趙淑敏

摘要：在國家提出改進預(yù)算管理制度，頒布新預(yù)算法以及自身事業(yè)發(fā)展需要的多重推動下，高校預(yù)算管理工作迫切需要優(yōu)化改進，其中重要的一點是傳統(tǒng)預(yù)算管理應(yīng)該與高校事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃相結(jié)合，引入中長期概念，實施滾動預(yù)算。文章從高校預(yù)算管理工作的現(xiàn)狀入手，探討高校預(yù)算改進方向，分析基于中長期財務(wù)規(guī)劃的預(yù)算管理工作的具體實施程序，對實施過程中可能遇到的問題及對策加以研究，最終實現(xiàn)基于中長期財務(wù)規(guī)劃的預(yù)算管理，使預(yù)算管理工作能更好的為高校各項中長期事業(yè)的良性發(fā)展保駕護航。

關(guān)鍵詞：高校預(yù)算；滾動預(yù)算；中長期財務(wù)規(guī)劃

一、引言

黨的十八屆三中全會對改進預(yù)算管理制度提出了明確的要求。其中，作為重要突破口，要求實現(xiàn)預(yù)算跨年度平衡，編制三年滾動預(yù)算。財政部要求編制三年滾動預(yù)算，對滾動預(yù)算期內(nèi)的重大事項，必須研究制定政策目標(biāo)、執(zhí)行機制和考評辦法。

對于高校來說，將中長期財務(wù)規(guī)劃引入預(yù)算管理也顯得迫在眉睫。優(yōu)化高?，F(xiàn)有預(yù)算管理模式，實施中長期滾動預(yù)算，既是響應(yīng)財政部編制滾動預(yù)算的要求，更是高校自身長期良性發(fā)展的需求。滾動預(yù)算并不否定現(xiàn)有的年度預(yù)算，它既包含又服務(wù)于年度預(yù)算，并且強調(diào)了年度預(yù)算的延伸性和連續(xù)性；同時，滾動預(yù)算不僅是時間維度的簡單延伸，更是管理工作的一項革新。通過滾動預(yù)算的實施，既能提高預(yù)算工作質(zhì)量，又可實現(xiàn)預(yù)算工作的科學(xué)化、精細(xì)化和全面化，保證高校各項事業(yè)可持續(xù)的良性發(fā)展。

二、高校預(yù)算管理工作現(xiàn)狀

各高校大都編制部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算兩本預(yù)算，以滿足上級部門安排預(yù)算資金和統(tǒng)計需要以及校內(nèi)資金統(tǒng)籌安排的需要。近年來，各高校在預(yù)算管理制度方面的探索取得了一定成效，預(yù)算管理工作已經(jīng)從原始的重編制到了現(xiàn)在的預(yù)算編制與執(zhí)行評價同抓共管，預(yù)算的管理職能日益凸顯。預(yù)算的編制體系已經(jīng)基本建立健全，全面整合了各類資金，完善預(yù)算涵蓋的范圍；強化了零基預(yù)算基本的編制原則；預(yù)算編制過程得以規(guī)范，延長了預(yù)算編制時間；積累了財稅改革的基本經(jīng)驗，為開展下一步預(yù)算改革工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的擴張以及事業(yè)發(fā)展的不斷壯大，預(yù)算管理作為高校治理的有效工具也存在很多問題需要解決，主要有以下幾點：一是預(yù)算的規(guī)劃性不夠，預(yù)算編制時間提前較多，并早于各部門的工作計劃，二者在時間上嚴(yán)重錯位；二是預(yù)算審批周期滯后，導(dǎo)致對年初的預(yù)算支出缺少約束；三是短視性無法避免，現(xiàn)有的年度預(yù)算只考慮預(yù)算年度當(dāng)年的收支情況，預(yù)算管理工作缺乏中長期規(guī)劃，陷入只顧當(dāng)前的誤區(qū)，可能會出現(xiàn)與高校的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相違背的情況。高校的發(fā)展是一個長期可持續(xù)的過程，可能在某一年集中投入大筆資金，如果每年預(yù)算只考慮當(dāng)年收支平衡不考慮事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在需要用錢辦大事的時候很可能會出現(xiàn)沒有足夠資金支持的情況，給高校發(fā)展帶來障礙而不是保障。

三、基于中長期財務(wù)規(guī)劃的滾動預(yù)算

（一）滾動預(yù)算綜述

現(xiàn)在普遍采用的年度預(yù)算是一種定期預(yù)算。定期預(yù)算按照某一固定的期間作為預(yù)算編制期間。它把預(yù)算期間與會計期間在時間上相配比，便于考評預(yù)算執(zhí)行，但由于定期預(yù)算通常在年初或提前幾個月開始編制，預(yù)算結(jié)果可能與實際執(zhí)行相差較大，不利于預(yù)算的有效執(zhí)行和準(zhǔn)確評價。與之相反，滾動預(yù)算是一種柔性預(yù)算方法，始終保持相等的預(yù)算期間，預(yù)算期間和會計期間相脫離，不斷補充預(yù)算期間，預(yù)算期間始終保持既定長度向后滾動。滾動預(yù)算能隨預(yù)算執(zhí)行的推進不斷對預(yù)算加以調(diào)整和修訂，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和客觀性，實現(xiàn)預(yù)算的動態(tài)管理，有效加強預(yù)算管理的計劃準(zhǔn)確性。

實施滾動預(yù)算，優(yōu)化高校預(yù)算管理工作模式，是財政部門的工作要求，也是高校保持長期良性可持續(xù)發(fā)展的需要。通過開展?jié)L動預(yù)算，可以提高預(yù)算工作的質(zhì)量，加強預(yù)算工作的科學(xué)化、精細(xì)化和全面化，保障高校各項事業(yè)科學(xué)長期持續(xù)發(fā)展。

（二）滾動預(yù)算的實施

1. 高校實施滾動預(yù)算的基本思路

高校實施滾動預(yù)算的基本思路主要是根據(jù)高校各項事業(yè)發(fā)展需要，密切結(jié)合高校中長期各項事業(yè)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立中長期滾動項目庫，以報告年度作為基期年度，向后遞延若干年度編制滾動預(yù)算，同時納入年度預(yù)算，滾動預(yù)算和年度預(yù)算有機結(jié)合起來，保證年度預(yù)算的連續(xù)性。

高校實施滾動預(yù)算應(yīng)遵循的原則如下：一是保障發(fā)展原則。預(yù)算編制要與事業(yè)發(fā)展保持一致，滾動預(yù)算的編制應(yīng)符合高校中長期規(guī)劃，與高校良性中長期發(fā)展的方向一致；二是動態(tài)遞延原則。在編制預(yù)算時，要深入分析已完成預(yù)算的執(zhí)行情況，結(jié)合形勢發(fā)展和政策變化，及時調(diào)整滾動預(yù)算；三是謹(jǐn)慎客觀原則。滾動預(yù)算編制必須要盡可能考慮全面，預(yù)計不確定性，給后期預(yù)算充分留有余地，謹(jǐn)慎對待財務(wù)風(fēng)險，加強預(yù)算管理的風(fēng)險導(dǎo)向原則；四是講求績效原則。制定績效考評方案，預(yù)算執(zhí)行過程中實時跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行，評估資金實際使用效益。

2. 實施滾動預(yù)算的體制保障

高校滾動預(yù)算的順利實施必須有制度保障，高校必須要改進革新現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。首先，要做好高校中長期規(guī)劃管理的基礎(chǔ)工作，明確高校中長期發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，使高校各項工作開展都能做到有的放矢，同時使?jié)L動預(yù)算的編制也與高校的發(fā)展目標(biāo)相一致。

其次，要成立高效專業(yè)的滾動預(yù)算專門管理機構(gòu)，一般以財務(wù)部門牽頭，所有相關(guān)職能部門都參與。明確滾動預(yù)算的編制需要全員參與，而不僅是個別部門的工作。成立高校項目庫審核委員會，審核滾動預(yù)算和中長期項目。

再次，要構(gòu)建高校中長期發(fā)展規(guī)劃信息平臺，借助數(shù)字化平臺，開發(fā)高校資源管理系統(tǒng)，集成高校全部信息化系統(tǒng)，提供相關(guān)信息共享、決策的管理平臺。中長期滾動預(yù)算管理系統(tǒng)應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、高校發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)、中長期項目管理系統(tǒng)、滾動預(yù)算管理系統(tǒng)等。

3. 滾動預(yù)算編制方法

第一，明確滾動預(yù)算編制的責(zé)任主體。按高校各部門不同的職能，可以分為行政類、教學(xué)類、科研類、教輔類、學(xué)生工作類、后勤服務(wù)類等；第二，制定中長期發(fā)展規(guī)劃。各個責(zé)任主體依照各自職能，編制各自的中長期發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)，結(jié)合高校實際資源，編制日常收入支出財務(wù)預(yù)算，制定重要項目實施計劃，結(jié)合事業(yè)發(fā)展的變化隨時調(diào)整規(guī)劃。強化中長期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)性，編制規(guī)劃時加強科學(xué)論證；第三，建立滾動項目庫。依據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃，開展項目的申報、評審、立項等工作，項目納入項目庫前需經(jīng)過充分科學(xué)論證，同時按照項目的輕重緩急進行合理排序，及時項目更新和清理項目庫，實現(xiàn)項目庫的滾動式動態(tài)管理；第四，在此基礎(chǔ)上編制中長期滾動預(yù)算。按照中長期滾動預(yù)算編制原則，結(jié)合高校中長期發(fā)展規(guī)劃以及以往的預(yù)算執(zhí)行情況，全面測算滾動期內(nèi)的收支情況，編制下一期滾動預(yù)算；對滾動期內(nèi)所有的重大事項測算；從項目庫中甄選合理的項目納入預(yù)算，并將預(yù)算期連續(xù)推移編制滾動預(yù)算，同時按照上級要求精準(zhǔn)編制年度部門預(yù)算。

四、高校實施滾動預(yù)算的問題及應(yīng)對措施

（一）高校實施滾動預(yù)算的問題

滾動預(yù)算在各高校的預(yù)算工作中還處于起步階段，在實施過程中難免會遇到一些困難，常見的有以下幾點：

首先，是領(lǐng)導(dǎo)層面的重視程度不夠，對滾動預(yù)算的編制認(rèn)識不足。這也是其問題的根源所在。領(lǐng)導(dǎo)層常常認(rèn)為編制滾動預(yù)算只是財務(wù)部門的一種新增工作事項，并沒有意識到滾動預(yù)算的編制其實與高校整體發(fā)展密切相連，既是高校各項事業(yè)長期良性發(fā)展的后盾保障，又是各項事業(yè)工作有序開展的指揮棒。如果滾動預(yù)算的編制工作執(zhí)行力不過，將最終流于形式，難以發(fā)揮其有效的管理作用。

其次，是滾動預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)能力有限，由于滾動預(yù)算本身是一種新生事物，缺乏成熟的經(jīng)驗借鑒，而且在事務(wù)中往往只有財務(wù)部門參與，很難掌握高校各部門的實際業(yè)務(wù)，因此預(yù)算編制員往往淪為數(shù)據(jù)匯總員，很難權(quán)衡各項業(yè)務(wù)和項目的預(yù)算金額和輕重緩急，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性受到影響。

再次，是滾動預(yù)算的約束力不足。滾動預(yù)算需要預(yù)計未來幾年的情況，在申報時存在很多不確定因素，加之以前年度預(yù)算的申報習(xí)慣，各部門只關(guān)注當(dāng)年能實際申請到的預(yù)算額度，因此只重視年度預(yù)算而忽視滾動預(yù)算，對于滾動預(yù)算的編制隨意性較大，缺乏科學(xué)論證。在下一年度編制滾動預(yù)算時，很少參考上一期滾動預(yù)算的數(shù)據(jù)。財務(wù)部門對滾動預(yù)算的調(diào)整缺乏控制措施，因此滾動預(yù)算很容易淪為預(yù)算申報中的雞肋。

最后，也是最嚴(yán)重的一個問題就是滾動預(yù)算的編制方法不夠科學(xué)。在實際操作中很多申報部門都直接把滾動預(yù)算按照某一個比例逐年變化或者每年都一樣的方法編制，這樣編制的數(shù)據(jù)沒有任何參考意義，使得滾動預(yù)算的管理作用無從發(fā)揮，反而變成了預(yù)算編制單位的額外負(fù)擔(dān)。

（二）高校滾動預(yù)算有效實施的應(yīng)對措施

首先，要從頂層推動入手，深入宣傳，使領(lǐng)導(dǎo)層能充分認(rèn)識到滾動預(yù)算不只是財務(wù)部門一種預(yù)算編制方法的變化，而是一種貼合中長期發(fā)展的高校治理管理工具的引入。只有上級重視，層層推動，各相關(guān)部門一齊參與，才能推進滾動預(yù)算工作有效開展。

其次，要從組織架構(gòu)入手，抽調(diào)各業(yè)務(wù)部門人員與財務(wù)人員成立專門的滾動預(yù)算編制機構(gòu)。滾動預(yù)算的業(yè)務(wù)和項目預(yù)算都必須經(jīng)過專業(yè)人員的專業(yè)篩選和科學(xué)論證，結(jié)合高校中長期發(fā)展事業(yè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃安排預(yù)算，全盤考慮各項目的輕重緩急，建立滾動項目庫，并且對各項目建立績效考核和追蹤評價，使?jié)L動預(yù)算的編制科學(xué)準(zhǔn)確，不只停留在財務(wù)人員簡單的匯總各部門上報預(yù)算數(shù)據(jù)。

再次，要充分利用信息化手段，建立共享信息技術(shù)支持平臺。建立滾動預(yù)算管理信息平臺，將預(yù)算的編報、審核以及滾動項目庫都納入信息平臺，業(yè)務(wù)人員和預(yù)算編制人員充分共享預(yù)算信息，提高預(yù)算編制工作的效率性、完整性和延續(xù)性。

最后，要開展?jié)L動預(yù)算績效考評工作。滾動預(yù)算的編制只是預(yù)算管理工作的開端，要對預(yù)算項目進行追蹤考核，強調(diào)預(yù)算項目負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利和義務(wù)，并將評價結(jié)果作為下一個滾動周期預(yù)算安排的重要依據(jù)，降低預(yù)算編報的隨意性。

五、總結(jié)

根據(jù)財政部要求和預(yù)算管理工作發(fā)展的迫切需要，高校實施滾動預(yù)算勢在必行。滾動預(yù)算是預(yù)算管理和預(yù)算理念的一大飛躍，通過逐期滾動更新預(yù)算，將財務(wù)預(yù)算和中長期資金需求對應(yīng)起來，有利于合理配置資源，提高預(yù)算編制的前瞻性和可持續(xù)性，強化財務(wù)風(fēng)險控制。高校在制定中長期事業(yè)規(guī)劃時應(yīng)與預(yù)算相結(jié)合，使未來事項的實現(xiàn)有資金支持做保證，也實現(xiàn)預(yù)算的跨年度平衡。

高校目前處在實施滾動預(yù)算的探索階段，在實施過程中存在著一些問題，領(lǐng)導(dǎo)層對滾動預(yù)算管理工作認(rèn)識不足，重視程度不夠，配備的滾動預(yù)算編制人員水平有限，同時滾動預(yù)算的執(zhí)行約束力不足，缺乏追蹤和績效考評機制等。滾動預(yù)算本來是高校治理的有效管理工具，不僅是財務(wù)預(yù)算編制方法的改變，只有有效地推動實行才能起到其應(yīng)發(fā)揮的作用。高校在探索過程中需要認(rèn)識到這些障礙，深入宣傳普及滾動預(yù)算的基本知識，自上而下層層推動，成立專門的滾動預(yù)算管理機構(gòu)，掌控滾動預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效考評全過程，利用信息化平臺，形成有效的滾動預(yù)算管理機制，發(fā)揮其為高校中長期良性發(fā)展保駕護航的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉金平.高校滾動預(yù)算研究[J].中國管理信息化，2016（19）.

[2]謝麗健.財政滾動預(yù)算改革對高校部門預(yù)算的影響研究[J].經(jīng)濟師，2015（12）.

[3]孫培清.高等學(xué)校滾動預(yù)算編制方法探討[J].財會研究，2015（02）.

[4]孔祥忠.高校滾動預(yù)算管理應(yīng)用研究[J].財務(wù)與管理，2015（07）.

[5]王建梅.預(yù)算改革對高校的影響[J].山東廣播電視大學(xué)學(xué)報，2016（01）.

（作者單位：北京交通大學(xué)財務(wù)處）