李渤生

1956年6月30日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了由秉志等5位科學家以人大代表身份提交的《請政府在全國各省（區(qū)）劃定天然禁伐區(qū)，保存自然植被以供科學研究的需要》提案。此前，中國科學院與廣東省委合作，已率先在廣東省肇慶市建立了我國第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)。同年10月，林業(yè)部編制并頒布《天然森林禁伐區(qū)（自然保護區(qū)）劃定草案》和《狩獵管理辦法（草案）》，在中國規(guī)劃了40余處自然保護區(qū)與森林禁伐區(qū)。此后，中國陸續(xù)建立了福建萬木林、云南西雙版納、黑龍江豐林、吉林長白山、廣西花坪等第一批自然保護區(qū)。至1965年，中國正式建立的自然保護區(qū)已達19處，面積64887公頃。

“文革”期間，一些已劃定的自然保護區(qū)或被撤銷或遭破壞，許多保護區(qū)都處在無人管理的狀態(tài)，森林被亂砍濫伐，大量珍稀的野生動植物慘遭捕獵和掠奪性采挖。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1970年至1977年底，僅甘肅省就打死大熊貓10只、金絲猴47只、羚牛85頭、野牦牛103頭、野駱駝25峰。在此期間，幸得大熊貓的福佑，中國新建的自然保護區(qū)體系才未崩盤，跌跌撞撞地進入緩慢的發(fā)展期。到1978年，中國自然保護區(qū)增至34個，其中8個為保護大熊貓所建，全國保護區(qū)總面積達126.5萬公頃，占國土面積的0.13%。

直到1978年黨的十一屆三中全會之后，中國的自然保護事業(yè)才重獲新生。1978年3月5日通過的《中華人民共和國憲法》以及其后通過的《中華人民共和國森林法（試行）》《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》等一系列法律法規(guī)的頒布，為中國自然保護區(qū)的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎。為搶救性地保護中國慘遭破壞的自然保護區(qū)與瀕臨滅絕的珍稀動植物物種，中國自然保護地（保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、自然遺產(chǎn)地等）的建設呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。目前，中國已建立自然保護區(qū)2740個，總面積147萬平方公里，約占陸地國土面積的14.83%，高于世界平均水平。中國已初步形成布局基本合理、類型比較齊全、功能相對完善的自然保護區(qū)體系，為保護中國錦繡河山與豐富的生物多樣性資源，避免歷史上掠奪性開發(fā)對中國國土與自然資源造成浩劫的現(xiàn)象重現(xiàn)作出了極其重大的貢獻。

今天，當我們回首1956年——中國自然保護事業(yè)開啟之年，隆重紀念“劃定天然森林禁伐區(qū)”提案通過這一偉大時刻之時，我們不能不深深懷念與衷心感謝著名的動物學家秉志、楊惟義和植物學家錢崇澍、秦仁昌、陳煥鏞，他們不僅將近代生物科學引入中國，而且在新中國成立初期，他們保持著清醒的頭腦，并秉持嚴謹?shù)目茖W態(tài)度，提出了著名的第一屆人大92號提案：“我國天然森林已經(jīng)不多，急應在各省（區(qū)）劃定若干自然保護區(qū)，為國家保存自然景觀，不僅為科學研究提供據(jù)點，而且為我國極其豐富的動植物種類的保護、繁殖及擴大利用創(chuàng)立有利條件，同時對愛國主義的教育將起著積極作用……”他們憑借對祖國美麗山川與珍貴自然資源的無比熱愛和深刻了解，鮮明地提出了放開眼界，從長遠出發(fā)，保護自然環(huán)境與自然資源，合理利用自然資源的科學管理國土（科學理國）的理念，由此開創(chuàng)了中國自然保護事業(yè)的先河。

彈指一揮間，一個甲子已過，在改革開放的大潮中，中國自然保護地的建設，也同社會經(jīng)濟的發(fā)展一樣，突飛猛進，取得了舉世矚目的成果。但是，畢竟由于起步較晚，歲月蹉跎，中國的自然保護事業(yè)仍存在諸多問題。例如，完整生態(tài)系統(tǒng)型保護區(qū)設置破碎化、過多部門管理、保護地權(quán)屬不清或重疊；在資金方面，全國絕大多數(shù)保護區(qū)建設與管理資金嚴重不足；在管理上，大多數(shù)保護區(qū)地處邊遠，工作與生活條件差，很難留住人才，管理質(zhì)量大都處于較低水準；保護區(qū)專業(yè)技術(shù)人員嚴重匱乏，科研、監(jiān)測與科普宣傳工作更難以開展及提高。

這些問題不僅阻礙中國自然保護事業(yè)的發(fā)展，有些甚至還影響了中國的國際形象。其最典型的事例就是全球最珍稀的淡水海豚——被我們尊為“長江女神”的白鰭豚，竟于2007年被宣告功能性滅絕。這顯然與中國的河流生態(tài)系統(tǒng)長期遭受掠奪性開發(fā)有關。

中國自然保護地建設中所存在的諸多問題究其本源，實際是對國土管理的科學認識問題。這也是我國與世界自然保護先進國家的最大差距。中國自然保護地建設不僅要在數(shù)量上處于世界前列，而且在質(zhì)量上也要向國際先進水平看齊。

美國是世界自然保護的先驅(qū)國家。早在19世紀初期，自然保育運動就在美國興起。1872年3月1日，時任美國總統(tǒng)尤里西斯·辛普森·格蘭特簽署成立了世界第一個國家公園——黃石國家公園，劃定80萬公頃的土地作為“人民的權(quán)益和享樂的公園”。在這片廣大的土地中蘊藏的豐富的水力、森林與牧場等資源受到全面保護，禁止私人開發(fā)。這與當時美國國會鼓勵私人開發(fā)西部土地的政策是完全相背的。世界上第一個由國家設立的保護地——黃石國家公園的建立，由此成為世界自然保護史上的偉大創(chuàng)舉。

格蘭特的繼任者西奧多·羅斯福于1903年在美國國家公園之父、世界最著名自然保護運動領袖約翰·繆爾陪同下，擺脫繁忙的國事，拋離所有隨行者，僅二人深入到西部約塞米蒂國家公園，共同體驗與賞析美國西部未開發(fā)地區(qū)原始的自然風光。1907年，羅斯福首次將自然保育列為其最主要的施政方針，并在白宮召開了保育研討會，邀請了美國國會大部分議員、法院院長及34個州州長參與研討。在會議宣言中他告誡美國人民：“現(xiàn)在正是保育我們所擁有的自然資產(chǎn)的時候?！彼?907年國會咨文中明確指出：“我們必須未雨綢繆并了解一個事實：浪費與破壞我們的資源，剝削及耗損地利用而不善加利用且增加其效用，其結(jié)果將使我們的子孫承受原本應享用發(fā)展自我那一份繁榮的枯竭……資源取之不盡用之不竭，本是一個錯誤的說法?！绷_斯福于1908年始用保育（Conservation）這個名詞，概括這一美國日漸興起的運動。在美國最高領導人的推動下，1916年美國國會頒布了《國家公園基本法》并依法成立了國家公園管理局，從國家層面擔負起神圣使命：“推廣及管理國家公園、國家紀念地及保留區(qū)，以保育這些地區(qū)的景觀、自然與歷史紀念物及其中的野生動物為宗旨，并提供世人知性的游憩體驗。同時，保存該區(qū)域之原始性，在不毀損的狀態(tài)下，提供人們及其后代子孫亦有同樣愉悅之體驗?！?

在美國歷代總統(tǒng)的全力支持下，經(jīng)144年的發(fā)展，美國建成了世界上規(guī)模最大、法制最健全和管理最完善的以國家公園為核心的自然保護地體系，其由內(nèi)務部下屬的專門管理機構(gòu)——國家公園管理局統(tǒng)一進行中央集權(quán)式管理。該體系涵蓋了62個國家公園，391個州與地方級保護地，12000個歷史遺跡和其他建筑物，8500座紀念地和紀念館等共18種類型的自然保護地。這一制度安排，將對國家自然環(huán)境與自然資源及珍貴的自然與文化遺產(chǎn)的保護從地方政府提高到國家層面，書寫了科學理國的新篇章。

與美國等發(fā)達國家相比，中國自然保護地的建設最明顯的差距就在于頂層設計，這首先表現(xiàn)在法律方面。自1956年中國第一個自然保護區(qū)建立到現(xiàn)在，雖然已過一個甲子，但直到今天中國仍未編制與頒布一部能對國土實現(xiàn)科學保護與管理的基礎法律?，F(xiàn)在中國的自然保護地實施管理所依據(jù)的只有《自然保護區(qū)管理條例》和散見于其他專項法律法規(guī)的《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》等，這無疑令中國的自然保護地建設和發(fā)展缺少堅實的法律支撐。

與發(fā)達國家一樣，中國保護地實行的是分級管理政策，由縣、?。▍^(qū)、市）、國家三級組成。但實際上幾乎所有保護地的行政管理都在低位（縣級）運行，即使是國家級的自然保護地亦是如此，僅在少數(shù)?。▍^(qū)、市）可上升至省一級實質(zhì)管理。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立國家公園體制”。2015年國家發(fā)展改革委與美國國家公園管理局共同簽署一份正式合作協(xié)議。這表明中國正趨于與世界接軌，建立一個綜合、科學、高效的國家公園管理體系。

但需要明晰的是，“建立國家公園體制”準確定義是建立以“國家公園”為主體的自然保護地科學管理體制，而決不是以“國家公園”一種保護地形式替代其他所有形式。1989年受聯(lián)合國委托，世界最大的自然保護組織——世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對世界自然保護地（Protected Areas）的分類標準進行了長達20余年的研究，經(jīng)多次修改最后于1993年形成了《保護地管理類型指南》，《指南》中按管理目標將各類自然保護地劃分為6個類型。即：

1.嚴格的自然保護區(qū)（科研保護區(qū)與荒野區(qū)）；

2.國家公園；

3.自然紀念地；

4.生境/物種管理區(qū)；

5.受保護的陸地景觀與海洋景觀；

6.受管理的資源保護區(qū)。

《指南》同時指出，各國可以根據(jù)實際情況，選擇與建立自己的自然保護地分類系統(tǒng)。

由于歷史的原因，中國在自然保護區(qū)建立之初深受前蘇聯(lián)的影響，1956年人大29號提案中其建區(qū)目標為“供科學研究之需要”，這樣就形成了現(xiàn)在中國以“自然保護區(qū)（Nature reserve）”為主體的自然保護地體系。從理論上來講，中國建立的自然保護區(qū)均屬嚴格的自然保護區(qū)，而實際上目前已建立的一些國家級自然保護區(qū)還達不到需嚴格保護的“科研保護區(qū)”的要求，許多與國際上劃定的“國家公園”相當。所以，我認為，中國自然保護地管理改制是可行的，但必需要解決好以下兩個關鍵問題：

1.根據(jù)中國的實際情況，依據(jù)世界自然保護聯(lián)盟制定的國際標準，建立中國自然保護地的科學分類體系，并對現(xiàn)有的自然保護地進行科學歸類與分級。

2.編制與頒布規(guī)范中國自然保護地管理的基礎法律《中華人民共和國自然保護地法》，并依據(jù)此法對中國自然保護地管理體制進行改革。

當前在保護地的立法過程中最大的問題是：各部門應當站在國家的角度來思考問題與解決問題，而不是陷入為部門利益而進行的紛爭。

在建立國家公園體制過程中另一個特別需要重視的問題是：因中國國家級自然保護區(qū)采用的是由地方向行業(yè)主管部門申建的形式，所以許多保護區(qū)在劃界時受到行政管理體制的限制，出現(xiàn)了一個完整的山地（湖泊）生態(tài)系統(tǒng)分設多個自然保護區(qū)進行管理的現(xiàn)象。為解決這一問題，在建立國家公園體制時切不能僅將國家級自然保護區(qū)直接更名了事，而應對其進行科學的整合、確界。

特別需要指出的是，國家公園體制的建立僅僅是在頂層設計上搭建了中國自然保護地的科學管理架構(gòu)，為解決自然保護地管理中存在的諸多問題奠定了基礎，而要真正使中國自然保護事業(yè)進一步高速發(fā)展，逐步達到世界先進水平，還必須腳踏實地地認真解決中國自然保護地管理所存在的深層次問題，那就是保護地功能的有效發(fā)揮問題。

在世界上，凡屬保護地大都公認有如下功能：1.自然環(huán)境與自然資源（生物多樣性）的保護功能；2.科學研究與自然本底的監(jiān)測功能；3.民眾啟智與科普教育功能；4.生態(tài)旅游與民眾休憩娛樂功能；5.合理利用資源，繁榮地方經(jīng)濟功能。在這些功能中最重要的就是保護功能。在中國幾種類型的保護地如國家公園、國家森林公園、國家濕地公園等雖標有“公園”的稱謂，但它們與以旅游、娛樂為主要功能的城市公園、風景名勝區(qū)全然不同。

作為保護地，其第一位的功能就是保護好所在地的自然環(huán)境與自然資源。但是，許多地方為發(fā)展地方經(jīng)濟，將各類保護地當作本地最主要的旅游目的地，甚至對最需要保護的世界自然遺產(chǎn)地亦是如此，這顯然是中國自然保護地管理需要首先解決的問題。

以我的觀點，中國自然保護地最重要的功能是作為核心碉壘構(gòu)筑好中國堅不可摧的生態(tài)安全屏障，以保障生態(tài)安全。

依中國古人理解，國家是由人口（“口”）、國土（“一”）和軍隊（“戈”）組成的，即古國字“或”，代表著有軍隊保衛(wèi)的國土。后來為強調(diào)邊界，又在四周括上線條，形成現(xiàn)代的“國”字，后簡化為“國”。在戰(zhàn)爭紛起的古代，在保衛(wèi)國家中軍隊始終起著至關重要的作用，而當時生態(tài)破壞所造成的災難均可歸為天意。所以延續(xù)到今天，保護國家安全似乎僅僅是軍隊與公、檢、法等部門的職責，國民關注國疆完整即是愛國，國家的生態(tài)安全卻少為人關注。

其實，在中國，由于生態(tài)破壞所造成的災難并不亞于戰(zhàn)爭。據(jù)歷史資料統(tǒng)計，自有歷史紀錄以來，中國發(fā)生的生態(tài)災難有2000次之多，其中40%為水災。我們的祖先5000年來開疆拓土辛勤墾殖，使我們擁有一片世界上地貌最多樣、自然資源豐富，特別是具有涵括東亞、東南亞與南亞眾大江大河之源的完整江湖水系所構(gòu)成的獨立淡水循環(huán)系統(tǒng)的國土，使我們有條件自己管理好這片美麗的土地。

但是，同樣由于我們歷史上對國土資源掠奪性的開發(fā)，造成了自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴重破壞，現(xiàn)全國森林覆蓋率不足22%。其中，僅有不足13%的天然林，原始森林更為稀少。中國山地面積占國土面積的33%，由于山地森林覆蓋率低，森林質(zhì)量差，加之具有典型的季風氣候，致使中國的淡水循環(huán)系統(tǒng)難以正常進行，人均水資源量僅居世界109位的中國，江河徑流量的2/3卻為洪水徑流。中國許多地區(qū)逢雨即澇、少雨則旱，連四季如春的云南也為頻繁的旱災所擾，全國2/3的城市已淪為缺水城市。

中國極其脆弱的自然與人工生態(tài)環(huán)境難以滿足13億人民對發(fā)展的需求。毋庸置疑，保障生態(tài)安全已成為中國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)“美麗中國夢”的第一要務。保護好自然環(huán)境并以自然保護地為模板和種源基地，科學進行生態(tài)建設，恢復天然森林、灌叢與草原植被，筑牢國土生態(tài)安全屏障自然應該成為中國自然保護地最主要的功能。

誠然，對于自然保護地的科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游、科普、繁榮地方經(jīng)濟等其他功能的發(fā)揮，在完成了體制改革后也必須予以逐一加強和完善。

建立國家公園體制實際上是對中國具有世界與國家意義的獨特自然環(huán)境與自然資源進行保護性管理的特殊方式，這僅僅是科學理國的開端。當中國人民上下同心，不僅關注于疆土安全，而且更能體恤國情、擯棄奢華，親歷親行節(jié)約資源，珍愛國土、頤養(yǎng)我國大好山河之時，中國才更有希望，“美麗中國夢”才能更好地實現(xiàn)。