李桓促

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

政府購買社會組織養(yǎng)老服務的理論邏輯與實踐策略

李桓促

（福建廣播電視大學，福建福州，350013）

理論層面上，面對人口老齡化的新常態(tài)，傳統(tǒng)權威型政府“失靈”催生了養(yǎng)老服務供給改革，市場組織趨利本性的缺陷致使政府部門對社會組織情有獨鐘。面對我國人口老齡化的現(xiàn)實需求，在有效規(guī)避市場組織“負面效應”基礎上，逐步實現(xiàn)“政退社進、政社互補”，是為理論邏輯與現(xiàn)實考量下的優(yōu)選。

政府；社會組織；養(yǎng)老服務；理論邏輯；實踐策略

20世紀80年代以來，伴隨著新自由主義思潮的勃興，旨在重塑政府、再造公共部門、創(chuàng)新公共服務供給方法及品質的新公共管理異軍突起。新公共管理理念憑借其獨特的魅力獲得了眾多國家的青睞，為世界各國重塑國家作用及其與公民間的關系、深化公共服務領域改革提供了重要的理論參考。作為公共服務的一部份，養(yǎng)老服務改革亦深受公共管理理念影響。無論是英國的社區(qū)照顧，還是美國的PACE項目，抑或是我國居家養(yǎng)老服務購買，都致力于使養(yǎng)老服務更加接近最終使用者和消費者，從而進一步優(yōu)化社會養(yǎng)老服務供給。于我國養(yǎng)老服務而言，政府適度共享權力、讓出空間，社會組織積極嵌入以獲得資源與機會，兩者在政退社進中實現(xiàn)良性互動，是當前改善養(yǎng)老服務供給結構的發(fā)展趨勢。該趨勢的形成標志著政府對社會管理策略的轉變，是政府創(chuàng)新公共服務、有效應對公共服務需求的重要體現(xiàn)，其產生具有理論上的合理性，也符合政府職能轉移的內在需求。

一、人口老齡化的現(xiàn)實需求

如表1所示：從人口結構看，近五年我國老齡人口增長速度（年均約0.042億）雖慢于總人口的增長速度（年均約0.054億），但老齡人口占總人口數的比重卻逐年遞增（年均約0.28%），我國已然進入了老年人口快速增長期，社會老齡化將進一步加劇；從經濟角度，按照國際勞動年齡規(guī)定（15-64歲為勞動年齡人口，老年撫養(yǎng)比=（65歲以上人口數/15-64歲人口數）*100%），近五年我國老齡人口撫養(yǎng)比不斷提升（年均約0.42%），人口撫養(yǎng)負擔將越發(fā)繁重，“銀發(fā)潮”將對我國經濟、文化、人力資源結構等產生深刻影響。相對于老齡人口變化，2011-2013年我國勞動年齡人口總數增長緩慢，之后出現(xiàn)了連續(xù)負增長，這不僅不利于人口紅利釋放，還將進一步加重社會養(yǎng)老負擔。

未來相當長時間內，我國人口老齡化趨勢已難以逆轉。[1]當前我國養(yǎng)老服務發(fā)展處于初級階段，政府主要著力于解決社會養(yǎng)老事業(yè)中老年人的基本生活保障，老年人日常護理和照料主要還是由家庭自身負責。[2]隨著我國進入人口快速老齡化、勞動力人口減少、社會老年撫養(yǎng)比不斷攀升的新階段，未來我國老年服務需求的內容及形式將發(fā)生革命性的變革，養(yǎng)老服務模式將日趨多元化。養(yǎng)老服務催生的內在變革需求，將進一步倒逼政府創(chuàng)新傳統(tǒng)養(yǎng)老服務供給模式。

表1 近五年我國老齡人口發(fā)展概況

二、“政府失靈”與供給改革

政府失靈理論認為，由于政府干預市場行為存在某種程度上的“內在效應”和低效率，政府部門在提供公共物品時趨于浪費，往往沒能有效實現(xiàn)政府職能，并且導致公共支出規(guī)模過大，之于傳統(tǒng)養(yǎng)老服務供給模式而言亦是如此。在傳統(tǒng)養(yǎng)老服務供給模式下，政府部門被假定為一個全能角色，主要依靠權威來制定和執(zhí)行各種規(guī)則，其供給養(yǎng)老服務主要在于運用國家權力對養(yǎng)老資源進行調配，以滿足社會公民的養(yǎng)老服務需求。在實際養(yǎng)老服務供給中，權威模式的養(yǎng)老服務供給凸顯了作為公共服務提供者的政府和相對人的不對等性，公權對私人領域的侵害加劇了社會與政府的沖突與對立。政府部門在資源調配過程中，其主導型和單方命令型的特征，也容易導致公共權力的異化，進而間接導養(yǎng)老服務供給缺乏效率和應有的成效。此外，由于政府行政人員決策的有限理性，政府機構簡政放權的不斷推進，傳統(tǒng)單一式的養(yǎng)老服務供給模式，將隨著我國市場經濟的發(fā)展、養(yǎng)老服務需求的異化而逐漸式微，政府在養(yǎng)老服務供給中便出現(xiàn)了某種程度的“失靈”， 或者說該模式已無法有效滿足當前養(yǎng)老服務的客觀需求。

面對政府部門在養(yǎng)老服務供給中的“失靈”現(xiàn)象，如何在政府與市場之間尋找到平衡點，進一步完善與養(yǎng)老服務需求相適應的服務供給體制，服務供給改革便應運而生。解決問題的關鍵在于在政府利益與公共利益之間建立起一整套激勵共容機制, 這樣政府利益不僅不會損害公共利益, 反而更能促進公共利益。[3]改革中，政府部門應重視自身在市場經濟條件下公權干預的適度性與局限性，在尊重市場在資源調配中起決定性作用的基礎上，充分發(fā)展公民組織參與公共事務治理，以期進一步提高養(yǎng)老服務供給的時效性。

三、“合約失靈”與供體選擇

養(yǎng)老服務供給改革中，為有效彌補政府供給服務存在的缺陷，是選擇向市場組織購買服務，還是向社會組織購買服務，似乎都有其各自的道理。在市場經濟條件下，向市場組織購買服務似乎更符合邏輯。然而，“合約失靈”理論認為，由于購買產品本身及購買情況性質的差異，消費者與生產者之間存在者明顯的信息不對稱，生產者完全有能力通過提供劣質商品來獲取額外的收益，其結果導致了消費者的福利受損，兩者之間也將因利益問題而無法達成最優(yōu)的契約，即便達成也將難以實施。因此，消費者通常無法通過契約去約束和監(jiān)管市場組織，無法規(guī)避市場組織因其趨利本性可能產生的背叛行為，這就出現(xiàn)了“合約失靈”。[4]而社會組織作為不以營利為目的的民間團體，組織及其成員不受利益分配的約束，能夠規(guī)避市場組織趨利導致的負面效應，能夠有效彌補“合約失靈”，能夠有效維護消費者的利益，成為了消費者應對“合約失靈”的一種制度反應。

立足于“合約失靈”視角，相較于市場組織而言，社會組織因其非營利的特質，使其在提供養(yǎng)老服務具有天然的優(yōu)勢，又因其具有自發(fā)性、非政府性，能實現(xiàn)與消費者之間的零距離接觸，對于提升政府部門回應性有著重要的意義。因此，在改革養(yǎng)老服務供給過程中，服務供體選擇自然對社會組織保有偏愛。

四、理論邏輯下的現(xiàn)實思考

無論是面對社會養(yǎng)老服務需求的日益增長與多元化，還是面對傳統(tǒng)權威型政府養(yǎng)老服務供給能力不足的窘境，抑或是面對社會組織與市場組織選擇兩難的局面，政府部門始終致力于以更低的行政成本來實現(xiàn)財政權力的最大化，并通過流程再造轉變自己在養(yǎng)老服務供給中的角色。

面對社會養(yǎng)老服務的客觀現(xiàn)實，有限政府并不能充分滿足日益增加且多元化的公民養(yǎng)老訴求，如何在構建服務型政府的大背景下，尋求新的、有效的服務供給方式，是為當務之急。鑒于此，是選擇增加政府行政人員，還是選擇將服務供給外包給市場，兩者似乎都可以。選擇增加政府行政人員在于公共產品具有排他性，但其后果會導致政府機構的膨脹，操作雖然簡單，但社會效果不一定理想，與當下構建集約型政府相悖，也違背了尊重市場在資源配置中起決定性作用的原則，加之政府部門壟斷式“自產自銷自監(jiān)”難有實效，該路徑已然不是后現(xiàn)代社會的優(yōu)選，服務外包于是乎就為大勢所趨。而外包給盈利的市場組織呢？還是外包給具有非營利等特性的社會組織呢？顯然社會組織是比較下的優(yōu)選。

在推行服務外包中，對于市場經濟已經非常成熟的西方發(fā)達國家是適用的而且實踐證明是成功的。以英、美為代表的西方發(fā)達國家外包服務，主張增加私有機制之功能，重塑國家作用及其與社會公民之間的關系，進而幫助政府走出財政危機和管理危機。英格蘭政府經驗告訴我們：賦予社會組織獨立性是保持社會組織活力的根本，與社會組織維持良好關系是雙方良性互動、合作共贏的基石。美國政府經驗告訴我們：在具體工作中應秉承因地制宜原則，著力于建立量化考核體系（績效導向），注重對社會組織公共服務供給質量的把關，以期通過績效評估倒逼社會組織加強自身建設。對于我國而言，由于社會組織尚處于發(fā)展階段，社會組織承接養(yǎng)老服務的能力仍存在一定程度的不足，養(yǎng)老服務供給尚無法在理想狀態(tài)下托付于社會組織，政府仍需在漫長的時間段內加強社會組織培育，漸退式的淡出養(yǎng)老服務供給，并最終實現(xiàn)由“控制者”到“掌舵者”角色轉變。

在角色轉變過程中，無論是面對政府失靈困境而發(fā)的養(yǎng)老服務供給改革，還是面對合約失靈下的供體選擇，逐漸砍掉政府身上多余的“手”、加強服務供給監(jiān)管，逐漸賦予社會組織更多的自主權、增強社會組織的公信力，慢慢在“政退社進”中實現(xiàn)政府與社會組織的優(yōu)勢互補，穩(wěn)步推進養(yǎng)老服務購買政策（財稅制度等）、平臺、績效評價體系等建設，尚有待進一步研究與實踐。

五、現(xiàn)實購買中的對策建議

20世紀90年代伊始，北京、上海等發(fā)達城市的地方政府便開始探索推進養(yǎng)老服務購買，然囿于地區(qū)經濟水平及政府轉型認知差異，不同地區(qū)政府開展養(yǎng)老服務購買大相徑庭。就上述理論分析之余，無論是“市場失靈”，還是“合約失靈”，兩者都指明了政府與社會組織各有其獨特的存在作用，若能有效實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補，之于當下推進政府轉型升級，不失為最佳選擇。

（一）加強養(yǎng)老服務類社會組織引導與培育。隨著2016年8月份中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展》文件的印發(fā)，我國政府在社會組織管理頂層設計方面得到了進一步加強。在具體實踐中，基于國家層面的頂層設計，不同地方政府還應根據當地實情，注重養(yǎng)老服務類社會組織的引導培育。首先，通過建立“孵化中心”或者培訓基地，為養(yǎng)老服務類社會組織提供技能培訓、業(yè)務咨詢等業(yè)務，以優(yōu)化社會組織從業(yè)人員結構；其次，通過樣本收集，開展定向試點，選取一批資質健全、供給能力較強、社會反響好的社會組織作為試點對象，總結相關經驗、樹立典型，并最終向全國范圍推廣，以優(yōu)化社會組織形象、提高社會組織的公信力；最后，以人才為導向，為社會服務專業(yè)人才與社會組織搭好橋梁、建好平臺。

（二）厘清政府與養(yǎng)老服務類社會組織的職能邊界。政府部門要真正意識到社會組織的作用和政府的局限，并實現(xiàn)從“控制式發(fā)展”到“引導式發(fā)展”的管理轉變。在推進服務購買過程中，政府部門應摒棄傳統(tǒng)大包大攬公共事務的思維，切實將可交由社會組織承擔的職能從身上剝離出去。首先，政府部門可以通過建立“養(yǎng)老服務清單”的形式，明確養(yǎng)老服務中政府部門與社會組織各自的職能空間；其次，通過完善相關法規(guī)制度，明確政府與社會組織在社會養(yǎng)老服務供給中的權力與義務關系；最后，厘清社會組織從屬關系，防止社會組織演變?yōu)椤按渭壵M織”，進而又成為了另一種“事業(yè)單位”。

（三）做實養(yǎng)老服務專項資金扶持。社會組織資金來源相對多元，但就平均而言，私人捐款占社會組織的收入通常不會超過1/3，而來自商業(yè)活動和政府資助的資金則高居社會組織收入的前兩位，來自政府財政的投入，將為社會組織生存與發(fā)展拓展出巨大的生存空間。鑒于此，政府部門應在落實2013年《中央財政支持社會組織參與社會服務項目》文件精神基礎上，開設養(yǎng)老服務購買專項資金賬戶，嚴控專項資金的流向，以做實養(yǎng)老服務資金的作用；其次，完善專項資金使用制度，標準化資金使用申請，制度化資金使用權責。

（四）注重養(yǎng)老服務監(jiān)督及后期反饋?！吧剖忌平K”方能充分顯現(xiàn)養(yǎng)老服務是社會效應，而欲達此目的，政府部門應注重對養(yǎng)老服務供給的過程監(jiān)督及反饋。在養(yǎng)老服務監(jiān)督上，政府部門不僅要充分行使甲方的權力進行有效監(jiān)督，還應采取靈活的服務費用支付方式來進行監(jiān)督，例如根據實際服務情況，采取分期支付等方式。同時還可以適時邀請第三方進行專項審計，以督促服務供給組織提高供給高質量養(yǎng)老服務的自覺性。在養(yǎng)老服務后期反饋方面，新媒體時代下，政府部門應在傳統(tǒng)民情傳達基礎上，創(chuàng)新信息收集方式、暢通意見反饋渠道，主動開設微信公眾號、微博等，配套設定相應獎懲規(guī)定及判定標準，比如對養(yǎng)老服務供給采取星級評定法，服務供給單位在服務有效期內，如果服務未能均達到某星級別，將被約談整改，或者直接終止供給合同等。

[1] 2014年人口和社會發(fā)展報告[R]．中華人民共和國發(fā)展與改革委員會．

[2]林茂．政府購買居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀、問題與對策[D]．廈門：廈門大學，2014．

[3]王臻榮，常軼軍．政府失靈的有一種救治途徑[J]．中國行政管理，2008，（1）：55．

[4]胡薇．政府購買社會組織服務的理論邏輯與制度現(xiàn)實[J]．經濟社會體制比較，2013．

[責任編輯：鐘 晴]

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1008-7346（2017）01-0082-04

2017-02-20

李桓促，男，福建廈門人，福建廣播電視大學助教。