（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

基于財務(wù)風(fēng)險管控下的高校內(nèi)部控制研究

郭志丹，唐穗，傅 揚

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

基于各級主管部門的政策要求和高校經(jīng)費呈多元化增加的現(xiàn)實背景，探討基于財務(wù)風(fēng)險管控下的高校內(nèi)部控制具有重要的現(xiàn)實意義。目前高校內(nèi)部控制存在著內(nèi)部控制環(huán)境不佳、內(nèi)部控制制度不健全、風(fēng)險意識不強、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制薄弱等問題。高校必須建立良好的控制環(huán)境、完善內(nèi)部控制制度和監(jiān)督體系，加強高校經(jīng)濟(jì)活動的事前、事中和事后全過程控制，并建立決策與信息披露機(jī)制，實現(xiàn)內(nèi)部控制的信息化。

高校經(jīng)貿(mào)；財務(wù)風(fēng)險；內(nèi)部控制

高校內(nèi)部控制是高校為了保證單位活動的安全合法、提供真實完整的財務(wù)信息、防范和預(yù)防腐敗、提高管理水平和運行效益而在高校內(nèi)部采取的一系列責(zé)權(quán)明確、制衡有力的組織措施和業(yè)務(wù)處理程序。高校財務(wù)風(fēng)險，是指高校在各項財務(wù)活動中存在的各種難以控制或預(yù)料的因素，使得財務(wù)狀況具有不確定性，從而使學(xué)校蒙受財產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。財務(wù)風(fēng)險與內(nèi)部控制是緊密聯(lián)系的，現(xiàn)行大學(xué)內(nèi)控制度不完善是高校財務(wù)風(fēng)險形成的根源，離開了內(nèi)部控制，財務(wù)風(fēng)險不能得到有效控制。因此，要有效控制高校財務(wù)風(fēng)險，需要從強化單位的內(nèi)部控制著手。

一、研究的背景

1、政策背景

近年來，隨著高等教育改革向縱深方向發(fā)展，高校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平有了很大的提高，高校的辦學(xué)經(jīng)費也越來越多，經(jīng)費來源渠道呈現(xiàn)多元化，特別是近年來，廣東省政府、省財政廳先后出臺文件，引導(dǎo)全省高水平大學(xué)建設(shè)，財政撥入經(jīng)費增幅較大，高校自主支配的資金和支配權(quán)均大大增加，保障了高校平穩(wěn)、快速、健康的可持續(xù)發(fā)展。

伴隨著高校的快速發(fā)展，以及資金量的增大，高校的貪污受賄案件時有發(fā)生，高校管理中存在的問題也越來越突出，財務(wù)風(fēng)險不斷擴(kuò)大，高校的發(fā)展逐漸被財務(wù)風(fēng)險制約。2012年11月29日財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行；2015年3 月24 日，教育部印發(fā)了《關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》，要求學(xué)校主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作，將高校內(nèi)部控制提到了政策的高度，這為高校防范財務(wù)風(fēng)險、加強內(nèi)部控制提出了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

表1 廣東某高校近五年經(jīng)費情況表 （單位：萬元）

2、現(xiàn)實背景

（1）高校經(jīng)費收支呈現(xiàn)大幅度增長趨勢。近年來，高校經(jīng)費收支總額呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，以廣東某高校近五年收支情況為例，見表1。

由表1可知，2011—20105年，該高校經(jīng)費總額無論是收入還是支出均呈大幅增長，2015 年的總收入221875萬元，比2011年的總收入141604萬元增加8億余元，增幅超過50%，同時總支出也呈逐年遞增趨勢。

（2）高校經(jīng)費來源出現(xiàn)多層次、多元化的特點。目前高校經(jīng)費來源渠道多樣化，既有財政撥款、學(xué)費收入、縱向橫向科研經(jīng)費，又有來自社會的各類捐款、銀行貸款，經(jīng)費來源呈現(xiàn)多樣化的新格局。由于經(jīng)費來源多渠道和多元化的增長，對高校的快速發(fā)展提供了更多資金保障，同時帶來資金日常管理方面的問題日益突出，財務(wù)風(fēng)險不斷擴(kuò)大，高校內(nèi)部控制的問題不斷凸顯。

二、目前高校內(nèi)部控制中存在的問題與成因分析

目前，各高校均積極采取措施防范財務(wù)風(fēng)險，落實加強內(nèi)部控制，抓住契機(jī)開展了一系列內(nèi)部控制活動，也取得了一定的成效，但在執(zhí)行過程中，無論是從組織措施還是業(yè)務(wù)處理程序?qū)用妫匀淮嬖谥恍﹩栴}，阻礙著內(nèi)部控制的良好開展。

1、對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，內(nèi)部控制環(huán)境不佳

大多數(shù)的高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重要性和必要性認(rèn)識不到位，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財務(wù)部門的事情，況且我國高校的校級領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)多為學(xué)科的專家，但對高校管理知識相對貧乏，他們經(jīng)常沿用慣例和老辦法進(jìn)行管理，對于防范財務(wù)風(fēng)險加強內(nèi)部控制停留于上級文件的被動執(zhí)行層面，難以根據(jù)本校的情況自行創(chuàng)新。各高校幾乎沒有專職的或者兼職的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，多數(shù)情況下聽命于校長的領(lǐng)導(dǎo)，獨立性不夠，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

高校管理目標(biāo)明確，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往合一，呈現(xiàn)出行政權(quán)力為主，部門高度性集中權(quán)力的特點，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高度集中，教職工代表大會并不能發(fā)揮教職工參與學(xué)校管理、考評管理層工作績效的職能。組織結(jié)構(gòu)不盡完善，其管理往往自上而下，逐級傳達(dá)執(zhí)行，下級對上級缺乏有效的監(jiān)督和制約，容易導(dǎo)致以權(quán)謀私、循私舞弊的現(xiàn)象。

2、內(nèi)部控制制度不健全，缺乏科學(xué)的管理機(jī)制

現(xiàn)行高校內(nèi)部控制度存在不系統(tǒng)、不合理、不協(xié)調(diào)的問題，控制的范圍比較狹窄，往往只局限在單位的會計控制，管理層和其他相關(guān)部門受內(nèi)部控制制度約束的范圍和作用有限?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》出臺后，各高校還停于準(zhǔn)備階段，缺乏具體的內(nèi)部控制建設(shè)實施策略，尚未把《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》與高校自身的實際很好地聯(lián)系起來，沒有形成嚴(yán)格的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險控制點，沒有形成統(tǒng)一的單位內(nèi)部控制整體框架，因而難以形成以制度管事、以制度管人的科學(xué)的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制制度建設(shè)存在滯后性，內(nèi)部控制建設(shè)往往流于形式。

3、內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力，風(fēng)險意識不強

長期以來，我國高校的辦學(xué)經(jīng)費主要來源于國家財政撥款，資金來源的無償性使得高校管理層缺乏對財務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和防范意識。高?？焖侔l(fā)展的過程中，一些大規(guī)模的基建投資項目不斷產(chǎn)生，雖然也進(jìn)行了招投標(biāo)，但參加論證的專家多為各部門負(fù)責(zé)人，對項目投資決策的經(jīng)驗不足，對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險的認(rèn)識不夠，往往對投資活動中可能產(chǎn)生的風(fēng)險缺乏足夠的評估與分析。執(zhí)行過程中控制效果甚微，一是已有的內(nèi)控制度比較單一，往往局限于某一事項的管理，不具風(fēng)險防范的系統(tǒng)性和全面性；二是具體實施中，當(dāng)遇到實際問題時出于人情考慮而回避制度執(zhí)行，使現(xiàn)有的內(nèi)控制度難以達(dá)到預(yù)期效果，大多沒有實質(zhì)內(nèi)涵。

要想有效地評估和防范風(fēng)險，首先得找出風(fēng)險所在，進(jìn)而采取有效措施應(yīng)對風(fēng)險。當(dāng)前高校風(fēng)險的防范多為依靠財會人員和決策層的經(jīng)驗，而不是依靠必要的標(biāo)準(zhǔn)、程序、手續(xù)和方法技術(shù)等制度約束，更沒有一套完整的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，既不可靠，也加大了管理層的壓力。

4、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制薄弱，信息溝通機(jī)制不順暢

高校內(nèi)部控制監(jiān)控渠道過于單一，高校實施監(jiān)督檢查的主要部門是紀(jì)委、審計部門，而紀(jì)委審計部門一方面人手很少，難以在監(jiān)督過程中面面俱到，另一方面紀(jì)委和審計部門都是高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，處于高校的領(lǐng)導(dǎo)之下，其審計和監(jiān)督的結(jié)果在權(quán)威性、獨立性和公正性方面均受到影響，在開展內(nèi)部控制監(jiān)督過程中，往往很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行高校監(jiān)督部門的監(jiān)督主要是事中事后監(jiān)督，以及對某一具體業(yè)務(wù)和事項的審計，學(xué)校并未建立起全面的監(jiān)督檢查機(jī)制，監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行不到位。

按照控制論理論，有效反饋控制信息，才能逐漸地使控制系統(tǒng)處于動態(tài)平衡的狀態(tài)。目前，大多數(shù)高校的各職能部門都建立了為本部門服務(wù)的相應(yīng)的信息系統(tǒng)，如財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、學(xué)生、圖書等多項管理系統(tǒng)，然而，這些信息系統(tǒng)各自獨立而封閉，沒有實現(xiàn)學(xué)校信息系統(tǒng)的統(tǒng)一整合，信息在溝通和傳遞過程中存在一定的障礙，難以提供進(jìn)行全校性系統(tǒng)控制的完整共享信息。

三、對策與建議

1、建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是影響內(nèi)部控制有效進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，要建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，就必須建立合理的內(nèi)部控制組織架構(gòu)和工作機(jī)制。高校應(yīng)設(shè)置專職的或者兼職的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員由校長和其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及部分專家組成，對全校內(nèi)部控制事項進(jìn)行指導(dǎo)和管理；在全校范圍內(nèi)設(shè)置內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位和業(yè)務(wù)風(fēng)險點，對關(guān)鍵崗位的工作人員嚴(yán)格工作職責(zé)，并實行定期輪換制度，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮相關(guān)部門和崗位的職能作用；定期開展宣傳和培訓(xùn)，使廣大教職工了解內(nèi)部控制的基本知識并自覺執(zhí)行，形成良好的工作機(jī)制，創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，只有在好的內(nèi)部控制環(huán)境下，才能保證學(xué)校的各項活動得到有效監(jiān)督和控制，避免或降低財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

2、完善內(nèi)部控制制度和監(jiān)督體系

高校內(nèi)部控制的目的是指通過內(nèi)部控制保證單位經(jīng)濟(jì)活動合理合規(guī)，保證單位資產(chǎn)的安全有效，保證財務(wù)信息的真實完整，有效的預(yù)防和防范舞弊，以此提高高校公共服務(wù)的效率和效果。正因為如此，高校的內(nèi)部控制不僅僅是少數(shù)部門或少數(shù)個人的事情，高校內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)涵蓋學(xué)校的方方面面，包括：資產(chǎn)、采購、預(yù)算和合同。在制定學(xué)校內(nèi)部控制制度時，先要有內(nèi)部控制的目標(biāo)框架和控制體系，才能使我們制定的制度目標(biāo)明確，結(jié)構(gòu)合理，在此基礎(chǔ)上根據(jù)學(xué)校的具體情況形成本校的有針對性和可操作性的學(xué)校內(nèi)部控制制度。如圖1所示。

圖1 高?；谪攧?wù)風(fēng)險管控下的內(nèi)部控制體系

審計在高校內(nèi)部管理中具有評價、監(jiān)督和服務(wù)的職能，要充分發(fā)揮審計對內(nèi)部控制的監(jiān)督作用，給予審計紀(jì)檢部門適當(dāng)?shù)臋?quán)限，保證審計監(jiān)督的客觀性、公正性，同時，建立由全體師生監(jiān)督內(nèi)部控制運行的機(jī)制，確保內(nèi)部控制監(jiān)督信息的有效傳遞。內(nèi)部控制不僅僅是事情發(fā)生后進(jìn)行糾錯和整改，更應(yīng)該防患于未然，因此，強調(diào)將監(jiān)督檢查貫穿于業(yè)務(wù)的事前發(fā)生階段、事中進(jìn)行階段和事后反饋階段，實現(xiàn)高校經(jīng)濟(jì)活動管理的全過程控制和監(jiān)督。

3、建立有效的風(fēng)險防范和績效考核機(jī)制

建立有效的風(fēng)險防范機(jī)制，強化風(fēng)險意識是防控風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)。高校應(yīng)定期或不定期進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估并及時對風(fēng)險評估中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改。首先，高校所有的成員都應(yīng)積極參與到風(fēng)險管理過程中，實行風(fēng)險的全員防控；其次，風(fēng)險管理盡可能多的復(fù)蓋到學(xué)校的所有經(jīng)濟(jì)活動中，包括資金資產(chǎn)管理、項目管理、科研經(jīng)費管理、負(fù)債管理、學(xué)術(shù)活動等多個方面，實行風(fēng)險的全領(lǐng)域防控；再次，高校要建立一套好的風(fēng)險預(yù)警和防范指標(biāo)體系，利用有效的方式方法做好事前、事中、事后控制，實行風(fēng)險的全過程防控；最后，將風(fēng)險防范與績效考核掛鉤，如將用款績效與下年預(yù)算掛鉤，將工作績效與個人考核掛鉤，并實行風(fēng)險防范失控問責(zé)制。做到風(fēng)險防控有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)督、完成有評價、評價有反饋，形成一個風(fēng)險防范有效的良好內(nèi)部控制機(jī)制。

4、建立決策與信息披露機(jī)制

據(jù)有關(guān)研究：信息交流與反饋在高校內(nèi)部控制建設(shè)中作用最為顯著。信息交流與反饋系統(tǒng)的小范圍增長能夠帶動內(nèi)部控制水平的較大提高。因此，高校應(yīng)建立良好的信息溝通渠道，讓各個部門、廣大教職工都參與到內(nèi)部控制活動中，以提高內(nèi)部控制的效率和效果。高校應(yīng)有效地整合學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)資源，將分散在各職能部門的如財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、學(xué)生、圖書、合同、科研項目等管理信息系統(tǒng)，整合為一體，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，以最短的時間獲取內(nèi)部控制所需的各項數(shù)據(jù)資料。然后在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，建立全校性的自動控制系統(tǒng)，將有關(guān)控制事項錄入信息系統(tǒng)中，由系統(tǒng)自動生成控制狀態(tài)，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)和事項的自動控制，減少或消除人為操作因素。

實行重大決策民主化，一方面重大決策領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定，另一方面，對于關(guān)系到民生的重大事項如校園規(guī)劃建設(shè)等，可在全校范圍內(nèi)征求意見，聽取師生的想法，并將最終決議公開，調(diào)動全體教職工參與管理和內(nèi)部控制的積極性。通過內(nèi)部控制的信息化，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系的系統(tǒng)化和常態(tài)化。

[1] 姜琳、孫經(jīng)緯、李勇：系統(tǒng)動力學(xué)視角下高校內(nèi)部控制的研究分析[J].會計之友，2016（03）.

[2] 楊從印、劉曉華：高校內(nèi)部控制制度建設(shè)情況調(diào)查分析——以教育部直屬高校為例[J].財會通訊，2016（04）.

[3] 劉正兵：基于財務(wù)風(fēng)險管控視角的高校內(nèi)部控制框架體系構(gòu)建研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2013（02）.

[4] 陳留平、魏微、張猛超：論我國高校內(nèi)部控制建設(shè)——基于江蘇高校的調(diào)查[J].高校教育管理，2014（01）.

（責(zé)任編輯：占雨秀）