蔡永飛

2016年11月29日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）發(fā)布。這是在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕47號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和完善扶持政策措施，以鼓勵和支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的最新舉措。

這些文件著眼于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所迫切需要的人才從城市返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，無疑對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)意義。但總的看來，鼓勵和支持人力資源、人才資源返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尚需更多戰(zhàn)略性的對策。支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策不應(yīng)當(dāng)也不可能是短期政策，而必須是國家和各級政府長期實(shí)行的政策。人才資源轉(zhuǎn)而從城市反流農(nóng)村，是農(nóng)村發(fā)展的長期需要，這一任務(wù)短期內(nèi)不可能完成，需要從現(xiàn)實(shí)的角度，更需要從長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的高度來設(shè)計政策。

以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會生活為出發(fā)點(diǎn)

為此，筆者建議有關(guān)方面以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會生活為出發(fā)點(diǎn)，來研究制定支持相關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策。

首先，農(nóng)民工會不會選擇返鄉(xiāng)，并不取決于政府提供多少幫助和優(yōu)惠政策支持創(chuàng)業(yè)，而取決于他本人的選擇：是留在城市還是返回家鄉(xiāng)。一般來說，農(nóng)民工是留在城市還是返回農(nóng)村，其自身的條件，如不同年齡、不同家庭結(jié)構(gòu)、不同輸出地和不同輸入地等，都會影響他們的選擇，即使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，也不必然推動農(nóng)民工做出留城或返鄉(xiāng)的決定。

作為農(nóng)民工，他已經(jīng)從農(nóng)村來到自己和家人以及家鄉(xiāng)父老所向往的城市，已經(jīng)初步站住了腳跟，為什么還要回到家鄉(xiāng)去？回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)失敗了怎么辦，再回城市嗎？要是真有能力創(chuàng)業(yè)，是不是還不如在城市里創(chuàng)業(yè)？就算能夠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功，如果農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)還是達(dá)不到城市那樣的水平，回到家鄉(xiāng)孩子教育怎么辦，老人醫(yī)療怎么辦？顯然，不從根本上解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問題，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的動機(jī)不會很強(qiáng)。同時，正當(dāng)城市大力推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各級政府已經(jīng)采取各種各樣的政策措施解決農(nóng)民工落戶城市的問題之時，很可能農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的有利條件也會被抵消。

但總體上，當(dāng)農(nóng)村家鄉(xiāng)的社會建設(shè)水平、公共生活水平已經(jīng)不亞于城市的時候，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)的可能性一定會大大增加。

中高等院校畢業(yè)生、退役士兵等也是一樣，當(dāng)面臨可以進(jìn)入城市也可以進(jìn)入農(nóng)村的選擇時，他們也一定會依據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的邏輯做出選擇。短期內(nèi)的優(yōu)惠政策可以吸引一些人做出短期的打算，因?yàn)檫€年輕，他們可能會選擇去農(nóng)村試試，不行的話還可以再進(jìn)城打工。但如果沒有長期的預(yù)期，許多人可能連試試也不會考慮。許多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生希望不遷戶口到城市、畢業(yè)以后也積極返回家鄉(xiāng)，是因?yàn)榧亦l(xiāng)農(nóng)村的生活質(zhì)量比城市還好。調(diào)查表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生不僅愿意返回家鄉(xiāng)農(nóng)村，到外地農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的意愿，也比貧困地區(qū)的大學(xué)生要強(qiáng)很多。

文件中“下鄉(xiāng)”的主體顯然是指城里人，城里人下鄉(xiāng)，現(xiàn)階段應(yīng)該主要是兩類人，一是對農(nóng)村田園風(fēng)光懷有烏托邦式向往、富有理想情懷的人，這樣的人遇到農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，會不會因?yàn)槔硐牖脺缍踊爻鞘?，或許也因人而異。但另一類人本來就只打算到農(nóng)村撈一把就走，他們不可能有長期打算。顯然短期化的政策對這兩類人都可能有用，但真正想要他們長期為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮作用，也必須有建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會生活的政策來引導(dǎo)。

也就是說，支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，需要有吸引他們長期留在農(nóng)村的政策，而這樣的政策應(yīng)當(dāng)是建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會生活的政策。比如說，想要農(nóng)民工返鄉(xiāng)，中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)，不僅要有有利于他們短期內(nèi)就可以賺錢的政策條件，還要有讓他們可以長期在農(nóng)村生活的條件和環(huán)境。不僅基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施如水、電、通訊、交通等必不可少，教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)也不應(yīng)當(dāng)比城市相差太遠(yuǎn)，還要有適當(dāng)?shù)闹卫硭健⒄吆头森h(huán)境等等。

總體來說，由于農(nóng)村滯后于城市發(fā)展，人們一定會在城鄉(xiāng)比較中權(quán)衡進(jìn)城還是返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的利弊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差距極大地影響著人們的判斷。但現(xiàn)階段，城市的發(fā)展并不是農(nóng)村發(fā)展的障礙，相反，不但總體上我國的發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，而且我國城市發(fā)展也已成為農(nóng)村發(fā)展的有利條件，甚至是重要的動力源泉：城市需要農(nóng)村發(fā)展成為城市工業(yè)品的市場，成為城市居民的優(yōu)美生態(tài)后花園，成為后工業(yè)化時代人們的精神家園。

關(guān)于支持有關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的七點(diǎn)建議

國辦發(fā)〔2016〕84號和國辦發(fā)〔2015〕47號這兩個文件以及其他許多相關(guān)文件對支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，已提供了系統(tǒng)全面的政策資源。筆者再提幾點(diǎn)建議，供有關(guān)方面參考。

第一，針對城市人才的不同群體，制定不同政策來引導(dǎo)人們返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尤其應(yīng)當(dāng)著力開發(fā)城市退休人才資源。鄧小平在改革開放初期就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)想要從城市地區(qū)引進(jìn)人才資源，最佳選擇是引進(jìn)退休人才。當(dāng)時江蘇蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是上海退休老工人幫忙建起來的?，F(xiàn)在很多大城市的人才資源已經(jīng)過分集中，對高級知識分子來說是過早退休的強(qiáng)制退休制度，已使得許多退休人才自行選擇到農(nóng)村地區(qū)服務(wù)。在實(shí)現(xiàn)延遲退休政策之前和初期，國家應(yīng)當(dāng)制定專門政策，把他們引導(dǎo)和推動到農(nóng)村去，為農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)。

外交部退休外交官朱敏才在其原籍貴州省一些農(nóng)村中小學(xué)任教，他的事跡令他入選中央電視臺“最美鄉(xiāng)村教師”“感動中國十大人物”。筆者認(rèn)為，全國各地農(nóng)村地方政府，應(yīng)以朱敏才的事跡為例，把多年來本地考出去在城市成為高級知識分子的人員盡可能都邀請回鄉(xiāng)，并且首先充實(shí)小學(xué)、中學(xué)師資隊伍，讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員的子女有機(jī)會得到最好的教育。另一類人才是醫(yī)生。從農(nóng)村考出去在城市成為名醫(yī)的人，應(yīng)該每一個地方比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有，把一個退休名醫(yī)安排在鄉(xiāng)衛(wèi)生院坐診，也會成為那個地方人口穩(wěn)定集中居住的凝聚力所在。

第二，有選擇、有規(guī)劃地安排返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村一部分地方，將此作為他們合理的去處，即把他們安排到有可能成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村區(qū)域發(fā)展的中心村和重點(diǎn)鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)。只有把人才資源、人力資源集中到有發(fā)展前景的中心村等地方，才有可能盡快提高那些農(nóng)村地方的生活質(zhì)量，將那些地方建設(shè)成為新農(nóng)村的典范，也成為未來農(nóng)村人口穩(wěn)定集中的地方。

第三，在返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員較為集中的農(nóng)村中心村大力加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)，允許和推動返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員參與村民自治，讓他們在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。引導(dǎo)一些返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的城市退休學(xué)者專家、領(lǐng)導(dǎo)干部，參與到農(nóng)村社會治理中去，這不僅是提升農(nóng)村社會治理水平的需要，更是支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，是培養(yǎng)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會和民眾的感情，從而長期留在農(nóng)村的必要條件，也是吸引更多人口向這些地方集中的重要條件。

第四，對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員所創(chuàng)之業(yè)一定要有所挑選，不能允許這些人想搞什么就搞什么。創(chuàng)業(yè)之業(yè)、下鄉(xiāng)之鄉(xiāng)，都要有所區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是鄉(xiāng)，但它的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)、小城市，應(yīng)當(dāng)允許發(fā)展工業(yè)，甚至在環(huán)保達(dá)標(biāo)的前提下也可以謹(jǐn)慎地引進(jìn)某些化工企業(yè)，但在中心村以下農(nóng)村區(qū)域，則應(yīng)當(dāng)禁絕任何污染企業(yè)靠近?，F(xiàn)在的問題恰恰是，越是落后農(nóng)村地區(qū)越饑不擇食地招商引資，往往把在城市無法容身的污染企業(yè)如獲至寶地引進(jìn)來，結(jié)果貽害無窮。在中央支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合的時候，絕不能允許污染企業(yè)在農(nóng)業(yè)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其附近落腳。

第五，大力推動農(nóng)村社會加強(qiáng)法制建設(shè)，改善法律環(huán)境。中共十八屆四中全會要求，“各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師”，建議地方政府為每一個村民委員會、每一個農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織配備一名律師作為法律顧問，并且要求村民委員會的所有重要決策，特別是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與外界開展商務(wù)活動時，一定要咨詢法律專家的意見。這樣做不僅是保護(hù)村民和村干部的利益，更是讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員留下來創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，對全面依法治國也有重大意義。

第六，農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)人才不必把眼光局限在國內(nèi)城市，也可以從國外引進(jìn)人才，特別是教師和醫(yī)生這兩類人才?，F(xiàn)階段我國引進(jìn)國外人才基本上都放在城市，這對農(nóng)村地區(qū)來說是不公平的，更是不合理的。我國農(nóng)村遠(yuǎn)比城市更缺乏人才，需要人才，為什么不能多多為農(nóng)村雪中送炭呢？

第七，政府應(yīng)當(dāng)大力推動城市年輕人到農(nóng)村地區(qū)參與志愿服務(wù)。在我國大學(xué)教育中應(yīng)當(dāng)十分注重培養(yǎng)學(xué)生參與公益事業(yè)、志愿服務(wù)的理想和激情。近些年來我國年輕人參與促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的志愿服務(wù)活動的人已越來越多，這是十分喜人的好現(xiàn)象，但應(yīng)當(dāng)說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。