而且十分強調(diào)從理想到現(xiàn)實的技術(shù)化、精確化建構(gòu),目的是要在目標(biāo)與實踐之間鋪展“藍(lán)圖”?!绊攲釉O(shè)計”理念提出后,被廣泛應(yīng)用于信息科學(xué)、軍事學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)等多個領(lǐng)域,并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。

        正確理解頂層設(shè)計的內(nèi)涵至少需要包含以下三個方面:

        一是注重戰(zhàn)略的整體性:在根據(jù)任務(wù)需求確定核心或終極目標(biāo)后,“頂層設(shè)計”一定要完整地考慮各層次問題,形成一整套解決方案,調(diào)動各層次資源圍繞全局目標(biāo),有序地、漸進(jìn)地落實和推進(jìn),才能最終產(chǎn)生頂層設(shè)計所預(yù)期的整體效果。

        二是具有縝密的邏輯思維:“頂層設(shè)計”是“自上而下”的設(shè)計,但其中的“上”并不是憑空建構(gòu),而是源于實踐并高于實踐,是對實踐經(jīng)驗和感性認(rèn)識的理性提升。頂層設(shè)計成功的關(guān)鍵在于能夠通過縝密的邏輯思維,在理想與實現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實性之間繪制一張精確、可控“藍(lán)圖”,使實踐者依據(jù)“藍(lán)圖”可以最大程度地避免各種風(fēng)險,保障建設(shè)工作順利進(jìn)行。

        三是強調(diào)執(zhí)行力保障:“頂層設(shè)計”的整體戰(zhàn)略和“藍(lán)圖”繪就以后,如果沒有到位的執(zhí)行,目標(biāo)依然是海市蜃樓,“藍(lán)圖”也將成為墻上的廢紙?!绊攲釉O(shè)計”的執(zhí)行過程精細(xì)化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn),規(guī)劃設(shè)計要真正落地生效,必須強調(diào)執(zhí)行、注重細(xì)節(jié),注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。

        二、當(dāng)前政務(wù)信息化領(lǐng)域頂層設(shè)計存在的主要問題

        (一)問題表現(xiàn)

        從頂層設(shè)計的理念被引入信息化領(lǐng)域以來,我國各級黨政機關(guān)在推進(jìn)信息化建設(shè)時反復(fù)強調(diào)要做好“頂層設(shè)計”,卻屢屢收效甚微,主要原因之一就是片面地理解了“頂層”,僅按字面意思將“頂層設(shè)計”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設(shè)計,將“頂層規(guī)劃設(shè)計”的第一步當(dāng)成了全部,而缺乏后面更重要的詳細(xì)規(guī)劃銜接和強有力的執(zhí)行。

        一般而言,一個比較科學(xué)的“頂層設(shè)計”方案,重點應(yīng)解決 4 個方面的問題,即要理順體制機制、明確建設(shè)主體、數(shù)據(jù)資源共享、投融資長效機制;至少要涵蓋 2 個層面,一是制度機制層面的頂層設(shè)計,通過機制設(shè)計解決體制機制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不匹配、不協(xié)調(diào)的問題,減少上下推進(jìn)、橫向溝通之間的阻礙,保障建設(shè)順利開展,二是技術(shù)實施層面的頂層設(shè)計,對基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等方面進(jìn)行全局性的基礎(chǔ)性設(shè)計,為形成數(shù)據(jù)要素順暢流通的技術(shù)、平臺、系統(tǒng)奠定基礎(chǔ)。在形式和內(nèi)容上,至少要包含全局規(guī)劃設(shè)計、全局初步設(shè)計和全局詳細(xì)設(shè)計三個部分,即所謂的“全局頂層三設(shè)計”。

        在政務(wù)信息化領(lǐng)域,“全局”指政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業(yè)務(wù)之和,“基礎(chǔ)性設(shè)計”則是指要規(guī)劃設(shè)計出各類信息應(yīng)用系統(tǒng)均可復(fù)用的業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密與標(biāo)準(zhǔn)單元。完成“全局頂層三設(shè)計”的標(biāo)志是形成共性政務(wù)業(yè)務(wù)與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息(元數(shù)據(jù))與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應(yīng)用系統(tǒng)接口規(guī)范,業(yè)務(wù)功能、兼容安全可控環(huán)境測評規(guī)范等全套技術(shù)文檔。

        就像蓋大樓前必須要有詳細(xì)設(shè)計圖紙一樣,政府信息化建設(shè)項目在開工前也應(yīng)該完成真正意義的“全局頂層三設(shè)計”,并將其作為信息化工程驗收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實是目前我國政府信息化建設(shè)領(lǐng)域依然嚴(yán)重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來,我國各級政府組織實施的政務(wù)信息化項目,多只有某些子系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計或初步設(shè)計,整體的詳細(xì)設(shè)計基本沒有,更沒有全局的頂層詳細(xì)設(shè)計。

        (二)客觀原因

        一是信息化人才缺乏,不會做頂層設(shè)計。盡管政務(wù)信息化建設(shè)工作已經(jīng)開展了近三十年,但政府部門中的信息人才仍然嚴(yán)重缺乏,特別是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才,而為政府提供技術(shù)服務(wù)的企業(yè)往往只懂技術(shù)不懂業(yè)務(wù),且技術(shù)水平一般。

        比如,長期以來我國各類政務(wù)信息化系統(tǒng)多是由企業(yè)基于國產(chǎn)基礎(chǔ)層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件,定制的一些技術(shù)含量不太高的應(yīng)用層各類信息系統(tǒng),而負(fù)責(zé)開發(fā)的企業(yè)往往無法說明支撐層常用工具類軟件產(chǎn)品的技術(shù)細(xì)節(jié)與設(shè)計架構(gòu)。

        由于人才缺乏,政府用戶和 IT 企業(yè)往往均不知如何進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計,只能將工作設(shè)想寫成項目建議書,加上一些計算機原理與功能要求組裝成可研報告,再加上一些公司非標(biāo)準(zhǔn)的解決方案與產(chǎn)品介紹寫成初步設(shè)計。 二是預(yù)算費用缺乏,無法開展頂層設(shè)計。在現(xiàn)行信息化預(yù)算管理中,一直沒有明確的規(guī)劃設(shè)計費用預(yù)算,尤其是規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計費用預(yù)算,這樣也是導(dǎo)致部分用戶單位無法開展此工作的一個重要原因。

        (三)主觀因素

        一是企業(yè)不愿提供服務(wù)。由于 IT 公司眾多,市場競爭非常激烈,公司往往將屬于詳細(xì)設(shè)計工作內(nèi)容作為商業(yè)機密保護(hù),不希望用戶單位開展此項工作、了解詳細(xì)內(nèi)容;同時各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場,往往打著各種合作和免費設(shè)計的名義,在設(shè)計過程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷給政府用戶。

        二是政府自身重視程度不足,且容易被誤導(dǎo)。由于政府部門信息化人才缺乏,特別缺是既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才,對頂層設(shè)計工作重要性認(rèn)識不足,從而導(dǎo)致了對頂層設(shè)計工作的重視程度不高。由于認(rèn)識不足,還容易在實際項目建設(shè)過程中被企業(yè)所誤導(dǎo),忽略或無法正確開展頂層設(shè)計。

        (四)無全局頂詳細(xì)設(shè)計的后果

        缺乏全局詳細(xì)的直接后果就是,經(jīng)過近三十年的建設(shè),各級政府規(guī)劃建設(shè)了數(shù)以十計、百計、千計的大小不等的、獨立的信息系統(tǒng),幾乎所有城市都建成眾多的技術(shù)孤島和數(shù)據(jù)孤島。與系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)體系無法互聯(lián)互通、安全交換與共享,數(shù)據(jù)共享成為老大難問題,政務(wù)大數(shù)據(jù)無法形成,大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析難以開展,政務(wù)信息化的整體性、開放性、智慧化難以實現(xiàn)。

        三、以“頂層三設(shè)計”推進(jìn)新型智慧城市中的政務(wù)信息化建設(shè)

        當(dāng)前,云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢,新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興發(fā)展理念,信息化安全自主可控發(fā)展要求等等,對政務(wù)信息化發(fā)展即是機遇也是挑戰(zhàn)。在這其中,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),特別是數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是其中的關(guān)鍵。國家層面相關(guān)文件如《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》也都對政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化提出了要求,尤其在智慧城市中樞管理服務(wù)平臺體系等建設(shè)領(lǐng)域,開展實施“頂層三設(shè)計”是必然的趨勢。

        比如,云計算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中(物理或邏輯,實際更重要的是邏輯集中)和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一:對狹義物聯(lián)網(wǎng)而言,需要統(tǒng)一各類儀器儀表、各類傳感器通信接口標(biāo)準(zhǔn)與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享;對廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言,需要統(tǒng)一各類 IT 硬件設(shè)備、各類數(shù)據(jù)記錄格式(關(guān)系型與非關(guān)系型)與記錄的 ID 與標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn),以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理,必須首先按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)政府既有的幾十、幾百、幾千個共性與個性政務(wù)信息應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通,進(jìn)而按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對上述各系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、匯總、整合,才能真正形成可供各級領(lǐng)導(dǎo)及工作人員分析應(yīng)用的各類主題數(shù)據(jù)集,從而真正達(dá)到以數(shù)據(jù)支撐提升政府決策科學(xué)化、管理精準(zhǔn)化、服務(wù)高效和便捷化的目的,真正實現(xiàn)政府簡政放權(quán)的“智慧化”轉(zhuǎn)變。

        統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提是統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務(wù)服務(wù)需求規(guī)范。只有服務(wù)需求規(guī)范統(tǒng)一,才能形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu),統(tǒng)一的技術(shù)實施方案和統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范。開展全局性的“頂層三設(shè)計”是實現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。為加強政務(wù)信息化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用,實現(xiàn)“十三五”時期信息化引領(lǐng)全面創(chuàng)新、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢、從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國的發(fā)展目標(biāo),在新型智慧城市發(fā)展、政務(wù)信息化建設(shè)領(lǐng)域,亟需加強對頂層設(shè)計的正確理解,通過開展科學(xué)完整有效的“頂層三設(shè)計”,真正推進(jìn)智慧城市和政務(wù)信息化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、一體化和健康發(fā)展。

        作者簡介:吳潔倩,博士,國家信息中心信息化研究部助理研究員,中國智慧城市發(fā)展研究中心副秘書長兼管理辦公室主任、國家新型智慧城市建設(shè)部際協(xié)調(diào)工作組秘書處研究組組長、促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處研究組副組長,主要研究領(lǐng)域為信息化、智慧城市、大數(shù)據(jù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域規(guī)劃設(shè)計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與制度創(chuàng)新等。

        (來源:國家信息中心官網(wǎng))

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