朱 軍

（中國(guó)刑事警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查系 遼寧 沈陽(yáng) 110035）

我國(guó)自貿(mào)區(qū)發(fā)展中反洗錢(qián)監(jiān)管的挑戰(zhàn)與思考

朱 軍

（中國(guó)刑事警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查系 遼寧 沈陽(yáng) 110035）

我國(guó)自貿(mào)區(qū)通過(guò)實(shí)施放松管制、稅收優(yōu)惠等政策措施，將進(jìn)一步便利國(guó)際貿(mào)易和投資，提高對(duì)外開(kāi)放水平，更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。然而，頻繁流動(dòng)的跨境資金以及相對(duì)寬松的監(jiān)管環(huán)境必然對(duì)自貿(mào)區(qū)及整個(gè)國(guó)家的反洗錢(qián)工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。犯罪分子通過(guò)多種方式利用自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)或進(jìn)行恐怖融資，嚴(yán)重沖擊國(guó)家金融秩序甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（FATF）新《四十項(xiàng)建議》，同時(shí)借鑒一些國(guó)家針對(duì)自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步建立與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌的多層次的監(jiān)管法律體系，健全自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)組織體系，按照風(fēng)險(xiǎn)為本的方法促進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)全面履行反洗錢(qián)義務(wù)。

自貿(mào)區(qū) 反洗錢(qián) 監(jiān)管系統(tǒng)

研究認(rèn)為，自由貿(mào)易區(qū)可以通過(guò)放松規(guī)制、有限稅收及減少監(jiān)管驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并便利國(guó)際貿(mào)易和投資，對(duì)我國(guó)來(lái)講亦然。建立自由貿(mào)易區(qū)一方面可以加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提高對(duì)外開(kāi)放水平，另一方面也促進(jìn)了國(guó)內(nèi)金融改革的步伐。與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)資金流動(dòng)頻繁，勢(shì)必給洗錢(qián)犯罪活動(dòng)帶來(lái)可乘之機(jī)，給反洗錢(qián)工作帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，反洗錢(qián)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管工作的重中之重，有針對(duì)性地構(gòu)建自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)監(jiān)管體系具有現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的意義。

1 自貿(mào)區(qū)發(fā)展中的反洗錢(qián)問(wèn)題

自貿(mào)區(qū)（free trade area,簡(jiǎn)稱(chēng)FTA）一般是指兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)，在簽署自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，雙方約定取消關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘，放開(kāi)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，促進(jìn)各生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)各自的比較優(yōu)勢(shì)。例如，東盟自由貿(mào)易區(qū)、歐洲共同體等。自貿(mào)區(qū)是指一個(gè)國(guó)家在一定區(qū)域內(nèi)劃定的，關(guān)稅和貿(mào)易配額被取消、行政管理部門(mén)對(duì)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)行較少干預(yù)的部分領(lǐng)土。也就是說(shuō)，在這部分領(lǐng)土內(nèi)的貿(mào)易活動(dòng)都屬于一國(guó)境內(nèi)關(guān)外的行為，運(yùn)入該部分領(lǐng)土的任何貨物不受海關(guān)監(jiān)管。美國(guó)至今有288 個(gè)一級(jí)自貿(mào)區(qū)，500 多個(gè)次級(jí)自貿(mào)區(qū)[1]。本文所指自貿(mào)區(qū)即是后者。近年來(lái)，中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略高歌猛進(jìn)，中韓、中澳自貿(mào)協(xié)定在半年內(nèi)從簽署到正式實(shí)施；與東盟結(jié)束自貿(mào)區(qū)省級(jí)談判并簽署升級(jí)《議定書(shū)》；國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過(guò)先行先試，逐步形成上海、福建、廣東和天津4大自貿(mào)區(qū)駟馬奔騰的格局，加快探路前行。近期，中央又決定，在浙江、河南、湖北、遼寧、四川、陜西和重慶設(shè)立了7個(gè)新的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

國(guó)際貨幣基金組織曾統(tǒng)計(jì), 全世界每年非法洗錢(qián)的金額約占全球GDP 總和的5%, 達(dá)到了1.8 萬(wàn)億美元，而這些洗錢(qián)資金的相當(dāng)部分來(lái)自于全球3000多個(gè)自貿(mào)區(qū)。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的今天, 非法洗錢(qián)活動(dòng)嚴(yán)重威脅了國(guó)際金融體系的安全，甚至破壞國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。嚴(yán)密監(jiān)控洗錢(qián)違法犯罪行為，成為各國(guó)維護(hù)本國(guó)金融權(quán)益、攜手維持國(guó)際金融秩序的必然選擇。我國(guó)《刑法》第191 條規(guī)定：“明知是毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)的犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪的違法所得及其產(chǎn)生的收益，為掩飾、隱瞞其來(lái)源和性質(zhì)的，均屬于洗錢(qián)行為”。洗錢(qián)的整個(gè)過(guò)程一般分成3個(gè)階段，即清洗階段、培養(yǎng)階段和融合階段。清洗階段就是將以上所指犯罪收益投入到正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中進(jìn)行再循環(huán)的過(guò)程；培養(yǎng)階段就是假借復(fù)雜多樣的金融商品交易行為，將違法收益進(jìn)行最大限度的分散，以掩飾其來(lái)源；融合階段也就是將犯罪收益披上合法外衣后，通過(guò)各種投資行為，自由地獲取收益。不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)洗錢(qián)的界定不盡相同，但對(duì)洗錢(qián)是實(shí)現(xiàn)“非法收益合法化”的本質(zhì)已達(dá)成了共識(shí)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)間金融商品交易的渠道不僅順暢，而且不斷擴(kuò)充，這就使得各種違法犯罪收益“洗白”的渠道選擇更加多樣化；在培養(yǎng)階段資金流動(dòng)的過(guò)程異常繁雜；融合階段所采用的手法也愈加令人捉摸不定，增大了反洗錢(qián)監(jiān)管的難度。

1.1 自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)金融市場(chǎng)化下洗錢(qián)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)

自貿(mào)區(qū)為促進(jìn)跨境資金的自由流動(dòng)，試行金融改革政策，推動(dòng)資本項(xiàng)目可自由兌換、利率市場(chǎng)化，放松外匯管理以滿足金融市場(chǎng)化需求。在資本與金融項(xiàng)目開(kāi)放的前提下，資金流動(dòng)渠道得以拓寬，自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)可按規(guī)定進(jìn)入證券和期貨交易場(chǎng)所進(jìn)行投資和交易[2]。由于資本的逐利性，利差和匯差所帶來(lái)的投機(jī)行為，稅收優(yōu)惠所帶來(lái)的避稅行為和上述非法洗錢(qián)行為雜糅在一起，充斥于自貿(mào)區(qū)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的投資和交易行為的全過(guò)程，給相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外，伴隨著人民幣國(guó)際化步伐的加快，特別是加入SDR以后，來(lái)自境外的洗錢(qián)分子與境內(nèi)的洗錢(qián)分子相勾結(jié)，利用自貿(mào)區(qū)外匯管制放松的機(jī)會(huì)，將人民幣作為新的洗錢(qián)載體，實(shí)現(xiàn)非法資金的輕松轉(zhuǎn)移。例如,一些洗錢(qián)犯罪分子先是在自貿(mào)區(qū)注冊(cè)多家公司，然后采取偽造虛假投資或貿(mào)易合同的手段，在多家公司的自由貿(mào)易賬戶(hù)之間頻繁調(diào)動(dòng)違法資金。更有甚者，以該公司進(jìn)行海外投資的名義將違法資金直接匯往境外賬戶(hù)，以實(shí)現(xiàn)境外轉(zhuǎn)移或者再通過(guò)收回投資收益的名義達(dá)到將黑錢(qián)“洗白”的目的[3]。

1.2 自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)金融監(jiān)管寬松下洗錢(qián)犯罪的風(fēng)險(xiǎn)

自貿(mào)區(qū)創(chuàng)立的初衷就是為了加大外國(guó)直接投資力度、促進(jìn)自由貿(mào)易和加快金融創(chuàng)新的步伐，為此，為了營(yíng)造相對(duì)寬松的投資和貿(mào)易環(huán)境，自貿(mào)區(qū)在關(guān)稅、稅收、行政管理等方面實(shí)施了各種激勵(lì)措施，這些舉措直接導(dǎo)致投資和貿(mào)易管制等行政執(zhí)法行為的削減，勢(shì)必為違法犯罪分子帶來(lái)可乘之機(jī)。例如，對(duì)于商品貿(mào)易活動(dòng)的海關(guān)監(jiān)管，與普通監(jiān)管模式相比，自貿(mào)區(qū)在范圍和程度上都相對(duì)寬松，這樣就可能忽視對(duì)國(guó)際資金供應(yīng)鏈的監(jiān)控。此外，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，公司進(jìn)行登記注冊(cè)時(shí)，對(duì)實(shí)際資本擁有人等公司相關(guān)信息要求較寬松，這將大大降低公司實(shí)際運(yùn)營(yíng)的透明度。非法洗錢(qián)犯罪分子正是利用該漏洞，通過(guò)建立空殼公司和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，相互間進(jìn)行復(fù)雜頻繁的資金轉(zhuǎn)移，將違法所得變成正常經(jīng)營(yíng)所得，并通過(guò)依法納稅，逃避執(zhí)法者的監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)掩飾非法資金來(lái)源和去向的目的。

2 自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)的域外借鑒

在全球經(jīng)濟(jì)一體化的影響下，資金融通無(wú)所不在，洗錢(qián)犯罪更是無(wú)孔不入，任何國(guó)家的自貿(mào)區(qū)也概莫能外。從我國(guó)反洗錢(qián)的工作歷程來(lái)看，為有效遏制和打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)的蔓延，我國(guó)一方面在參照和借鑒國(guó)際公約與他國(guó)反洗錢(qián)立法的基礎(chǔ)上，建立和不斷完善反洗錢(qián)立法；另一方面還積極加入反洗錢(qián)國(guó)際組織，特別是加入了專(zhuān)門(mén)致力于反洗錢(qián)的政府間專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織—反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“FATF”）。在自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)監(jiān)管上，也需要與國(guó)際法制建設(shè)靠攏，建立健全反洗錢(qián)國(guó)際合作機(jī)制。

2.1 聯(lián)合國(guó)反洗錢(qián)的國(guó)際公約

為聯(lián)合打擊毒品犯罪，1988 年聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，該公約從廣義上規(guī)定了 “非法販運(yùn)罪”，并要求各國(guó)對(duì)掩飾、隱瞞毒贓的行為予以嚴(yán)厲懲罰。目前，該公約被視為最早將洗錢(qián)犯罪化的聯(lián)合國(guó)公約[4]；1999年，聯(lián)合國(guó)又通過(guò)了《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》，該公約進(jìn)一步將恐怖融資行為犯罪化，擴(kuò)展了洗錢(qián)犯罪的新領(lǐng)域；2000 年，在《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》中，“洗錢(qián)罪”概念進(jìn)一步被明確化，并詳細(xì)規(guī)定了洗錢(qián)犯罪的法律適用、管轄和預(yù)防措施；在2003 年《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中，腐敗和有組織犯罪作為洗錢(qián)的上游犯罪被重點(diǎn)提及，“洗錢(qián)罪”的涵蓋領(lǐng)域再次得到擴(kuò)充，以上這些聯(lián)合國(guó)公約的實(shí)施不僅反映了國(guó)際反洗錢(qián)法律制度的發(fā)展歷程，也一直影響著我國(guó)反洗錢(qián)立法的進(jìn)程。

2.2 FATF

FATF成立于1989年，是由成員國(guó)部長(zhǎng)發(fā)起設(shè)立的政府間組織。到目前為止，包括我國(guó)在內(nèi)已有36 個(gè)正式成員。FATF 的主要任務(wù)是制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各國(guó)有關(guān)法律、監(jiān)管、行政措施的有效實(shí)施，以打擊洗錢(qián)、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資等危害國(guó)際金融體系的活動(dòng)。1990 年，F(xiàn)ATF提出了預(yù)防與打擊洗錢(qián)的《四十項(xiàng)建議》，1996 年第一次修訂，將打擊范圍擴(kuò)大到清洗毒資外的其他犯罪領(lǐng)域；2001年，進(jìn)一步將其職責(zé)擴(kuò)大到打擊恐怖融資領(lǐng)域，并制定了反恐怖融資8項(xiàng)特別建議；2003 年經(jīng)第二次修訂后，這些建議共同組成了國(guó)際公認(rèn)的反洗錢(qián)與反恐怖融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。2012 年，F(xiàn)ATF 公布了《打擊洗錢(qián)、恐怖融資與擴(kuò)散融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn): FATF 建議》（新《四十項(xiàng)建議》）。新建議的內(nèi)容包括：為與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的有關(guān)要求保持一致，將職責(zé)范圍擴(kuò)大到防范擴(kuò)散融資，要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行定向金融制裁；各國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，應(yīng)適用風(fēng)險(xiǎn)為本的方法，確保防范或降低洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的措施與已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)；強(qiáng)調(diào)反洗錢(qián)的國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)際合作[5]。以上建議目前成為各國(guó)反洗錢(qián)制度建設(shè)的藍(lán)本，監(jiān)督并指導(dǎo)各國(guó)預(yù)防和懲治洗錢(qián)犯罪。2013 年FATF 全會(huì)通過(guò)新的《反洗錢(qián)合規(guī)性和有效性評(píng)估方法》，首次將成員國(guó)反洗錢(qián)法律制度的合規(guī)性和司法執(zhí)行的有效性作為評(píng)估的重要內(nèi)容[6]，這勢(shì)必也促使我國(guó)按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步健全和完善反洗錢(qián)法律制度和監(jiān)管體系建設(shè)，與此同時(shí)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)國(guó)際反洗錢(qián)工作，為自貿(mào)區(qū)的繁榮與穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

2.3 美國(guó)自貿(mào)區(qū)多層次和多機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)法制監(jiān)管

美國(guó)早在1934 年就通過(guò)了《自由貿(mào)易區(qū)法案》，伴隨著自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，洗錢(qián)犯罪活動(dòng)也甚囂塵上，為此，美國(guó)逐步建立了嚴(yán)密的多層反洗錢(qián)法律監(jiān)管體系。第一層來(lái)自于擁有立法權(quán)的美國(guó)國(guó)會(huì)制定的相關(guān)法律，例如，1956年《麻醉品控制法》、1970 年《銀行保密法》、1986 年《控制洗錢(qián)法》、1999 年《反洗錢(qián)法》以及2002年《愛(ài)國(guó)者法案》等[7]；第二層是由有關(guān)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)法定授權(quán)制定并頒布的反洗錢(qián)行政法規(guī)，例如，《銀行保密法規(guī)》等；第三層是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或行業(yè)自律組織將以上法律法規(guī)細(xì)化成了反洗錢(qián)指導(dǎo)性行業(yè)準(zhǔn)則，增強(qiáng)了反洗錢(qián)監(jiān)管工作的可操作性。美國(guó)財(cái)政部、國(guó)土安全部和司法部共同組成了反洗錢(qián)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。財(cái)政部管轄的FinCEN是核心部門(mén)—金融情報(bào)中心；國(guó)土安全部負(fù)責(zé)防范和打擊與恐怖融資和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資相關(guān)的洗錢(qián)犯罪活動(dòng)；司法部在法律授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)洗錢(qián)犯罪提起訴訟并實(shí)施懲處。如圖所示：美國(guó)“蛛網(wǎng)式”反洗錢(qián)監(jiān)管結(jié)構(gòu)以FinCEN 為核心，財(cái)政部、聯(lián)邦調(diào)查局、司法部等機(jī)構(gòu)通過(guò)相互間的信息傳遞，形成一個(gè)互為補(bǔ)充、相互配合的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，多方獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置也會(huì)使得各方利于發(fā)揮各自的監(jiān)管特長(zhǎng)，有效避免職能和權(quán)限上的互相重疊。

圖 美國(guó)“蛛網(wǎng)式”反洗錢(qián)監(jiān)管結(jié)構(gòu)

2.4 日本確立風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)方法

日本政府把FATF的《四十項(xiàng)建議》視為反洗錢(qián)的綱領(lǐng)性法規(guī)，嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。近些年陸續(xù)出臺(tái)了多部反洗錢(qián)相關(guān)法律法規(guī)，例如，《對(duì)可疑交易的申報(bào)制度》《對(duì)有組織犯罪處罰法》《本人確認(rèn)法》《地下錢(qián)莊金融對(duì)策法》《對(duì)有組織犯罪處罰法的修正》《販毒取締法》及其修正法等，對(duì)洗錢(qián)犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制[8]。與美國(guó)一樣，日本也建立起了一個(gè)全國(guó)性的反洗錢(qián)情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，而且基于金融機(jī)構(gòu)為執(zhí)行反洗錢(qián)報(bào)告等制度投入大，但實(shí)質(zhì)效果不明顯的狀況，日本確立了風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)方法。也就是說(shuō)，在風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)原則基礎(chǔ)上, 金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和危害程度有效配置反洗錢(qián)資源。監(jiān)管資源的稀缺性也決定了應(yīng)當(dāng)以追求最佳配置效率為目標(biāo) ，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)自身與監(jiān)管部門(mén)資源的合理分配。其中金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危害程度的判斷，有針對(duì)性地選擇并實(shí)施相應(yīng)的反洗錢(qián)措施，具體包括審查洗錢(qián)行為的易發(fā)區(qū)域和領(lǐng)域， 研究其金融產(chǎn)品或服務(wù)類(lèi)型在反洗錢(qián)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，識(shí)別客戶(hù)的洗錢(qián)概率等；對(duì)于反洗錢(qián)監(jiān)管部門(mén)而言，應(yīng)當(dāng)全面了解金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，深入分析其所面臨的洗錢(qián)威脅，采用量化分析方法評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并對(duì)存在較高風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，優(yōu)化制度措施，防范風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

3 我國(guó)自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)監(jiān)管機(jī)制評(píng)價(jià)

在聯(lián)合國(guó)公約相關(guān)反洗錢(qián)制度和FATF 新《四十項(xiàng)建議》的雙重引領(lǐng)下，通過(guò)國(guó)際反洗錢(qián)交流合作，我國(guó)逐步建立了較為完善的反洗錢(qián)法律體系，為我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)健康發(fā)展、有效打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)提供了制度保障。

3.1 反洗錢(qián)法律體系不斷完善

在反洗錢(qián)法律方面，2007年《反洗錢(qián)法》的頒布實(shí)施，為預(yù)防自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)活動(dòng)，維護(hù)自貿(mào)區(qū)金融秩序，遏制自貿(mào)區(qū)洗錢(qián)犯罪活動(dòng)提供了法律基礎(chǔ)。另外，《中國(guó)人民銀行法》對(duì)反洗錢(qián)的主管部門(mén)、工作范圍和職責(zé)以及違反規(guī)定的單位或個(gè)人的行政法律責(zé)任都給予了明確規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)銀行業(yè)有關(guān)反洗錢(qián)的規(guī)定是中國(guó)人民銀行發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》和《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》兩個(gè)行政法規(guī)。國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)又根據(jù)以上兩個(gè)法規(guī)，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)提出了具體要求，并細(xì)化了自貿(mào)區(qū)的反洗錢(qián)工作規(guī)則。這些具體要求和規(guī)則體現(xiàn)在央行發(fā)布的《關(guān)于金融支持（中國(guó)）上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于切實(shí)做好中國(guó)（上海） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反洗錢(qián)和反恐怖融資工作的通知》中，這些法律法規(guī)都對(duì)自貿(mào)區(qū)的反洗錢(qián)監(jiān)管具有指導(dǎo)性作用。

但是，從國(guó)際反洗錢(qián)制度的發(fā)展演變可以看出，由于我國(guó)反洗錢(qián)法律制度建設(shè)起步晚，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)尚存在一定的差距，特別是刑法中有關(guān)洗錢(qián)上游犯罪的范圍，如稅收犯罪，我國(guó)尚未與國(guó)際接軌[9]； 有關(guān)反洗錢(qián)監(jiān)管的具體措施反映在金融行政法規(guī)和自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)規(guī)則中過(guò)于籠統(tǒng)、缺乏實(shí)際可操作性；與金融市場(chǎng)活躍的發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在反洗錢(qián)監(jiān)管體系中，行業(yè)自律組織尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.2 國(guó)內(nèi)綜合監(jiān)管機(jī)制的初步形成

《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定：中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)指導(dǎo)和部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，其直屬機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心具有反洗錢(qián)資金監(jiān)測(cè)的職責(zé)。2014年，反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心接收大額交易報(bào)告共計(jì)4.04億份，比上年同期增加5.9%；接收可疑交易報(bào)告約1772.53萬(wàn)份，比上年同期減少27.7%。公安機(jī)關(guān)對(duì)中國(guó)人民銀行提供的洗錢(qián)線索開(kāi)展偵查，破獲涉嫌洗錢(qián)等案件180起，主要涉及地下錢(qián)莊、非法集資、傳銷(xiāo)、POS機(jī)套現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)賭博、電信詐騙等。會(huì)同國(guó)家外匯管理機(jī)關(guān)破獲50余起重大外匯違法犯罪案件。在打擊非法集資、金融詐騙等犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)也注重深挖、打擊相關(guān)洗錢(qián)犯罪活動(dòng)。但是，與美國(guó)FinCEN 相比，我國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心在非法洗錢(qián)信息采集的渠道、大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)的軟件技術(shù)以及與相關(guān)部門(mén)協(xié)同的有效性方面，尚存在一定的差距。目前，自貿(mào)區(qū)依照反洗錢(qián)行政法規(guī)和自貿(mào)區(qū)管理制度，以人民銀行為核心，會(huì)同自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、海關(guān)、稅務(wù)、工商等部門(mén)初步建立起了反洗錢(qián)監(jiān)管組織形態(tài)和分工合作機(jī)制。但是，伴隨著我國(guó)自貿(mào)區(qū)的蓬勃發(fā)展，區(qū)內(nèi)金融交易市場(chǎng)的日趨活躍，反洗錢(qián)綜合監(jiān)管水平尚需進(jìn)一步提升。

3.3 金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作的自主性不斷增強(qiáng)

2014年，反洗錢(qián)工作部際聯(lián)席會(huì)議共同研究修訂了《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》，辦法確定將反洗錢(qián)和反恐怖融資可疑交易報(bào)告合并，可疑交易報(bào)告的法定客觀標(biāo)準(zhǔn)被取消，代之以合理懷疑為基礎(chǔ)的可疑交易報(bào)告制度。作為反洗錢(qián)監(jiān)管主要力量的金融機(jī)構(gòu)在交易報(bào)告甄別篩選方面被賦予更強(qiáng)的自主性，特別是在一些交易缺乏聚類(lèi)特征，技術(shù)監(jiān)測(cè)乏力的狀況下，金融機(jī)構(gòu)的人工判斷往往能夠充分發(fā)揮第一道防線的作用。目前這種可疑交易報(bào)告綜合業(yè)務(wù)正在一些條件成熟的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖。他們根據(jù)自貿(mào)區(qū)內(nèi)客戶(hù)實(shí)際狀況復(fù)雜的特點(diǎn)，充分考慮客戶(hù)的地域、特性、業(yè)務(wù)、行業(yè)等因素，運(yùn)用國(guó)際通行的客戶(hù)身份識(shí)別方法，建立嚴(yán)密的客戶(hù)身份檔案；通過(guò)客戶(hù)的大額和可疑交易報(bào)告來(lái)劃分客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的客戶(hù)，進(jìn)入強(qiáng)化的盡職調(diào)查程序；通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)測(cè)區(qū)內(nèi)居民和非居民自由貿(mào)易賬戶(hù)中人民幣的匯兌狀況，識(shí)別“黑錢(qián)”跨境跨區(qū)域流動(dòng)的路線，以達(dá)到進(jìn)一步揭露利用自貿(mào)區(qū)進(jìn)行洗錢(qián)的犯罪行為。

4 完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)監(jiān)管體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在10多年的時(shí)間內(nèi)就在反洗錢(qián)法制建設(shè)、組織建設(shè)、國(guó)際反洗錢(qián)合作等方面取得了可喜的成績(jī)，但是任重道遠(yuǎn)，面對(duì)日益紛繁復(fù)雜的自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)狀況，也存在如下問(wèn)題需要解決。

4.1 完善自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)法律法規(guī)體系

應(yīng)該說(shuō)，《反洗錢(qián)法》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)反洗錢(qián)立法上的空白, 但是它只是構(gòu)筑了一個(gè)基本的法律框架, 具體的實(shí)施方法還有待于進(jìn)一步細(xì)化，反洗錢(qián)義務(wù)主體的范圍也需要進(jìn)一步擴(kuò)展，特別是在非金融機(jī)構(gòu)和部門(mén)的反洗錢(qián)義務(wù)和實(shí)施手段方面仍有不足。為此，要與國(guó)際公約和FATF標(biāo)準(zhǔn)接軌，進(jìn)一步完善刑法和行政法規(guī)中有關(guān)洗錢(qián)犯罪和義務(wù)主體的規(guī)定。與此同時(shí)，基于反洗錢(qián)相關(guān)規(guī)定和制度安排，進(jìn)一步細(xì)化自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)工作準(zhǔn)則。

4.2 建立健全自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)組織體系

從以上域外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)“蛛網(wǎng)式”監(jiān)管結(jié)構(gòu)是建立在高度的網(wǎng)絡(luò)化和發(fā)達(dá)的個(gè)人信用制度之上的，這樣就在制度上和技術(shù)上充分保證了信息和情報(bào)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。而我國(guó)金融機(jī)構(gòu)與相關(guān)經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)、行政和執(zhí)法機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息一體化進(jìn)程才剛剛起步，個(gè)人信用制度也正處于逐步建立和完善過(guò)程中。 在這種條件下，就需要以專(zhuān)職反洗錢(qián)監(jiān)管部門(mén)為核心，加強(qiáng)各相關(guān)行業(yè)和職能部門(mén)的反洗錢(qián)信息搜集工作，構(gòu)建順暢而便捷的數(shù)據(jù)流通和共享通道。為此，自貿(mào)區(qū)應(yīng)在反洗錢(qián)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度的指導(dǎo)下，搭建一個(gè)基于組織協(xié)調(diào)的“反洗錢(qián)社區(qū)”，在明確具體環(huán)節(jié)責(zé)任承擔(dān)的主體的前提下，合力開(kāi)展反洗錢(qián)工作，增強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織協(xié)同效能，并切實(shí)監(jiān)督相關(guān)執(zhí)法行為。其中，中國(guó)人民銀行是洗錢(qián)犯罪預(yù)防和監(jiān)測(cè)的骨干力量；司法部門(mén)應(yīng)根據(jù)非法洗錢(qián)線索，加大偵破與打擊力度，提高反洗錢(qián)工作的成效[10]；海關(guān)應(yīng)通過(guò)跨境貿(mào)易往來(lái)記錄，積極配合開(kāi)展非法洗錢(qián)線索監(jiān)測(cè)與分析以及證據(jù)收集工作，由此形成各部門(mén)齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的合作機(jī)制。

4.3 金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)為本的方法全面履行反洗錢(qián)義務(wù)

盡管FATF新《四十項(xiàng)建議》對(duì)成員國(guó)的反洗錢(qián)工作提出了指導(dǎo)性的要求，但是由于各國(guó)分屬不同法域，有著不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融市場(chǎng)成熟度，各成員國(guó)都在探索建立更加符合自身需求和特點(diǎn)的反洗錢(qián)監(jiān)管體制。但是，在監(jiān)管過(guò)程中，處于第一道防線的各成員國(guó)金融機(jī)構(gòu)都責(zé)無(wú)旁貸?；谖覈?guó)金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行反洗錢(qián)監(jiān)管過(guò)程中，人力物力投入大，但成效欠佳的狀況，應(yīng)根據(jù)FATF的新要求，采取風(fēng)險(xiǎn)為本的方法履行反洗錢(qián)義務(wù)。為此，自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)建一種以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，篩選和梳理各類(lèi)數(shù)據(jù)庫(kù)，著重做好可疑交易數(shù)據(jù)挖掘和高風(fēng)險(xiǎn)客戶(hù)甄別工作，有效實(shí)施賬戶(hù)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

4.4 加強(qiáng)反洗錢(qián)國(guó)際合作

與發(fā)達(dá)國(guó)家非法洗錢(qián)不同, 將非法收入洗到境外是我國(guó)洗錢(qián)行為的一大特征。在國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)監(jiān)管體系尚需完善的條件下, 這勢(shì)必會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)反洗錢(qián)工作帶來(lái)更大的挑戰(zhàn), 這就需要建立一個(gè)有效的境外阻截機(jī)制。為此，應(yīng)根據(jù)新《四十項(xiàng)建議》的要求，以情報(bào)為主導(dǎo)，加強(qiáng)我國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)中心與各國(guó)金融情報(bào)中心的交流，全面學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的反洗錢(qián)情報(bào)理念和信息技術(shù)，積極尋求多方反洗錢(qián)情報(bào)合作，嚴(yán)厲打擊和遏制跨國(guó)洗錢(qián)活動(dòng)。此外，還應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)多邊國(guó)際刑事司法合作，擴(kuò)大雙邊合作的領(lǐng)域和范圍，廣泛締結(jié)引渡條約，在涉及洗錢(qián)調(diào)查取證、傳遞司法文書(shū)、訴訟和引渡罪犯過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)與其他國(guó)家的司法互助[11]。

[1]How many zones exist now? [EB/OL]. (2011-02) [2016-10-06]. http: // enforcement.trade.gov/ftzpage/info/zonestats.html.

[2]關(guān)于金融支持中國(guó)( 上海) 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)[EB/OL].(2014-06) [2016-10-06].http: //shanghai.pbc.gov.cn / publish /fzh _shanghai.

[3]葉葆華,袁達(dá).論自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)下的反洗錢(qián)監(jiān)管法制[J].河南警察學(xué)院學(xué)報(bào), 2014(6):124-125.

[4]林安民.我國(guó)反洗錢(qián)立法演變研究[M].廈門(mén):廈門(mén)大學(xué)出版社,2010:41.

[5]International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation-the FATF recommendations[EB/OL].(2012-02) [2016-10-06].http: / / www. Fatf-gafi. org /.

[6]Methodology for assessing technical compliance with the FATF recommendations and the Effectiveness of AML/CFT systems [EB/OL].(2013-02) [2016-10-04].http://www.fatf-gafi.org/ topics /fatf-recommendations/documents /.

[7]姜威.反洗錢(qián)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[M].北京:中國(guó)金融出版社,2010:24.

[8]李曉歐.日本反洗錢(qián)機(jī)制研究[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì),2014(4):11-12. [9]何萍.洗錢(qián)與反洗錢(qián)動(dòng)態(tài)研究[M].北京:法律出版社,2012:68.

[10]張成虎,王寶運(yùn).國(guó)際反洗錢(qián)新標(biāo)準(zhǔn)及我國(guó)反洗錢(qián)策略研究[J].2012(12): 49-50．

[11]李建文.國(guó)際反洗錢(qián)形式的新變化及對(duì)我國(guó)反洗錢(qián)工作的戰(zhàn)略思考[J].金融發(fā)展研究,2013(35): 6-7.

（責(zé)任編輯：李艷華）

Challenges and Ref ections on Anti-money Laundering Supervision in the Process of the Development of Free Trade Zone in China

ZHU Jun
(Economic Crime Investigation Department of Criminal Investigation Police University of China Liaoning Shenyang 110035)

Free trade zone in China would further facilitate international trade and investment, improve the level of opening to the outside world and further achieve regional economic integration through the implementation of deregulation, tax incentives and other policy measures. However, the frequent f ow of cross-border funds and relatively relaxed regulatory environment are bound to the task of anti-money laundering in free trade zone, even in the whole country. Criminals are engaged in money laundering or terrorist f nancing through a variety of ways in free trade zone, which have a serious impact on the national financial order and even endanger social stability. China should further implement the “Forty Recommendations” of the Financial Action Task Force (FATF) on Money Laundering and learn regulatory experience from some countries. China should further establish a multi-level regulatory legal system in line with international standards, establish anti-money laundering organizational system and promote financial institutions of free trade zone to fully implement anti-money laundering obligations in accordance with the risk-based approach.

Free trade zone Anti-money laundering Supervision system

D918

A

2095-7939（2017）01-0059-06

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.01.009

2016-11-16

遼寧社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L16DJY006）；遼寧省教育科學(xué)規(guī)劃課題（JG16EB217）；遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目（W2015399）。

朱軍（1970-），男，遼寧沈陽(yáng)人，中國(guó)刑事警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查系副教授，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)犯罪偵查研究。