唐小平
中國(guó)幅員遼闊,地貌起伏,氣候多樣,山河交錯(cuò),陸海承接,為各種生物及自然生態(tài)系統(tǒng)形成與演變提供了多種多樣的生境,是世界上唯一具備幾乎所有自然生態(tài)系統(tǒng)類型的國(guó)家。許多自然地帶因資源豐富、物種珍稀、景觀獨(dú)特、功能多樣,被譽(yù)為大自然的瑰寶。這些物華天寶能夠在經(jīng)濟(jì)大開發(fā)的浪潮中得以保存其原真性,成為代際傳承的珍貴自然遺產(chǎn),離不開我國(guó)60年逐漸形成的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的堅(jiān)強(qiáng)保護(hù)。
我國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程
我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)是隨著建國(guó)之初對(duì)自然資源保護(hù)管理的迫切需求而發(fā)展起來(lái)的。從20世紀(jì)50年代中期設(shè)立第一批自然保護(hù)區(qū)到目前,全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總面積約占陸地國(guó)土面積的14.83%,發(fā)展過程跌宕起伏,而非一蹴而就,大致經(jīng)歷了以下5個(gè)階段:
第一時(shí)期:起步階段(1956-1966年)。1956年9月,秉志、錢崇澎等5位科學(xué)家向第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議提出了“請(qǐng)政府在全國(guó)各省(區(qū))劃定天然林禁伐區(qū),保護(hù)自然植被以供科學(xué)研究的需要”的92號(hào)提案,“急應(yīng)在各省(區(qū))劃定若干自然保護(hù)區(qū)(禁伐區(qū)),為國(guó)家保存自然景觀,不僅為科學(xué)研究提供據(jù)點(diǎn),而且為我國(guó)極其豐富的動(dòng)植物種類的保護(hù)、繁殖及擴(kuò)大利用創(chuàng)立有利條件,同時(shí)對(duì)愛國(guó)主義的教育將起著積極作用”,并由國(guó)務(wù)院根據(jù)此次大會(huì)審查意見交林業(yè)部會(huì)同中國(guó)科學(xué)院、森林工業(yè)部辦理。同年10月,林業(yè)部牽頭制定了《關(guān)于天然森林禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū))劃定草案》,明確指出:“有必要根據(jù)森林、草原分布的地帶性,在各地天然林和草原內(nèi)劃定禁伐區(qū)(自然保護(hù)區(qū)),以保存各地帶自然動(dòng)植物的原生狀態(tài)”,并明確了自然保護(hù)區(qū)的劃定對(duì)象、辦法和重點(diǎn)地區(qū)。1956年開始,各地先后在廣東鼎湖山、浙江天目山、海南尖峰嶺、福建莘口、廣西花坪、云南西雙版納小勐養(yǎng)、吉林長(zhǎng)白山、黑龍江豐林等地陸續(xù)建立自然保護(hù)區(qū),填補(bǔ)了我國(guó)自然科學(xué)發(fā)展中的空白。由于對(duì)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)識(shí)尚處于萌芽狀態(tài),建設(shè)速度不快,至60年代中期,全國(guó)共建立(或規(guī)劃)了以保護(hù)森林植被和野生生物為主要功能的自然保護(hù)區(qū)20處,面積約43.7萬(wàn)公頃。
第二時(shí)期:停滯和緩慢發(fā)展階段(1967-1978年)?!拔幕蟾锩睍r(shí)期,我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)受到嚴(yán)重摧殘,許多已經(jīng)劃定的自然保護(hù)區(qū)遭到破壞或撤銷。1972年我國(guó)參加聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)后,對(duì)環(huán)境問題逐步給予重視。1973年8月,原農(nóng)林部召開了“全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議”,會(huì)議通過了《自然保護(hù)區(qū)管理暫行條例(草案)》,比較全面地提出自然保護(hù)區(qū)工作規(guī)范和把自然地帶的典型自然綜合體、特產(chǎn)稀有種源與具有其特殊保護(hù)意義的地區(qū)作為建立保護(hù)區(qū)的依據(jù)。1975年,國(guó)務(wù)院對(duì)自然保護(hù)區(qū)作出了重要指示,強(qiáng)調(diào)珍稀動(dòng)物主要棲息繁殖地要?jiǎng)澖ㄗ匀槐Wo(hù)區(qū),加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)。農(nóng)林部發(fā)布《關(guān)于保護(hù)、 發(fā)展和合理利用珍貴樹種的通知》,明確要求“珍貴樹種主要的原始生長(zhǎng)地或集中成片的地區(qū),建議有關(guān)省(區(qū))適當(dāng)劃出自然保護(hù)區(qū)或禁伐區(qū)”。此后,浙江、安徽、廣東、四川等?。▍^(qū))相繼建立了25個(gè)自然保護(hù)區(qū)。到1978年底,全國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)34個(gè),總面積126.5萬(wàn)公頃,約占國(guó)土面積的0.13%。
第三時(shí)期:穩(wěn)步發(fā)展階段(1979-1993年)。1979年,全國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃會(huì)議決定推行自然保護(hù)區(qū)區(qū)劃和科學(xué)考察工作,要求在近二三年內(nèi)抓好全國(guó)已建和擬建的自然保護(hù)區(qū),提出布局、規(guī)劃和對(duì)珍稀動(dòng)植物保護(hù)的方案。林業(yè)部會(huì)同中國(guó)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合邀請(qǐng)國(guó)家農(nóng)委、國(guó)家科委、農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、地質(zhì)部、國(guó)家水產(chǎn)總局等8個(gè)部委局對(duì)自然保護(hù)區(qū)劃和科學(xué)考察等進(jìn)行了研究,聯(lián)合下達(dá)了《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理、區(qū)劃和科學(xué)考察工作通知》,在全國(guó)農(nóng)業(yè)自然資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)下成立了自然保護(hù)區(qū)區(qū)劃專業(yè)組,各?。▍^(qū)、市)也相繼成立了自然保護(hù)區(qū)區(qū)劃小組,開展自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、調(diào)查和籌建等工作。1979年9月,全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)森林法(試行)》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》。1985年,我國(guó)頒布并實(shí)施了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,這是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建立、管理方面的第一部法規(guī),為規(guī)范建立自然保護(hù)區(qū)體系提供了法律依據(jù)。1987年5月,國(guó)務(wù)院環(huán)境委員會(huì)頒發(fā)了《中國(guó)自然保護(hù)綱要》,這是我國(guó)第一個(gè)保護(hù)自然資源和自然環(huán)境的宏觀指導(dǎo)性文件,它明確表達(dá)了我國(guó)政府對(duì)保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的政策。1988年11月,全國(guó)人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》和《關(guān)于捕殺國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和珍貴、瀕危野生動(dòng)物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定》,明確在國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的主要生息繁衍的地區(qū)劃定自然保護(hù)區(qū)。1989年1月,林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部第1號(hào)令發(fā)布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》。1993年我國(guó)成為《生物多樣性公約》和《國(guó)際重要濕地公約》締約國(guó)之一。自此,我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)步入了有法可依、有章可循、與國(guó)際接軌的穩(wěn)步發(fā)展軌道。到1993年,全國(guó)共建立各類自然保護(hù)區(qū)763處,總面積6618萬(wàn)公頃,占國(guó)土面積的6.84%。
第四時(shí)期:快速發(fā)展階段(1994-2007年)。1994年,國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》,這是我國(guó)第一部自然保護(hù)區(qū)專門法規(guī),全國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理體制開啟了綜合管理與部門管理相結(jié)合的新模式。90年代中期,由于受體制機(jī)制改變的影響,自然保護(hù)區(qū)發(fā)展一度較緩慢。1998年夏,百年不遇的特大洪災(zāi)在我國(guó)長(zhǎng)江、嫩江爆發(fā),慘烈災(zāi)情進(jìn)一步喚醒了全國(guó)人民保護(hù)自然、保護(hù)生態(tài)的意識(shí),生態(tài)建設(shè)受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。1999年開始,國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了天然林保護(hù)、退耕還林等一系列重大生態(tài)工程。2000年6月,國(guó)家林業(yè)局為了深入貫徹中央西部大開發(fā)戰(zhàn)略,在甘肅省蘭州市召開了“加快西部地區(qū)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作座談會(huì)”,部署在大開發(fā)的背景下?lián)尵刃缘乇Wo(hù)自然資源、加快我國(guó)西部地區(qū)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)步伐。2001年,正式啟動(dòng)了全國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)工程,大熊貓、老虎、亞洲象、蘇鐵等十五大類重要物種和一批典型生態(tài)系統(tǒng)就地保護(hù)納入了工程建設(shè)重點(diǎn),自然保護(hù)區(qū)事業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢(shì)頭。到2007年,我國(guó)自然保護(hù)區(qū)規(guī)模達(dá)到了一個(gè)峰值,自然保護(hù)區(qū)數(shù)量有2531處,總面積約15188萬(wàn)公頃,占到國(guó)土面積的15.82%。
第五時(shí)期:穩(wěn)固完善階段(2008年至今)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化走上快車道,加上自然保護(hù)區(qū)“一刀切”的管理方式帶來(lái)了許多問題,中央與地方博弈、部門利益沖突升級(jí),國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)投入嚴(yán)重不足等原因,導(dǎo)致2007年以來(lái)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)基本處于停頓乃至下降狀態(tài),許多自然保護(hù)區(qū)因搶救性劃建時(shí)弊端較多存在調(diào)整的客觀需求,許多?。▍^(qū)、市)沒有動(dòng)力新建任何自然保護(hù)區(qū)?!笆濉逼陂g,國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部安排專項(xiàng)資金用于自然保護(hù)區(qū)開展生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日?,支持?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展管護(hù)能力建設(shè)、實(shí)施濕地保護(hù)恢復(fù)工程等,使自然保護(hù)區(qū)發(fā)展回歸到了穩(wěn)定狀態(tài)。2010年,國(guó)務(wù)院針對(duì)全國(guó)自然保護(hù)與開發(fā)矛盾日益突出等問題,出臺(tái)了《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)問題的通知》。2015年,為了嚴(yán)肅查處自然保護(hù)區(qū)典型違法違規(guī)活動(dòng),環(huán)境保護(hù)部等10部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》,國(guó)家林業(yè)局開展“綠劍行動(dòng)”,堅(jiān)決查處涉及自然保護(hù)區(qū)的各類違法建設(shè)活動(dòng)。目前全國(guó)共建立各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2740處,陸域保護(hù)區(qū)總面積1.47億公頃,覆蓋了國(guó)土面積的14.8%。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)是全世界自然保護(hù)區(qū)面積最大的國(guó)家之一,基本形成了類型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。
自然保護(hù)區(qū)的十大貢獻(xiàn)
自然保護(hù)區(qū)是就地保護(hù)生物多樣性的戰(zhàn)略基地,也是現(xiàn)有條件下人類保護(hù)自然原真性最有效的手段。正如2003年南非世界自然保護(hù)大會(huì)《德班協(xié)議》指出的那樣:“我們見證最富有靈感和精神的保護(hù)區(qū),有著最為關(guān)鍵的物種和生態(tài)系統(tǒng)的生存,在確保食物、空氣和水的安全方面發(fā)揮至關(guān)重要作用,還有最獨(dú)特的文化和自然遺產(chǎn)。因此,自然保護(hù)區(qū)最值得受到人類的特別關(guān)懷?!?/p>
我國(guó)是世界上生物多樣性最豐富的國(guó)家之一,這主要緣于兩個(gè)因素:一是第四紀(jì)冰期我國(guó)沒有直接受到北方大陸冰蓋的破壞,只受到山岳冰川和氣候波動(dòng)的影響,從而成為眾多古老生物的避難所,致使我國(guó)動(dòng)植物具有種類豐富,起源古老,多古老和孑遺成分,地理分布復(fù)雜,分布交錯(cuò)混雜和特有成分比較繁多等特征,大熊貓、羚牛、水杉、珙桐等眾多特有物種得以保存至今。二是青藏高原的隆起,造就了世界獨(dú)特的高地(高山與高原)生態(tài)系統(tǒng),成為地球的屋脊,形成了世界獨(dú)一無(wú)二的大規(guī)模高寒濕地,以及長(zhǎng)江、黃河等完整的內(nèi)陸河流生態(tài)系統(tǒng);同時(shí),因?yàn)榍嗖馗咴厥獾臒崃εc動(dòng)力作用還造就了我國(guó)獨(dú)特的季風(fēng)氣候(東南季風(fēng)、西南季風(fēng)),形成并維持了世界極具特色的亞熱帶山地為基帶的、以常綠闊葉林為基底的生態(tài)系統(tǒng),形成了世界副熱帶高壓下荒漠的變體——北溫帶荒漠。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)就是保護(hù)中國(guó)獨(dú)特的生物資源與自然遺產(chǎn),保護(hù)具有全球或區(qū)域代表性的典型生態(tài)系統(tǒng),保護(hù)瀕危及受威脅的物種及其生境,保護(hù)各類遺傳基因。
60年來(lái),我國(guó)自然保護(hù)區(qū)從無(wú)到有、從弱到強(qiáng),在保護(hù)自然瑰寶、捍衛(wèi)生態(tài)安全、守住未來(lái)福祉等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,具體有十大貢獻(xiàn):
一是實(shí)現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的完整保護(hù)。我國(guó)陸域自然生態(tài)系統(tǒng)按覆蓋類型(到植物群系)大致可以分為539種(含森林、竹林、灌叢與灌草叢、荒漠、高山高原等),水域與濕地自然生態(tài)系統(tǒng)可以分為165種。初步統(tǒng)計(jì)有91.5%的陸域生態(tài)系統(tǒng)類型和90.8%的水域與濕地生態(tài)系統(tǒng)類型已納入有代表性的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行就地保護(hù),西藏羌塘、青海三江源、新疆塔什庫(kù)爾干、新疆哈納斯、甘肅與青海祁連山、內(nèi)蒙古錫林格勒、黑龍江三江、江蘇鹽城和大豐、江西鄱陽(yáng)湖、湖北神農(nóng)架、貴州草海、云南西雙版納、廣東湛江紅樹林等自然保護(hù)區(qū)保護(hù)著各地帶最典型的自然生態(tài)系統(tǒng),吉林長(zhǎng)白山、河北小五臺(tái)、云南高黎貢山、四川貢嘎山、貴州梵凈山、西藏雅魯藏布江大峽谷、新疆西天山、陜西秦嶺保護(hù)區(qū)群、河南寶天曼、廣西貓兒山、湖南莽山、福建與江西武夷山、江西井岡山、海南五指山等自然保護(hù)區(qū)保護(hù)了各地帶最完整的山地植被垂直帶譜。
二是成為野生動(dòng)植物物種的最后庇護(hù)所。中國(guó)是世界上動(dòng)植物物種最為豐富的國(guó)家之一,約有34792種高等植物、2000余種地衣、10000余種真菌;還有約7516種脊椎動(dòng)物、5萬(wàn)余種無(wú)脊椎動(dòng)物、15萬(wàn)種昆蟲。但中國(guó)也是瀕危野生動(dòng)植物物種大國(guó),中國(guó)科學(xué)院最新發(fā)布的研究表明,中國(guó)涉及絕滅等級(jí)的植物有52種,受威脅植物有3767種,需要重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)的高等植物達(dá)10102種,約占評(píng)估植物總數(shù)的39.3%;中國(guó)涉及滅絕等級(jí)的陸棲脊椎野生動(dòng)物36種,瀕危級(jí)動(dòng)物835種,受威脅級(jí)動(dòng)物407種,需關(guān)注級(jí)動(dòng)物387種,約占評(píng)估動(dòng)物總數(shù)的62.1%。參照珍貴、稀有和瀕危程度等因素,依法列入國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生植物有246種和8類,重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物256種或種類(其中一級(jí)96種或種類、二級(jí)260種或種類),還有一批由地方實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)和列入瀕危物種限制國(guó)際貿(mào)易的野生動(dòng)植物物種。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前有65%的高等植物群落類型和85%的野生動(dòng)物種類在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了保護(hù),國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類的保護(hù)率達(dá)到89%。我國(guó)約75種極度瀕危野生動(dòng)物有88%納入了自然保護(hù)區(qū)保護(hù),平均保護(hù)了64%以上的野生種群。大熊貓分布區(qū)先后建立了58個(gè)自然保護(hù)區(qū),保護(hù)了66.8%的野生大熊貓種群和53.8%的棲息地。全國(guó)有120余種極小種群野生植物,全部或部分野生種群分布在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的占64%;水杉、銀杉、鐵杉、蘇鐵、連香樹等重要珍稀野生植物的大部分原生地都建立了自然保護(hù)區(qū)。大熊貓、東北虎、亞洲象、藏羚羊、揚(yáng)子鱷等旗艦物種由于自然保護(hù)區(qū)的有效保護(hù),其野生種群都在穩(wěn)步增長(zhǎng),棲息地在不斷改善和擴(kuò)大;朱鹮、長(zhǎng)臂猿、普氏原羚、蘇鐵等珍稀瀕危物種因自然保護(hù)區(qū)的最后庇護(hù)而死里逃生;麋鹿、野馬曾經(jīng)野外滅絕,通過江蘇大豐、湖北石首、新疆卡山等自然保護(hù)區(qū)的重新引入,實(shí)現(xiàn)了野外已經(jīng)消失的物種重新回歸大自然。四川臥龍的大熊貓、吉林琿春東北虎、甘肅鹽池灣雪豹、云南白馬雪山的滇金絲猴、海南霸王嶺長(zhǎng)臂猿、青??煽晌骼锊亓缪?、安徽揚(yáng)子鱷、江西桃紅嶺梅花鹿、黑龍江扎龍丹頂鶴、山東榮成大天鵝、山西龐泉溝褐馬雞、遼寧大連斑海豹,以及湖北星斗山的水杉、廣西花坪銀杉、湖北后河珙桐、貴州赤水桫欏、四川攀枝花蘇鐵、廣西雅長(zhǎng)蘭科植物、吉林龍井天佛指山松茸等自然保護(hù)區(qū)都因有效保護(hù)明星物種而璀璨奪目。
三是構(gòu)建了生物物種自然基因庫(kù)。我國(guó)是世界動(dòng)植物遺傳資源王國(guó),是世界上主要作物起源中心,全國(guó)有農(nóng)林作物及其野生近緣植物數(shù)千種;也是世界上觀賞植物資源多樣性最豐富的國(guó)家之一,估計(jì)原產(chǎn)我國(guó)的觀賞植物種類達(dá)7000種以上,如世界200余種薔薇原產(chǎn)我國(guó)82種,全球900余種杜鵑花原產(chǎn)我國(guó)530種,百合種質(zhì)資源占全球一半以上。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)強(qiáng)化了生物物種資源及遺傳基因的就地保護(hù),許多具有極高價(jià)值的野生種質(zhì)資源和基因都納入自然保護(hù)區(qū)體系進(jìn)行了有效保護(hù),還建立了一批以蜜蜂、蝴蝶、松茸、野生稻、野大豆、野生蘋果、野生茶、野山參、中藥材物種、經(jīng)濟(jì)動(dòng)植物或種質(zhì)資源為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū),黑龍江饒河黑蜂、黑龍江科洛南山五味子、云南藥山、浙江大盤山的藥用植物、云南哀牢山古茶樹、新疆額敏野蘋果、新疆西天山野核桃、江西東鄉(xiāng)野生稻等自然保護(hù)區(qū)都是典型的特有物種基因?qū)殠?kù)。
四是保存了最具科學(xué)美學(xué)價(jià)值的自然遺跡。自然保護(hù)區(qū)加強(qiáng)了對(duì)具有特殊保護(hù)價(jià)值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠,以及具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞、化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡的保護(hù),許多自然保護(hù)區(qū)因其優(yōu)美、獨(dú)特的自然景觀具有極高的藝術(shù)價(jià)值,《中國(guó)國(guó)家地理》“中國(guó)最美的地方”、《森林與人類》“中國(guó)最美森林”、中央電視臺(tái)“最有魅力濕地”等評(píng)選大多涉及自然保護(hù)區(qū),西藏雅魯藏布江大峽谷、新疆塔什庫(kù)爾干的喬戈里峰、新疆博格達(dá)峰天池、青海青海湖、四川貢嘎山海螺溝冰川、張家界索溪峪山水畫廊、河南南陽(yáng)恐龍蛋、廣東丹霞山、貴州茂蘭喀斯特、遼寧雙臺(tái)河口的紅海灘、海南東寨港的紅樹林等自然保護(hù)區(qū)成為了國(guó)家亮麗的自然名片,有助于喚起愛國(guó)意識(shí),激發(fā)創(chuàng)作靈感,推動(dòng)自然科學(xué)知識(shí)的普及。
五是守住了傳給未來(lái)的珍貴自然遺產(chǎn)。隨著自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展,我國(guó)已有不少珍貴、特有的野生動(dòng)植物物種和自然生態(tài)系統(tǒng)及天然景觀區(qū)域成為世界自然遺產(chǎn),福建武夷山、貴州茂蘭等35處自然保護(hù)區(qū)成為世界遺產(chǎn)的重要組成部分,如云南三江并流世界自然遺產(chǎn)地就涉及云南高黎貢山、白馬雪山、碧塔海、哈巴雪山、云嶺5個(gè)自然保護(hù)區(qū),四川大熊貓棲息地世界自然遺產(chǎn)地涉及四川臥龍、峰桶寨、四姑娘山、大風(fēng)頂、喇叭河、黑水河、金湯-孔玉、草坡8個(gè)自然保護(hù)區(qū)。廣東鼎湖山、甘肅白水江等33處保護(hù)區(qū)加入了聯(lián)合國(guó)“人與生物圈”保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò),吉林向海等46處保護(hù)區(qū)列入國(guó)際重要濕地名錄。全國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系還保護(hù)了眾多國(guó)家和地方遺產(chǎn),包括文化和自然遺產(chǎn)地、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、歷史文化名鎮(zhèn)名村和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等,如江西廬山的歷史名人文化、湖北武當(dāng)山的道教文化、湖南都龐嶺的女書文化、新疆哈納斯圖瓦人村寨。此外,許多道法自然、天人合一的傳統(tǒng)農(nóng)耕、漁獵、牧守生產(chǎn)模式在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)也得到了很好的保護(hù),如陜西洋縣的朱鹮-稻作模式、云南大山包的黑頸鶴-旱作模式、湖北星斗山的水杉-溪溝模式、內(nèi)蒙古汗馬馴鹿-苔蘚保護(hù)模式、山東長(zhǎng)島的耕海-牧漁模式等,人與自然和諧,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家文化和自然遺產(chǎn)的有效保護(hù)和可持續(xù)利用。自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)成為增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同感、增強(qiáng)文化自信、提升民族凝聚力、建設(shè)中華民族共有精神家園的重要支撐。
六是儲(chǔ)備了國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)是自然資源寶庫(kù),在設(shè)立過程中儲(chǔ)存了森林、濕地、草原、淡水、生物、礦產(chǎn)等眾多自然資源。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林面積已占到全國(guó)森林面積的15.1%,占到天然林的28.7%,這是我國(guó)自然度最高、物種最豐富、價(jià)值最高、景觀最美、效益最好、品質(zhì)最精華的森林。自然保護(hù)區(qū)還保護(hù)了我國(guó)1634萬(wàn)公頃的濕地,占全國(guó)濕地面積的30%,其中自然濕地1540萬(wàn)公頃,占到自然濕地的33%,40%的沼澤濕地和30%的湖泊濕地都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了有效保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)還保護(hù)了約30%的荒漠植被、11%的草原,這都是自然資源的精華所在。此外,我國(guó)大興安嶺、天山、昆侖山、雅魯藏布江、南嶺、祁連山、滇西南三江流域、武夷山等主要成礦帶也是自然保護(hù)區(qū)覆蓋率最高的區(qū)域,一大批金、銀、鎢、銅等礦產(chǎn)資源都儲(chǔ)備在保護(hù)區(qū)內(nèi)。還有諸如重慶大巴山的生物資源、吉林長(zhǎng)白山的礦泉水資源、四川若爾蓋的泥炭資源等,都為人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)藏了豐富的物質(zhì)財(cái)富。
七是提供了惠及社區(qū)的民生福祉。自然保護(hù)區(qū)優(yōu)美的自然景觀和良好的生態(tài)環(huán)境,給當(dāng)?shù)睾椭苓吷鐓^(qū)發(fā)展帶來(lái)了眾多優(yōu)質(zhì)、獨(dú)特的生態(tài)產(chǎn)品。我國(guó)大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)在實(shí)驗(yàn)區(qū)利用自身獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì),適度開展多種經(jīng)營(yíng),生態(tài)旅游,有效地帶動(dòng)了社區(qū)群眾的脫貧致富,保護(hù)區(qū)內(nèi)的社區(qū)群眾收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保護(hù)區(qū)外,保護(hù)區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如四川九寨溝、黃龍寺利用獨(dú)特的自然景觀開展生態(tài)旅游,每年旅游人數(shù)達(dá)120萬(wàn)人次以上,稅收達(dá)2.2億元。福建武夷山、浙江天目山、江西井岡山、湖南壺瓶山等保護(hù)區(qū)利用毛竹茶葉進(jìn)行合理的開發(fā)利用,青海三江源、四川格西溝、黑龍江豐林、遼寧老禿頂子等保護(hù)區(qū)合理采集蟲草、松茸、松子、蘑菇、林蛙、藥材等野生資源,陜西太白山、浙江古田山等保護(hù)區(qū)種植茯苓、鐵皮石斛等仿野生環(huán)境資源。四川王朗、貴州梵凈山等成為全國(guó)審批森林康養(yǎng)試點(diǎn)基地。通過生態(tài)旅游、資源合理利用等為社區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì),并改善當(dāng)?shù)鼐用裆?,有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富。
八是成為生態(tài)科普教育的天然大課堂。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)已成為普及自然科學(xué)知識(shí),宣傳人與自然和諧相處的重要陣地,眾多自然保護(hù)區(qū)成了大專院校、科研機(jī)構(gòu)的教學(xué)科研實(shí)習(xí)天然實(shí)驗(yàn)室和基地。幾乎所有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和部分地方自然保護(hù)區(qū)都建有較完善的訪客中心、宣教中心,部分自然保護(hù)區(qū)建立了博物館、自然館、生態(tài)館等。全國(guó)有150余處自然保護(hù)區(qū)被列為中國(guó)科協(xié)、共青團(tuán)中央全國(guó)科普教育基地、生態(tài)教育基地、環(huán)境教育基地、青少年教育基地等,四川唐家河等43個(gè)自然保護(hù)區(qū)被列為全國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)科普教育基地,江蘇大豐麋鹿、山東黃河三角洲等18個(gè)自然保護(hù)區(qū)被列為國(guó)家生態(tài)文明教育基地,還有眾多自然保護(hù)區(qū)被省、市、縣各級(jí)政府開辟為各類科普教育、環(huán)境教育基地,可以通過現(xiàn)地靈活設(shè)計(jì)生態(tài)教育課程、現(xiàn)地生態(tài)體驗(yàn)等對(duì)公眾進(jìn)行教育和培訓(xùn),普及科學(xué)知識(shí),弘揚(yáng)先進(jìn)文化,推動(dòng)我國(guó)公眾生態(tài)教育事業(yè)的發(fā)展。
九是構(gòu)成了我國(guó)生態(tài)安全屏障的基本骨架。我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)大多位于生態(tài)區(qū)位極為重要、生態(tài)環(huán)境非常脆弱的地帶,隨著自然保護(hù)區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大和覆蓋區(qū)域的逐漸增加,生態(tài)功能不斷放大,自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)逐漸成為國(guó)家生態(tài)安全屏障的基本骨架,自然保護(hù)區(qū)成為我國(guó)生態(tài)安全空間格局的重要節(jié)點(diǎn)。全國(guó)25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃了379.7萬(wàn)平方公里,自然保護(hù)區(qū)就覆蓋了87.4萬(wàn)平方公里,保護(hù)率達(dá)到23%。長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江、珠江、雅魯藏布江等重要大江大河源頭生態(tài)系統(tǒng)都建立了自然保護(hù)區(qū),諸如三江源、珠江源、淮河源、閩江源、遼河源等;東北大小興安嶺和長(zhǎng)白山地、橫斷山區(qū)、南嶺山地等天然林都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得以保護(hù)保育;還在北方風(fēng)沙沿線設(shè)立了紅花爾基、大青溝、章沽臺(tái)、塞罕壩、大青山、烏拉特、哈騰套海、民勤連古城、東阿拉善、額濟(jì)納胡楊、甘家湖梭梭林、艾比湖等一批自然保護(hù)區(qū),像一串璀璨的明珠構(gòu)筑了北方生態(tài)安全屏障;在我國(guó)1.8萬(wàn)公里的海岸線上,設(shè)立了鴨綠江口、雙臺(tái)河口、萊州灣濕地、黃河三角洲、鹽城濕地、崇明東灘、閩江口、章江口、惠東港口海龜、珠江口白海豚、湛江紅樹林、內(nèi)伶仃福田、北侖河口、山口等100余個(gè)自然保護(hù)區(qū),13.3%的沿海區(qū)域和69%的紅樹林都在保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了保護(hù),為有效抵御風(fēng)暴潮等災(zāi)害侵襲發(fā)揮了重要作用。國(guó)家以自然保護(hù)區(qū)作為重點(diǎn)支持區(qū)域,實(shí)施野生動(dòng)植物保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林還草、礦山環(huán)境治理等生態(tài)保護(hù)工程和森林、草原、濕地生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日?,進(jìn)一步強(qiáng)化了自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)屏障地位。
十是提供了優(yōu)質(zhì)高效的生態(tài)服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)包括可以直接影響人類收益的供給服務(wù)(如食物、水、木材等)、調(diào)節(jié)服務(wù)(如調(diào)節(jié)氣候、洪澇等)、文化服務(wù)(如美學(xué)享受、消遣等)以及維持其他服務(wù)所必須的支持服務(wù)(如生物多樣性、土壤形成、養(yǎng)分循環(huán)等)。自然保護(hù)區(qū)擁有優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資產(chǎn),比其他區(qū)域具有更加重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值和生態(tài)調(diào)節(jié)功能,對(duì)維持生態(tài)系統(tǒng)格局、功能和過程具有重要意義。據(jù)對(duì)青海三江源自然保護(hù)區(qū)的評(píng)估,保護(hù)區(qū)總生態(tài)資產(chǎn)5.92萬(wàn)億元,每年產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)值達(dá)1696億元,占到全省生態(tài)服務(wù)總值的23%,自然保護(hù)區(qū)內(nèi)單位面積服務(wù)價(jià)值比全省高8%。廣東、海南、云南等省和許多自然保護(hù)區(qū)都對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估進(jìn)行研究和實(shí)踐,基本結(jié)論是保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值要比區(qū)外同類系統(tǒng)高得多,主要得益于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)具有優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資本、良性的系統(tǒng)結(jié)構(gòu),從而帶來(lái)更高的供給、調(diào)節(jié)和支持功能,特別是具有較高的生物多樣性和文化服務(wù)價(jià)值。
自然保護(hù)區(qū)的基本管理制度
我國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)通過長(zhǎng)期探索,逐步形成了具有中國(guó)特色的保護(hù)管理制度,可以簡(jiǎn)單地概括為“分類分區(qū)分級(jí)分部門”管理制度。
自然保護(hù)區(qū)分類管理
1994年頒發(fā)的《自然保護(hù)區(qū)條例》明確要求自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分類管理,但沒有明確如何分類。實(shí)際上,自然保護(hù)區(qū)分類是通過制定《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則GB/T14529-1993》實(shí)施的。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)一般按主要保護(hù)對(duì)象的不同分為生態(tài)系統(tǒng)、野生生物和自然遺跡三大類別9種類型。其中,森林、野生動(dòng)物、濕地、荒漠4種類型就占到自然保護(hù)區(qū)總面積的96%,其他5種類型規(guī)模都很小。不同類型的自然保護(hù)區(qū)如何進(jìn)行差別化管理?1985年出臺(tái)了《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,1995年出臺(tái)了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》,1997年頒發(fā)了《水生動(dòng)植物管理辦法》,2004年發(fā)布了《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》。但前者由于出臺(tái)較早,后面3個(gè)辦法與《自然保護(hù)區(qū)條例》在管理要求方面沒有本質(zhì)上的差異,造成目前不同類型自然保護(hù)區(qū)管理“一刀切”的現(xiàn)象還普遍存在。
自然保護(hù)區(qū)分部門管理
我國(guó)自然保護(hù)區(qū)采用綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。按資源實(shí)體的不同分別由資源實(shí)體主管部門分別管理,林業(yè)部門負(fù)責(zé)森林、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)物和野生植物類型自然保護(hù)區(qū)的管理,農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)草原和水生野生動(dòng)植物類型管理,國(guó)土部門負(fù)責(zé)地質(zhì)遺跡和古生物遺跡類型自然保護(hù)區(qū)管理,海洋部門負(fù)責(zé)海洋類型自然保護(hù)區(qū)管理,環(huán)保部門作為綜合管理部門。
自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理
按事權(quán)劃分原則,我國(guó)自然保護(hù)區(qū)分別由國(guó)家、省、市、縣4級(jí)人民政府管理。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)446個(gè),面積占到自然保護(hù)區(qū)的65.9%。分級(jí)管理在很大程度上推動(dòng)了自然保護(hù)區(qū)事業(yè)發(fā)展,有利于充分發(fā)揮各級(jí)政府,尤其是地方政府在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中的積極性,有利于多渠道籌集或各級(jí)政府分擔(dān)所需經(jīng)費(fèi),有利于加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理。但是,我國(guó)的分級(jí)管理制度遠(yuǎn)未執(zhí)行到位,保護(hù)區(qū)級(jí)別不是按照資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系而是按照生物多樣性重要程度確定的,即使國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理,其管理層級(jí)可以是省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,還可能是科研教育事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè),由此帶來(lái)了許多問題,如職責(zé)與權(quán)限不明確,尤其是國(guó)有資源所有權(quán)代表人不明確、中央與地方政府在資金投入、人事任免等方面權(quán)責(zé)不明,制約了自然保護(hù)區(qū)的健康發(fā)展。
自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管理
為了有效協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)保護(hù)與發(fā)展的矛盾,我國(guó)參照“人與生物圈計(jì)劃”的成功經(jīng)驗(yàn),在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部按照主導(dǎo)功能性差異分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),分別對(duì)各功能區(qū)實(shí)施不同的管理政策。核心區(qū)是各種自然生態(tài)系統(tǒng)保存最完整,主要保護(hù)對(duì)象及其原生地、棲息地、繁殖地集中分布地帶,不允許任何人為活動(dòng)。緩沖區(qū)是為了減緩?fù)鈦?lái)干擾對(duì)核心區(qū)的影響,在核心區(qū)外圍劃定的、只能進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)的區(qū)域(地帶)。實(shí)驗(yàn)區(qū)是了探索自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用有效結(jié)合的途徑,可以適度集中建設(shè)和安排各種實(shí)驗(yàn)教學(xué)、參觀考察、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與必要的辦公、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。
雖然分區(qū)管理解決了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人口較多、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必不可少的問題,但也存在許多需要完善的地方。往往一個(gè)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)不超過保護(hù)區(qū)的50%,人為地減少了嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。目前最大的問題還是機(jī)械性區(qū)劃,或者說為區(qū)劃而區(qū)劃,實(shí)際上許多自然保護(hù)區(qū)沒有必要?jiǎng)潪?個(gè)功能區(qū),保護(hù)條件較好或保護(hù)強(qiáng)度大的自然保護(hù)區(qū)完全可以不要緩沖區(qū),沒有人為活動(dòng)的保護(hù)區(qū)沒有必要?jiǎng)澇鰧?shí)驗(yàn)區(qū),季節(jié)性管理差異大的保護(hù)區(qū)沒有必要區(qū)劃固定的功能區(qū)等等。
展望:急需取得進(jìn)展的方面
自然保護(hù)區(qū)經(jīng)過60年的發(fā)展取得了舉世矚目的成就,也超出了1956年我們前輩科學(xué)家發(fā)起議案時(shí)期冀達(dá)到的目標(biāo),但因自然保護(hù)區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重,保護(hù)與開發(fā)矛盾還非常突出,遠(yuǎn)不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求,自然保護(hù)區(qū)事業(yè)任重道遠(yuǎn)。以問題為導(dǎo)向,今后一段時(shí)期自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理需要在以下幾方面盡快取得進(jìn)展:
一是推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)開展自然資源資產(chǎn)確權(quán)。目前,自然保護(hù)區(qū)存在的絕大部分問題都是因?yàn)樽匀毁Y源產(chǎn)權(quán)不清造成的,國(guó)有自然資源究竟由哪一級(jí)政府作為產(chǎn)權(quán)主體不明確,集體自然資源究竟與自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是什么關(guān)系也不明確。應(yīng)通過自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地與自然資源的確權(quán)登記,清晰界定全部各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體,劃清全民所有和集體所有之間的邊界,劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界,明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體(中央政府還是省、市、縣級(jí)政府),按照自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體確定自然保護(hù)區(qū)的層級(jí),產(chǎn)權(quán)主體是哪一級(jí)政府就由哪一級(jí)政府直接管理。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為全面所有自然資源所有權(quán)的行使代表,全權(quán)負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的經(jīng)營(yíng)管理,從而建立并最終形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然保護(hù)區(qū)分級(jí)管理制度。
二是完善綜合監(jiān)管與部門管理相結(jié)合的管理體制。按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則,將自然保護(hù)區(qū)的管理職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)分開,厘清綜合部門與主管部門之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。自然資源實(shí)體管理部門分別對(duì)不同類型自然保護(hù)區(qū)行使管理權(quán),負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、體系建設(shè)、有償使用、行政執(zhí)法、成效監(jiān)測(cè)和目標(biāo)考核。綜合部門不直接管理自然保護(hù)區(qū),不是綜合管理,而是統(tǒng)一行使自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管權(quán),負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的紅線管控、用途管制、行為監(jiān)督、資產(chǎn)審計(jì)和損害追責(zé)。
三是建立以管理目標(biāo)為核心的分類管理模式。目前以主要保護(hù)對(duì)象為依據(jù)的分類體系存在許多問題,如對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),可以純粹是為了保存自然本底狀態(tài)或用于科學(xué)研究、自然景觀觀賞、生態(tài)體驗(yàn)康養(yǎng)、資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)利用等,既有嚴(yán)防死守的本意,也有保育的內(nèi)涵,不同的管理目標(biāo)需要一系列不同的經(jīng)營(yíng)管理措施。對(duì)于野生生物的保護(hù)會(huì)更復(fù)雜,常常用于舉例的因?yàn)閲?yán)格保護(hù)造成江西桃紅嶺梅花鹿逃逸、陜西洋縣朱鹮生境破壞等等,都是因?yàn)闆]有針對(duì)管理目標(biāo)實(shí)施針對(duì)性的措施的極端案例。應(yīng)盡快構(gòu)建以管理目標(biāo)和主要保護(hù)對(duì)象相結(jié)合的自然保護(hù)區(qū)分類體系,或者稱為管理分類體系,按照不同的管理目標(biāo)制定有針對(duì)性的管理技術(shù)規(guī)范,逐步解決自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等交叉重疊、多頭管理、管理目標(biāo)不一致等問題,實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)保護(hù)、積極保護(hù)、有效保護(hù)。
四是練好自然保護(hù)區(qū)的內(nèi)功。全國(guó)已經(jīng)建立了2740處自然保護(hù)區(qū),但是除了446處國(guó)家級(jí)和少部分省市級(jí)自然保護(hù)區(qū)外,還有許多自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理非常不規(guī)范,管理能力低下。全國(guó)還有近20%的自然保護(hù)區(qū)沒有明確邊界,1/3的自然保護(hù)區(qū)沒有專門的管理機(jī)構(gòu),在4.5萬(wàn)專職管理人員中專業(yè)技術(shù)人員只有1.3萬(wàn)人,超過一半的自然保護(hù)區(qū)沒有編制總體規(guī)劃,沒有實(shí)施任何基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,缺乏必要的管護(hù)站點(diǎn)、巡護(hù)管護(hù)裝備,大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)沒有執(zhí)法力量。各級(jí)政府需要真正將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)納入各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;相關(guān)管理部門應(yīng)該盡快制定自然保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃,將自然保護(hù)區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、能力建設(shè)任務(wù)落到實(shí)處,加大對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人為活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)設(shè)施摸底排查力度;保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照管理需求編制和落實(shí)管理計(jì)劃,隨著主要保護(hù)對(duì)象和管護(hù)條件的動(dòng)態(tài)變化實(shí)行精準(zhǔn)保護(hù)和適應(yīng)性管理。2016年,西藏自治區(qū)政府投入3.2億元將羌塘自然保護(hù)區(qū)管護(hù)站建設(shè)納入自然保護(hù)區(qū)體制機(jī)制改革首個(gè)試點(diǎn),建成運(yùn)行了73個(gè)管護(hù)站,從沿線縣鄉(xiāng)村選拔780名專業(yè)管護(hù)員履職生態(tài)保護(hù),極大地提升了我國(guó)最大自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力,并為全國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)起到了示范樣板作用。
五是優(yōu)先建立自然保護(hù)財(cái)政轉(zhuǎn)移和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。自然保護(hù)區(qū)是國(guó)家的公共事務(wù)和公益事業(yè),地方及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)由于建立自然保護(hù)區(qū)而在開發(fā)建設(shè)方面受到限制,國(guó)家應(yīng)逐步加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度;完善森林、濕地、草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,提高自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)成效、生態(tài)修復(fù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。開展中央財(cái)政贖買自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)的土地、資源試點(diǎn),自然保護(hù)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有償使用自然資源試點(diǎn);完善野生動(dòng)物肇事?lián)p害賠償制度,提高損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度,切實(shí)調(diào)動(dòng)和提高全社會(huì)守護(hù)自然、保護(hù)環(huán)境的積極性。