張 蓉

(南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 江蘇南京 210093)

生態(tài)系統(tǒng)彈性視野下自貿(mào)區(qū)土地再利用探索

張 蓉

(南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 江蘇南京 210093)

近年來，在對土地的價值和功能重新認識和發(fā)掘過程中，存量土地的開發(fā)利用是城市規(guī)劃關(guān)注和研究的焦點，以功能的混合利用為主要探索形式，尤其在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更快、市場化程度更高的自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)。從生態(tài)系統(tǒng)的彈性思維出發(fā)，提出適應(yīng)性循環(huán)周期——管理者和市場的關(guān)系、特定彈性和普遍彈性，市場主導(dǎo)下的技術(shù)框架搭建、必要的社會彈性，合理的保障機制三方面路徑以實現(xiàn)土地低效率使用向高效率使用的轉(zhuǎn)換。并以廈門自貿(mào)區(qū)為例“先試先行”，結(jié)合彈性理論思維框架進行初步探索，基于土地市場、用途管制和審批監(jiān)管，將土地政策的制度創(chuàng)新及規(guī)劃與實際有效結(jié)合，提供可借鑒的經(jīng)驗。

彈性；再利用；功能混合；自貿(mào)區(qū)；市場主導(dǎo)

0 引言

近年來，在新增建設(shè)用地指標不斷嚴控，城市發(fā)展空間面臨緊束的形勢下，存量用地的價值和功能得到重新認識和發(fā)掘,功能的混合利用恰恰提供了新的思路。允許用地性質(zhì)兩種及以上的合并狀態(tài)，并且體現(xiàn)不同要素交織、互相影響的關(guān)系。包含一種靜止的狀態(tài)，更強調(diào)隨著外部環(huán)境的影響而發(fā)生動態(tài)變化的過程。目前發(fā)達國家以及臺灣、香港等地區(qū)城市均在實際規(guī)劃建設(shè)、城市更新中大力推進功能混合[1]，而中國大多數(shù)城市尚未普遍意識到功能混合的重要性和意義，只在經(jīng)濟發(fā)展較快、處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的城市片區(qū)中研究和實際推進。尤其在自由貿(mào)易片區(qū)內(nèi)，相較城市里其他類型的區(qū)域，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型更快、市場化程度更高。相對自由的市場環(huán)境更加利于土地政策的制度創(chuàng)新及規(guī)劃與實際的有效結(jié)合。

1 土地功能混合的彈性選擇

沒有純粹的單一，也不存在最優(yōu)的混合，不斷增長的城市有機體，復(fù)雜、多樣且不穩(wěn)定的特征使得現(xiàn)狀與規(guī)劃想要達到的終極目標之間存在一個過程。彈性思維觀要求摒棄機械與僵硬的應(yīng)對方式，提高對不確定性因素的靈活適應(yīng)能力，這是與存量土地再利用的目標相契合的。

1.1 彈性思維理論的內(nèi)涵

生態(tài)學(xué)研究中的彈性概念最早由美國學(xué)者霍林(Holling)引入，闡釋了社會生態(tài)系統(tǒng)的彈性特征，將彈性定義為系統(tǒng)忍受干擾并在受沖擊時仍能維持其主要功能、結(jié)構(gòu)特征及自我調(diào)節(jié)的能力[2]。布萊恩·沃克(Brian Walker)等指出，社會生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展是錯綜復(fù)雜的，各種變化會引發(fā)系統(tǒng)跨越某個閾值而發(fā)展為另一種態(tài)勢，而彈性就是系統(tǒng)在遭受意外干擾并經(jīng)歷變化后依舊能保持其原有功能、結(jié)構(gòu)及反饋的能力；并提出彈性思維理論不同于過去更多控制、更多強制手段和更高效率的措施，而是重新審視系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的思維觀，是一個不斷發(fā)展的理論，同樣適用于其他領(lǐng)域[3]。城市系統(tǒng)作為社會生態(tài)系統(tǒng)的一分子，同樣可以運用彈性思維來整體理解。大多數(shù)研究圍繞“彈性城市”展開討論，認為發(fā)展新的策略去適應(yīng)城市內(nèi)外系統(tǒng)的變化，提高城市的適應(yīng)和恢復(fù)能力，還需要長期的探索過程[4]。

1.2 研究方向與重點

目前大部分相關(guān)文獻將彈性思維理論作為完善土地利用規(guī)劃的思想和方法論的一部分，在規(guī)劃實踐中的應(yīng)用涵蓋靈活的規(guī)劃體系和規(guī)劃時序、彈性發(fā)展思路和發(fā)展政策、彈性化的規(guī)劃目標體系和規(guī)劃期限、多目標規(guī)劃方案等[5]。彈性思維下的土地混合利用對應(yīng)其中某些方面的內(nèi)容，比如用途管制規(guī)則的彈性發(fā)展思路，預(yù)留“活性用地”滿足動態(tài)的規(guī)劃時序等，只是目前較少在理論層面進行總結(jié)。

此外，由于現(xiàn)行單一的城市用地分類標準和頗為嚴格的土地用途管制制度，彈性理論下土地混合利用亟待從兩個方面深入探究。一方面本地區(qū)未來發(fā)展的種種趨勢無法準確預(yù)測，問題的出現(xiàn)往往具有滯后性，任何用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換均涉及對控制性詳細規(guī)劃的修改，茫然且繁瑣。若一定意義上將規(guī)劃視作為市場的函數(shù)，只要某一市場因素變動，規(guī)劃本身能做出相關(guān)反應(yīng)[6]。這種情況下，研究涉及在時間、空間乃至上層建筑層面的靈敏應(yīng)對。另一方面，兼顧針對性和普適性，適合某一特定階段的政策與管理方式并不一定適用于其他階段，因用地的空間布局、種類比例、發(fā)展趨勢等不同，適合此地的發(fā)展原則未必適合彼地，應(yīng)總結(jié)具有可操作性的有差異的彈性混合策略[7]。自貿(mào)區(qū)就屬于比較特殊的以項目引導(dǎo)為重點的綜合發(fā)展新區(qū)。

2 生態(tài)系統(tǒng)彈性思維框架的重塑

結(jié)合對生態(tài)系統(tǒng)的觀察和理解，關(guān)注適應(yīng)性循環(huán)周期，特定彈性和普遍彈性，一定的社會彈性，從行政職能、技術(shù)運用和保障機制的角度重塑功能混合的彈性思維框架。

2.1 適應(yīng)性循環(huán)周期——管理者和市場的關(guān)系

生態(tài)系統(tǒng)中的適應(yīng)性循環(huán)周期揭示了系統(tǒng)如何隨著所處的不同階段而變化，在周期過程中系統(tǒng)會跨越閾值并進入另一種不同的態(tài)勢。如果把區(qū)域看做一個社會生態(tài)系統(tǒng)，并且是具有可調(diào)節(jié)能力的系統(tǒng)，不同功能、配置和布局的土地結(jié)構(gòu)，類似于系統(tǒng)內(nèi)不同功能群響應(yīng)的多樣性。從快速生長階段到穩(wěn)定守恒階段中期是資本積累的時期，功能上雖然單一，但是彼此之間產(chǎn)生了一定的聯(lián)系并且最大限度地實現(xiàn)最優(yōu)配置，相當于政府在控制性詳細規(guī)劃階段按最高效率的原則設(shè)計城市。隨著對現(xiàn)行土地結(jié)構(gòu)的依賴程度增加，而且控規(guī)調(diào)控審批的冗繁，使得區(qū)域在受到干擾后的應(yīng)對能力下降。一次市場的沖擊可以破壞掉很多行業(yè)的發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要新的土地結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)有可能跨越閾值進入到另外一種不理想的態(tài)勢,如圖1所示，但區(qū)域內(nèi)的各種功能活動又不完全等同于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的具有生命力的群落，自身無法控制變量水平，也實現(xiàn)不了資源主動地從低效率用途轉(zhuǎn)移至高效率用途，即土地長期維持一種低效或者閑置的狀態(tài)。此外，一旦解決方案所能獲得的收益無法超過低效使用的成本，這種狀態(tài)會一直持續(xù)下去[8]。

圖1 適應(yīng)性循環(huán)周期的階段變化

因此，功能活動的安排是需要管理者在土地政策上加以引導(dǎo)，但要求正確劃分行政職能和市場的功能邊界。管理者的權(quán)力和職能并不是無限的，而是要在提供更多更好的公共服務(wù)、維護市場秩序、調(diào)節(jié)分配不公等方面增加其服務(wù)性職能。于市場而言，更多的代表土地結(jié)構(gòu)得以更新或產(chǎn)業(yè)項目實現(xiàn)重組的契機，在市場機制自動配置資源的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

2.2 特定彈性和普遍彈性——市場主導(dǎo)下的技術(shù)框架

正向循環(huán)的穩(wěn)定性，揭示了此時是管理者調(diào)整其彈性的最佳時期，在具體的制度設(shè)計過程中，地塊的用途不是一經(jīng)確定就是最優(yōu)的，具有多種可能性，將各種可能性包涵在一個具體的框架內(nèi)是最好的選擇，包括對最有毀滅性的逆向循環(huán)階段的預(yù)測，實現(xiàn)低效率向高效率的轉(zhuǎn)換。

傳統(tǒng)的土地用途單一化，且調(diào)整過程時間長、成本大、主動性也差，甚至大于土地調(diào)整所帶來的新增收益，企業(yè)寧愿選擇繼續(xù)低效利用或者閑置土地。但即便是調(diào)整之后的土地在遇到下一次市場沖擊時，還要面臨相同的選擇，如圖2所示，當轉(zhuǎn)型成為唯一的選擇的時候，越早認識它并行動起來，所耗費的成本就越低。

圖2 傳統(tǒng)的與市場主導(dǎo)的技術(shù)框架

在新的以市場為主導(dǎo)的框架內(nèi)，代表管理者的容許范圍，首先排除最不恰當?shù)墓δ苣Ｊ?，如與當前階段發(fā)展定位相悖或者已經(jīng)衰敗的產(chǎn)業(yè)類型(耗能大、占地多且經(jīng)濟效益低的)，對其他產(chǎn)業(yè)有影響的產(chǎn)業(yè)功能(污染大、噪聲大等)[9]，這屬于應(yīng)對已知干擾的彈性(特定彈性)；其次引導(dǎo)合理方向的用途兼容，如經(jīng)濟發(fā)展促進的新興產(chǎn)業(yè)用地類型，地區(qū)內(nèi)部用途相近、功能兼容、互無干擾甚至產(chǎn)業(yè)互利、基礎(chǔ)設(shè)施共享的用途類型；最后，面對不確定性的逆向循環(huán)，規(guī)劃師也無法準確做出判斷，因此彈性用地的預(yù)留使得土地在市場作用下自行優(yōu)化，多種想法多種可能性得以實現(xiàn)，這屬于應(yīng)對未知干擾的彈性(普遍彈性)。只要滿足框架內(nèi)的條件，企業(yè)可以自行調(diào)整或者混合其他土地用途，即便是再次遇到新的市場沖擊帶來的新循環(huán)，管理者及時調(diào)整技術(shù)框架內(nèi)容，也比傳統(tǒng)的申請過程更加靈活自主，如圖2所示，市場主導(dǎo)下的技術(shù)框架。

2.3 必要的社會彈性——合理的保障機制

生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)彈性調(diào)整帶來新的態(tài)勢的產(chǎn)生，后續(xù)多是不同群落繼續(xù)優(yōu)化的過程。以一片湖泊為例，若涉及到人的參與，為保證魚類種群安全的規(guī)章制度會導(dǎo)致捕魚者的利益受損，促使他們?nèi)テ茐囊?guī)則，即社會彈性的降低，但如果規(guī)章制度太松，生態(tài)系統(tǒng)的彈性則會降低。所以彈性思維觀要求市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，管理者雖然以服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn)，但提供合理的保障機制必不可少。

把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，建立定期核驗評估機制，根據(jù)一段時期的土地效益考核和開發(fā)利用評價情況來分析和調(diào)整框架內(nèi)容?？梢圆捎脜f(xié)議方式出讓與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)方向一致的項目用地，如廣東省自貿(mào)區(qū)對工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新驅(qū)動等項目有所傾斜，工業(yè)企業(yè)在不改變土地用途的前提下升級改造，按照控制性詳細規(guī)劃提高容積率的不再增收土地價款。對于沒有實現(xiàn)土地效益增值的產(chǎn)業(yè)類型或企業(yè)經(jīng)營模式要求反思與整改，私自改擴建或者涉及負面清單內(nèi)的用途的要實行退出機制，以最大化的保障土地節(jié)約集約利用。

3 彈性思維框架的運用——以(福建)自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)為例

近年來，自由貿(mào)易試驗區(qū)(以下簡稱自貿(mào)區(qū))整體數(shù)量逐漸增多，功能不斷綜合化。作為一類貿(mào)易自由化的多功能經(jīng)濟特區(qū)，雖不能改變既有體制，如城市用地分類標準、規(guī)劃編制體系等，但可以通過稅收、租金和監(jiān)管政策，配合若干管理創(chuàng)新策略積極探索解決土地利用問題[10]。

現(xiàn)今服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的不斷優(yōu)化升級，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向需要不斷調(diào)整，自貿(mào)區(qū)的大量土地功能跟不上市場變化的步伐。目前福建自貿(mào)試驗區(qū)廈門片區(qū)內(nèi)86%的土地都屬于已批復(fù)土地用途和使用功能的存量土地，其中有很大一部分屬于工業(yè)倉儲用地，而這與自貿(mào)區(qū)今后所要發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)等用地功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求存在一定的矛盾。以自貿(mào)區(qū)海滄片區(qū)為例，包含六個功能組團，大部分都有建筑空置的情況，以倉庫和廠房居多，如表1所示，代表了土地功能上的低效利用。企業(yè)在運營過程中因市場等原因，有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或退出的需要，這涉及到用地性質(zhì)的變更和混合，又礙于后期續(xù)費繳費及相關(guān)部門審批流程的冗繁，選擇了在使用年限內(nèi)低效利用甚至空置的方式。

表1 自貿(mào)區(qū)海滄片區(qū)組團建筑空置情況表

(資料來源：http://xm.lanfw.com/2015/0720/332964_2.html)

以空置面積最多的臨港綜合發(fā)展組團為例，其建設(shè)比率是所有組團中最高的，已建設(shè)面積占服務(wù)面積的87.43%，已建用地大部分為倉儲物流用地、工業(yè)用地及配套用地。但是現(xiàn)存空置建筑面積30.36萬m2，其中倉庫面積11.01萬m2，寫字樓面積19.35萬m2，以貿(mào)易和物流公司為主。

為提高區(qū)域土地節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)土地的二次開發(fā)，結(jié)合上文提出的彈性思維理論框架新思路，針對廈門自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀和特點，提出土地市場、用途管制和審批監(jiān)管三方面建議，可供借鑒。

3.1 厘清管理者在土地市場中的角色

由于規(guī)劃行政管理的剛性和市場環(huán)境快速變化的壓力，規(guī)劃的應(yīng)對和適應(yīng)能力不強。當自由的市場機制和政策總體目標發(fā)生偏離時，大量閑置的土地難以實現(xiàn)供求平衡。

管理者應(yīng)將不屬于有償使用的和掛牌出讓的土地使用區(qū)分開來。前者關(guān)乎整體的公共利益，不能輕易許可兼并，具體落實到基礎(chǔ)設(shè)施、公共綠地和環(huán)境改造上。在保證市政、交通、公共服務(wù)設(shè)施、綠地廣場等剛性要素落地的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場配置土地資源、牽引項目、釋放活力的作用，能夠給予企業(yè)更多的主動性和市場開發(fā)的靈活性。探索彈性出讓、只租不讓、先租后讓、租讓結(jié)合、分期供應(yīng)等多種供應(yīng)方式，如符合自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的，可采取帶產(chǎn)業(yè)項目掛牌出讓、協(xié)議方式供地，需要培育扶持的重點項目可采用“先租后讓、租讓結(jié)合”的供地方式，減輕企業(yè)用地成本。

3.2 提供土地用途調(diào)整的彈性框架

由于土地從工業(yè)用地轉(zhuǎn)型到商辦、研發(fā)等綜合用地，不僅地價會上漲，而且物業(yè)租金也會有較大幅度提升，可能會沖擊土地市場，因此提一些建議性的內(nèi)容。比如鼓勵傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)為新興制造業(yè)企業(yè)，利用存量房產(chǎn)進行制造業(yè)與文化創(chuàng)意(文創(chuàng)空間)、科技服務(wù)業(yè)(眾創(chuàng)空間)融合發(fā)展，改變傳統(tǒng)規(guī)劃單一用地性質(zhì)的管控方式，支持生產(chǎn)性、科技及高技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展，可研究一些土地用途和土地權(quán)利的激勵政策。此外，多層工業(yè)廠房的利用，作為科技企業(yè)孵化器，在符合規(guī)劃、安全、環(huán)保、衛(wèi)生以及建筑實際使用等要求和規(guī)范的前提下，供中小企業(yè)進行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多種功能混合利用，這涉及到土地豎向的空間提升,如圖3所示。

圖3 土地再利用的空間改造示意圖

對于土地主導(dǎo)用途是商業(yè)、辦公等的經(jīng)營性用地,直接包含在彈性理論框架內(nèi)。在土地使用控制時除規(guī)劃的性質(zhì)以外應(yīng)增加可變更用途和可混合用途，明確禁止不利功能的建設(shè)，在對規(guī)劃尚不能清晰認識、不能完全確定土地具體用途的情況下，以彈性空間的形式預(yù)留，在一定基本功能范圍內(nèi)，根據(jù)市場需求自主建設(shè)。

單一功能的用地，如臨港綜合發(fā)展組團大量的閑置寫字樓，可調(diào)整部分或全部用地用于商業(yè)服務(wù)、住宿餐飲、旅游、商務(wù)金融等建設(shè)，僅需備案后即可，在不涉及改擴建的前提下，不再另行結(jié)算土地出讓金，實現(xiàn)市場因素下企業(yè)主動修正的動態(tài)調(diào)節(jié)機制。

3.3 審批監(jiān)管的流程簡化

審批管理更具靈活性，以最少的控制要素獲得最佳的控制效果。在一開始的地價確定上，按照混合土地價值最高、最佳的使用原則，采用市場價進行評估，一次性繳清土地出讓金(統(tǒng)一確定混合用地的最高使用年限，以簡化地價換算的繁瑣)。而后已批的混合用地在土地合同約定的使用期限內(nèi)，可視產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場環(huán)境需要自行變更或者混合其他用途，只需向管委會做一個備案，國土部門把數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫和以后的管理做一個銜接就可以了，在臨時改變用途和土地出讓金方面都不需要審批。

可以根據(jù)土地節(jié)約集約利用產(chǎn)業(yè)考核評價體系動態(tài)調(diào)整各類產(chǎn)業(yè)目錄，制訂重點支持目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰目錄。建立統(tǒng)一的土地利用信用數(shù)據(jù)庫，以開展土地利用績效評價，實施土地利用全要素、全生命周期管理。

4 結(jié)語

自貿(mào)區(qū)利用相對自由的創(chuàng)新環(huán)境條件，在既有政策框架而非區(qū)域特殊政策基礎(chǔ)上，對土地集約利用方面創(chuàng)新，并且與實際有效結(jié)合，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，利用土地的優(yōu)化配置進而帶動區(qū)域內(nèi)其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。但自貿(mào)區(qū)畢竟是具有特殊性的一類用地，在對自發(fā)形成的混合功能(傳統(tǒng)街區(qū)等)、功能分區(qū)嚴格規(guī)劃的城市環(huán)境等其他類型要不斷地探索，并提出相應(yīng)策略和實際經(jīng)驗，不斷推動城市空間優(yōu)化和存量土地改革。

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Land Reuse Exploration Of The FTA Based On Ecosystem Resilience

ZHANGRong

(School Of Architecture And Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093)

In recent years, in the process of re-understanding and exploring the value and function of land, especially in the free trade area (FTA), the development and utilization of the stock of land is the focus of urban planning research .The paper proposes adaptive cycle,the relationship between manager and market, specific elasticity and universal elasticity,market-oriented technology framework ，necessary social elasticity,reasonable guarantee mechanism, to achieve the conversion of land use from low efficiency to the high efficiency. Last, the paper takes the FTA of Xiamen as an example, combines with elastic thinking framework. To realize the innovation of land policy and the combination of planning and practice, it provides experience based on the land market, the use regulation and supervision.

Elasticity; Reuse; Functional Mix; Free Trade Area; Market Dominance

張蓉(1990.12- )，女。

E-mail:391609811@qq.com

2016-12-08

TU984

A

1004-6135(2017)03-0001-05