張敏中，霍雪瑩

(1. 國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048；2.西北農(nóng)林科技大學(xué)林學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源,是森林賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。林地變更調(diào)查是對(duì)自然年度內(nèi)的各類森林經(jīng)營活動(dòng)(如造林、采伐、更新等)、非森林經(jīng)營活動(dòng)(如建設(shè)項(xiàng)目使用林地、毀林開墾等)、自然災(zāi)害損害(如火災(zāi)、泥石流等)等引起林地利用狀況、地類、管理屬性等變化情況進(jìn)行調(diào)查的活動(dòng)[1],而林地?cái)?shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)銜接是林地變更調(diào)查的重要環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)銜接建立在收集林地“一張圖”林地?cái)?shù)據(jù)與土地調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上[1]，通過查核檔案資料、遙感判讀區(qū)劃、現(xiàn)地調(diào)查核實(shí)等技術(shù)手段，分析數(shù)據(jù)間的差異情況、產(chǎn)生原因與銜接處理對(duì)策，從而劃清林地與耕地、草地等土地的界限，為林地用途管制和加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，完善林地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)施“多規(guī)合一”及實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)空間規(guī)劃的有機(jī)銜接提供重要基礎(chǔ)和支撐。

為了實(shí)現(xiàn)新疆自治區(qū)林地?cái)?shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)的銜接，本文分析研究了新疆自治區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)際情況，形成了新疆自治區(qū)林地?cái)?shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)銜接的處理方法及建議。

1 研究對(duì)象

1.1 研究區(qū)概況

本研究對(duì)象新疆維吾爾自治區(qū)(簡(jiǎn)稱新疆)地處歐亞大陸腹地，地理位置為東經(jīng)73°40′～96°23′，北緯34°25′～49°10′，東北、西、西南分別與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度為鄰，國境線長(zhǎng)5 400 km。東部至南部與甘肅、青海省、西藏自治區(qū)等省區(qū)相鄰。土地面積1 664.9×103km2，約占全國土地總面積的1/6，為中國面積最大的省區(qū)。

1.2 總面積差異

新疆自治區(qū)林地落界林地面積為1.88×108hm2，國土二調(diào)林地面積為7.95×108hm2，兩者相差1.08×108hm2，相差懸殊。林地落界林地面積是國土二調(diào)林地面積的2.36倍(表1)。

1.3 分地類面積差異

新疆自治區(qū)的林地落界與國土二調(diào)按地類比較有林地面積相差0.24×106hm2，灌木林地相差2.65×106hm2，其他林地相差7.91×106hm2，其中有林地面積相差較小，其他林地相差最大。其他林地面積林地落界是國土二調(diào)的10.5倍(表2)。

表1 新疆自治區(qū)(不含兵團(tuán))林地?cái)?shù)據(jù)比較情況 hm2

表2 新疆自治區(qū)(不含兵團(tuán))林地?cái)?shù)據(jù)分地類比較情況 hm2

新疆自治區(qū)按林地地類組成灌木林地面積最大占38.94%，其次是宜林地占23.21%、無立木林地占17.53%、有林地占14.44%。與國土地類面積差異最大的3個(gè)地類是宜林地、無立木林地和灌木林地?？傊?，林地?cái)?shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)的林地在面積數(shù)量與空間分布上出入較大(表3)。

表3 新疆自治區(qū)(不含兵團(tuán))林地落界分地類面積

2 縣級(jí)數(shù)據(jù)對(duì)比分析

2.1 面積分析

2.1.1 總面積 新疆自治區(qū)的巴楚縣林地“一張圖”(以下簡(jiǎn)稱林業(yè))土地總面積2.03×106hm2，與土地“一張圖”(以下簡(jiǎn)稱國土)土地總面積1.84×106hm2相差0.194×106hm2。其中林業(yè)林地面積0.341×106hm2，占土地總面積16.81%；國土林地面積0.30×106hm2，占土地總面積16.20%。林業(yè)林地面積比國土林地面積大43.6×103hm2。

2.1.2 分地類面積 新疆自治區(qū)的巴楚縣林業(yè)有林地面積95.1×103hm2，國土有林地面積0.194×106hm2，林業(yè)比國土少99.2×103hm2。林業(yè)灌木林地面積58.0×103hm2，國土灌木林地面積40.2×103hm2，林業(yè)比國土多18.2×103hm2。林業(yè)其他林地(疏林地、未成林地、苗圃地)面積86.5×103hm2，國土其他林地面積63.3×103hm2，林業(yè)比國土多23.2×103hm2。其中主要是林業(yè)疏林地一項(xiàng)就有76.4×103hm2。外林業(yè)宜林地面積0.101×106hm2，而國土沒有此地類?？傮w來講，灌木林地面積差異不大，差異大的地類主要是有林地和宜林地。

2.2 圖形分析

2.2.1 行政界線 巴楚縣林業(yè)與國土縣界不一致，不光外圍界不一致，而且和兵團(tuán)的界線也不一致。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)界、村界差異較大，形狀、走勢(shì)大多不一致(圖1)。

圖1 巴楚縣林地與國土行政界線比較

2.2.2 小班界線 林地“一張圖”與國土“一張圖”疊加后，各類圖斑界線交叉、交織比較嚴(yán)重。林業(yè)共區(qū)劃9 843個(gè)圖斑，國土共區(qū)劃68 908個(gè)圖斑。林地林業(yè)區(qū)劃細(xì)致，非林地國土區(qū)劃較細(xì)致(圖2)。

3 差異分析

3.1 分類標(biāo)準(zhǔn)

林業(yè)部門與國土部門在地類的劃分標(biāo)準(zhǔn)中存在差異，同一地類的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致。林業(yè)部門對(duì)林地的分類比國土部門要詳細(xì)。國土部門林地僅分為有林地、灌木林地和其它林地3種；而林業(yè)部門林地分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、宜林地、無立木林地、苗圃地、輔助生產(chǎn)用地8大地類[3]。國土部門的其它林地涵蓋了林業(yè)部門的疏林地、宜林地、無立木林地、未成林造林地等。對(duì)比分類標(biāo)準(zhǔn)的差異可以看出,林業(yè)數(shù)據(jù)和國土數(shù)據(jù)產(chǎn)生差異的原因有以下幾種[4]:

圖2 林業(yè)與國土小班區(qū)劃界線比較

(1)同種地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。比如，灌木林地，林業(yè)部門規(guī)定灌木蓋度為30%以上，國土部門規(guī)定為40%以上。而新疆荒漠干旱地區(qū)、沙區(qū)灌木蓋度介于30%～40%的灌木林地面積較大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)新疆灌木林地總面積為7.30×106hm2，而灌木蓋度介于30%～40%的灌木林地面積達(dá)5.06×106hm2，占灌木林地總面積的69.33%。

(2)國土部門沒有宜林地地類，林業(yè)宜林地中的一大部分是國土部門的草地，而國土將所有草地都劃為非林地。新疆自治區(qū)僅200 mm以下的宜林地面積就有38.0×106hm2，主要是宜林荒山地和宜林沙荒地。

(3)國土部門沒有無立木林地地類，林業(yè)把部分雪山、水域、未利用地劃為無立木林地，而國土將其都劃為非林地。新疆自治區(qū)200 mm以下的無立木林地面積就有32.8×106hm2，主要是其他無立木林地。

(4)新疆稀疏灌木林地(指分布在極干旱地區(qū)灌木蓋度介于10%～29%的林地)面積大、分布范圍廣是重要的林地資源，面積約52.2×106hm2。

3.2 遙感數(shù)據(jù)

林業(yè)與國土采用的遙感數(shù)據(jù)源不一致，時(shí)相(數(shù)據(jù)接收時(shí)間)不一致，空間分辨率不一致，數(shù)據(jù)處理精度不一致。

3.3 解譯方法

林業(yè)與國土區(qū)劃重點(diǎn)不一致，林業(yè)以林地為主，而國土以非林地為主，林業(yè)部門更注重林業(yè)地類的區(qū)劃，而國土更注重非林地的區(qū)劃,并且遙感判讀區(qū)劃的人員、精度要求也不一致[5]。.

3.4 區(qū)劃方法

國土劃分林地小班界線基本是按照國土地類劃分原則自然劃分，未能像林業(yè)劃分地類和區(qū)劃小班時(shí)從某個(gè)小班經(jīng)營管理角度去區(qū)劃，致使區(qū)劃出來的圖斑界線經(jīng)常不能吻合[6]。

3.5 數(shù)據(jù)交換

林業(yè)與國土部門溝通協(xié)調(diào)不夠，部分退耕還林地農(nóng)戶已享受國家補(bǔ)助政策，林業(yè)部門已發(fā)放林權(quán)證，而國土二調(diào)數(shù)據(jù)庫仍為耕地。

4 林地?cái)?shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)銜接方法

4.1 銜接原則

數(shù)據(jù)銜接的基本原則主要遵循依法依規(guī)、實(shí)事求是、銜接協(xié)調(diào)、可控有序和重點(diǎn)突出5個(gè)方面，具體為：

(1)維持林地一張圖的地類劃分體系不變

地類劃分為林地和非林地2個(gè)一級(jí)地類。其中，林地劃分為8個(gè)二級(jí)地類，11個(gè)三級(jí)地類。非林地劃分為5個(gè)二級(jí)地類。

(2)維持林地一張圖的地類劃分標(biāo)準(zhǔn)不變

地類劃分標(biāo)準(zhǔn)按《林地保護(hù)利用林地落界技術(shù)規(guī)程》執(zhí)行，按現(xiàn)狀確定地類[7]。灌木林覆蓋度按30%以上執(zhí)行，宜林地按林地區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)劃分，不區(qū)劃園地。耕地和建設(shè)用地主要以國土二調(diào)數(shù)據(jù)庫為準(zhǔn)。耕地和建設(shè)用地上的造林，維持林地不變，但需填寫“非林業(yè)部門”林地管理類型。

(3)在林地一張圖的基礎(chǔ)上，理清林地與非林地的界限

用林地管理類型因子理清林地的范圍，區(qū)分清林地與非林地的界限。凡耕地和建設(shè)用地上造林的圖斑林地管理類型均為非林業(yè)部門。

(4)保持圖斑區(qū)劃界線的穩(wěn)定性

對(duì)于大致能吻合的圖斑，從管理、使用及延續(xù)性等方面綜合考慮應(yīng)該保持現(xiàn)狀；對(duì)界線差異較大的圖斑需要根據(jù)國土、林業(yè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參考影像必要時(shí)結(jié)合實(shí)地調(diào)查，實(shí)事求是對(duì)圖斑界線進(jìn)行糾正。

(5)調(diào)減不具備水熱條件、不適宜造林的宜林地

水熱條件或立地條件極差的干旱極干旱地區(qū)、高寒地區(qū)無法生長(zhǎng)或恢復(fù)喬灌植被的土地，可從宜林地范圍劃出。同時(shí)調(diào)減自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)不屬于林地范疇大面積的雪山、水域和未利用地等非林地(有林權(quán)證除外)。

4.2 銜接方法

(1)維持林地一張圖的行政區(qū)劃體系和境界，如修改，需報(bào)自治區(qū)林業(yè)廳報(bào)備批準(zhǔn)。

(2)林地、牧草地盡量維持林地一張圖的區(qū)劃成果；耕地、建設(shè)用地、水域、未利用地參照國土二調(diào)成果，與林地一張圖認(rèn)真核對(duì)，不一致者應(yīng)疊加最新的遙感影像圖進(jìn)一步確認(rèn)修改。

(3)“國土二調(diào)”中的難利用地(“祼地”、“沙地”、“沼澤地”、“鹽堿地”等)，林地一張圖中如為宜林地、無立木林地地類時(shí)，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)，并修改正確。

(4)耕地和建設(shè)用地上的林地，仍維持林地一張圖的林地地類區(qū)劃結(jié)果，記載為“非林業(yè)部門”的林地管理類型區(qū)分。另外，“國土二調(diào)”數(shù)據(jù)為林地而未界定為林地的，也應(yīng)疊加最新的遙感影像圖進(jìn)一步確認(rèn)修改。

(5)退耕還林地已確權(quán)發(fā)放林權(quán)證，以林地一張圖的地類為準(zhǔn)。

(6)在與土地二調(diào)數(shù)據(jù)銜接過程中，修正林地一張圖數(shù)據(jù)，發(fā)生變化要填寫變化原因。

4.3 注意事項(xiàng)

(1)堅(jiān)守林地紅線的原則，確定調(diào)控范圍、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，要說明調(diào)整原因。同時(shí)要考慮發(fā)放林權(quán)證面積、林改面積等。

(2)重點(diǎn)研究非林地造林綠化地塊、宜林地、無立木林地區(qū)域等調(diào)減范圍、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算調(diào)整面積，評(píng)估方案風(fēng)險(xiǎn)，確保林地調(diào)整范圍和數(shù)量可控，符合實(shí)際。要做到“銜接前需心中有數(shù)，銜接時(shí)能對(duì)癥下藥，銜接后要有據(jù)可查”。

(3)從保護(hù)與經(jīng)營角度考慮，大面積林地中不宜保留非林地、大面積非林地中也不宜有林地。

(4)國有林區(qū)(林場(chǎng))經(jīng)營范圍內(nèi)(原則上為國有林權(quán)證發(fā)證范圍)的土地，包括林中空地、開墾種植農(nóng)作物的土地、濕地、小溪、林區(qū)道路和林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地等，應(yīng)劃為林地。確實(shí)不屬于林業(yè)局(場(chǎng))經(jīng)營的土地，如城鎮(zhèn)建制的縣址、局址、較寬水系和較大的水體(水庫)、省道、國道，以及辦過土地審批手續(xù)并批準(zhǔn)建設(shè)的道路、工礦等建設(shè)用地，要標(biāo)注說明，不納入林地范圍。

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