劉丹

摘要： 近年來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，各級(jí)政府廣泛采取BT等投融資方式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，解決工程建設(shè)過(guò)程中資金不足的問題。本文針對(duì)BT項(xiàng)目的特點(diǎn)，基于目前行業(yè)現(xiàn)狀，從公司風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，理清BT模式下投資建設(shè)方可能存在的各種內(nèi)外在風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步通過(guò)分析，提出風(fēng)險(xiǎn)防范的相應(yīng)措施。

Abstract： In recent years， in order to meet the needs of economic development， governments at all levels have adopted BT and other investment and financing methods to build infrastructure projects to solve the problem of insufficient funds in the process of construction. Based on the characteristics of BT project， this paper analyzes the internal and external risks that may exist in the BT construction mode from the perspective of corporate risk and risk management， and further puts forward the corresponding measures of risk prevention by analyzing and analyzing the characteristics of BT projects.

關(guān)鍵詞： BT項(xiàng)目；投資建設(shè)方；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；防范措施

Key words： BT project；investor；risk identification；preventive measures

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）09-0031-02

0 引言

BT作為一種廣泛應(yīng)用于非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府投融資模式，對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)顯著。在BT項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，從BT項(xiàng)目的選擇、合同條款的訂立、融資策略的確定再到相關(guān)納稅籌劃，都缺少成熟的樣本可供借鑒，而目前對(duì)BT項(xiàng)目實(shí)務(wù)中各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)研究，鮮有文獻(xiàn)探討，研究文獻(xiàn)多是基于會(huì)計(jì)核算或者工程項(xiàng)目管理方面進(jìn)行理論層面研究，可操作性不足，在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中不易掌握。近年來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理越來(lái)越受到廣泛的重視，本文旨在以BT項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作中的各個(gè)環(huán)節(jié)為出發(fā)點(diǎn)，從公司風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范措施進(jìn)行了探討。BT（Build Transfer）即建設(shè)移交，是適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一種投融資模式，指項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購(gòu)協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)。

1 BT投資建設(shè)方面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.1 外部風(fēng)險(xiǎn)

1.1.1 法律風(fēng)險(xiǎn) 在實(shí)施BT的期間，國(guó)家和各地政府也陸續(xù)頒布了一定的法律法規(guī)，特別是2002年頒布的《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》從法律和收購(gòu)程序上規(guī)定了收購(gòu)方和建設(shè)方之間的責(zé)權(quán)利；2006年建設(shè)部《對(duì)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式建行建設(shè)的通知》規(guī)定了嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目采用帶資承包方式建設(shè)。但對(duì)BT模式下項(xiàng)目的實(shí)施、擔(dān)保、回購(gòu)、稅收等各種問題的專項(xiàng)法律法規(guī)經(jīng)常缺少或者較為滯后，通常也沒有可供參考的合同文本。而BT模式中法律關(guān)系，合同關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致融資監(jiān)管難度大，例如金融機(jī)構(gòu)是以政府或政府機(jī)構(gòu)的全額付款保證作為擔(dān)保，而不是BT方出具抵押作為擔(dān)保，未來(lái)的責(zé)任主體難以界定，其法制建設(shè)并不健全。

1.1.2 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) BT模式主要適用于政府投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起人通常是政府或其授權(quán)的單位，投資建設(shè)方最大的風(fēng)險(xiǎn)是政府的債務(wù)償能否按合同約定。但為加強(qiáng)財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部先后下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）和《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)），進(jìn)一步對(duì)地方政府舉借債務(wù)方式進(jìn)行限制，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，明確融資平臺(tái)公司不得為政府舉債。而BT模式強(qiáng)調(diào)建設(shè)環(huán)節(jié)，這就助長(zhǎng)了一些地方政府不顧現(xiàn)實(shí)的盲目亂投資，直接弊端是形成了大量的政府債務(wù)，所以說(shuō)，項(xiàng)目發(fā)起人作為債務(wù)人，還能否按照合同約定按時(shí)、全數(shù)支付回購(gòu)款項(xiàng)變得尤為重要。與此同時(shí)，自2016年5月起，建筑業(yè)全面推行營(yíng)改增試點(diǎn)，稅收政策的變化、貸款利率的調(diào)整、原材料價(jià)格變化、勞動(dòng)力成本的提高和其他任何市場(chǎng)波動(dòng)都給投資建設(shè)方帶來(lái)較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

1.2.1 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 由于BT項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與建設(shè)工程總承包不同。傳統(tǒng)的建設(shè)工程總承包只負(fù)責(zé)建設(shè)工程施工，不包括項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等，成本相對(duì)可控。而在BT模式下，政府對(duì)項(xiàng)目只出概算，投資建設(shè)方幾乎承擔(dān)了項(xiàng)目建設(shè)中的所有成本風(fēng)險(xiǎn)，其成本控制、總體合理利潤(rùn)及約定總價(jià)的確定通常比較困難；而且在BT模式下，政府為了基礎(chǔ)設(shè)施能早日發(fā)揮社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，不僅會(huì)在協(xié)議中規(guī)定合理的建設(shè)周期，還常常加入提前完工的獎(jiǎng)勵(lì)條款和推遲完工的處罰條款甚至是違約責(zé)任。而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中征地拆遷進(jìn)度，是否存在工程勘察設(shè)計(jì)方面的原因?qū)е略O(shè)計(jì)變更，水、電、氣、通信等管網(wǎng)遷改和交通組織事宜，甚至是發(fā)生不可抗力等外部環(huán)境的干擾和質(zhì)量安全等方面的問題而使項(xiàng)目擱置，甚至終止等等，這都給項(xiàng)目能否按預(yù)期順利完工、移交政府帶來(lái)了許多的不確定性。

1.2.2 操作風(fēng)險(xiǎn) BT模式的項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)的談判，BT建設(shè)合同和回購(gòu)合同的簽署，建設(shè)期和回購(gòu)期利息的計(jì)算，承包方的項(xiàng)目管理能力和施工水平，竣工后資產(chǎn)的移交，回購(gòu)款項(xiàng)的支付等等階段，涉及到政府的許可、審批以及貸款擔(dān)保，涉及到公司層面管理流程的規(guī)范，涉及到項(xiàng)目組員工的專業(yè)技術(shù)水平等諸多環(huán)節(jié)，其操作難度可見一斑。

1.2.3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) BT投資建設(shè)方負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)所需的資金、技術(shù)，安排融資和組織項(xiàng)目的建設(shè)，融資渠道在BT模式中扮演很重要的角色，在政府大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施中，需投入的資金量巨大，一個(gè)項(xiàng)目少則一、兩億，多則幾十上百億，而建設(shè)投資方的自有資本通常只占30%左右，大部分資金都必須通過(guò)融資來(lái)推進(jìn)，其模式的特殊性要求項(xiàng)目公司有較高的資金周轉(zhuǎn)能力，利率的變化、資金的供應(yīng)不足或是來(lái)源中斷都會(huì)對(duì)項(xiàng)目資金鏈產(chǎn)生影響，不利于整個(gè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，而融資成本也會(huì)因中間環(huán)節(jié)增多而急劇上升。

2 BT投資建設(shè)方風(fēng)險(xiǎn)防范措施

作為BT項(xiàng)目的投資建設(shè)方，其權(quán)利不僅應(yīng)通過(guò)作為項(xiàng)目建設(shè)單位這一法律身份加以固定，還應(yīng)設(shè)定有效的擔(dān)保以確保其投資款的回收及相應(yīng)投資回報(bào)的如期獲取。因此，對(duì)于那些擬通過(guò)BT模式提高競(jìng)爭(zhēng)力的建筑企業(yè)來(lái)講，從哪些方面來(lái)對(duì)BT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范一直是實(shí)務(wù)中比較困擾的問題。以武漢某區(qū)一個(gè)總投資為20億建設(shè)期2年、回購(gòu)期3年的市政基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目為例，合同中約定首次回購(gòu)支付30%本金，余下本金分11次以等額本金方式支付，下面分以下五方面從實(shí)務(wù)角度總結(jié)其風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

2.1 選擇熟悉的領(lǐng)域承接BT項(xiàng)目 做好項(xiàng)目法人責(zé)任制，建立對(duì)項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)實(shí)施、資產(chǎn)保值增值實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)的制度。深入分析相關(guān)招標(biāo)文件以辨別BT項(xiàng)目真?zhèn)?，防范假BT模式可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；積極開展對(duì)BT項(xiàng)目的調(diào)查，包括項(xiàng)目合法性以及項(xiàng)目運(yùn)作前景預(yù)測(cè)等；重視對(duì)BT項(xiàng)目中招標(biāo)單位回購(gòu)擔(dān)保的審查，以確保擔(dān)保方案的有效性和可行性。具體應(yīng)做到以下方面：首先應(yīng)對(duì)項(xiàng)目所在地作充分的勘察和調(diào)研，充分了解項(xiàng)目建設(shè)的生態(tài)條件；其次在定價(jià)定量、約定工期時(shí)應(yīng)考慮項(xiàng)目的可能涉及到的征地拆遷等外在因素；再次對(duì)于水、電、氣、通信遷改等項(xiàng)目的定價(jià)定量，可以采用暫定的方式，待工程具體實(shí)施時(shí)再根據(jù)市場(chǎng)行情實(shí)時(shí)定價(jià)，或者約定由項(xiàng)目發(fā)起人實(shí)施，不計(jì)入BT包內(nèi)，這樣都能有效地規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)。熟悉的領(lǐng)域、豐富的經(jīng)驗(yàn)有助于投資建設(shè)方對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行辨別，有助于其在同等條件下選擇到風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小，回報(bào)周期相對(duì)短的項(xiàng)目。

2.2 重視BT項(xiàng)目的簽約和履約管理 全程聘請(qǐng)專業(yè)律師進(jìn)行合同把關(guān)，積極防范相當(dāng)長(zhǎng)的建設(shè)周期內(nèi)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。合同的一般條款都屬于圍繞項(xiàng)目實(shí)施而相互約定的，對(duì)于一個(gè)成熟的總承包企業(yè)基本不難。BT模式下市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目簽約時(shí)最主要的一點(diǎn)就是資金的返還周期和方式。通常而言，返還的資金主要由建設(shè)期利息、回購(gòu)本金和回購(gòu)期利息組成，這里就需要關(guān)注計(jì)息基數(shù)、計(jì)息期起點(diǎn)終點(diǎn)、支付節(jié)點(diǎn)、遇利率調(diào)整、工程延期及稅費(fèi)的影響約定、決算審計(jì)后如何調(diào)整。特別是質(zhì)保金條款，一定要明確質(zhì)保金在回購(gòu)基數(shù)中如何體現(xiàn)、何時(shí)體現(xiàn)，質(zhì)保期外質(zhì)保金是否計(jì)息，如不計(jì)息，又如何來(lái)保障投資建設(shè)方的權(quán)益。對(duì)于前述項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)測(cè)算，合同條款中明確質(zhì)保金在回購(gòu)基數(shù)中何時(shí)體現(xiàn)以及在質(zhì)保期前后如何體現(xiàn)，將對(duì)回購(gòu)期利息產(chǎn)生1000萬(wàn)左右的差異。同時(shí)無(wú)論是建設(shè)期利息還是回購(gòu)期利息，當(dāng)利率下降的概率較大時(shí)，采取固定利率模式計(jì)算投資回報(bào)率；在月利率和日利率選擇時(shí)采用日利率計(jì)息，都將對(duì)BT投資建設(shè)方有利。

2.3 提高工程建設(shè)管理能力 投資建設(shè)方應(yīng)從人力、物力、財(cái)力等各個(gè)方面，圍繞項(xiàng)目的實(shí)施、開展，包括立項(xiàng)、施工前準(zhǔn)備，必要的招投標(biāo)，施工、移交等等工作。具體應(yīng)做到以下方面：首先，建立健全組織機(jī)構(gòu)；其次，制定詳細(xì)周密的BT項(xiàng)目計(jì)劃，計(jì)劃制定應(yīng)充分考慮各種外部不利因素，留有足夠的時(shí)間，甚至要有應(yīng)急處理方案，必要的時(shí)候應(yīng)請(qǐng)專門的項(xiàng)目管理公司幫助研究制定。對(duì)于不以BT意志為決定的分部分項(xiàng)工程，應(yīng)提前介入，早作打算；再次對(duì)專業(yè)分包、勞務(wù)分包等應(yīng)及時(shí)辦理分包手續(xù)，需要公開招標(biāo)的，應(yīng)編制標(biāo)書，與項(xiàng)目所在地的建設(shè)工程招標(biāo)中心聯(lián)系合作，依法公開進(jìn)行招投標(biāo)工作；最后加強(qiáng)對(duì)各分包商或者供應(yīng)商的管理，做好分包商與業(yè)主之間，分包商與政府部門之間橋梁紐帶作用。

2.4 積極推進(jìn)融資模式的多元化發(fā)展 一是充分利用商業(yè)信用，在產(chǎn)業(yè)鏈上盡可能地選擇實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的下游分包商、供應(yīng)商，最好能簽訂戰(zhàn)略聯(lián)盟協(xié)議，以延長(zhǎng)應(yīng)付款的周期，在保持資金總量不變的情況下，拉長(zhǎng)資金鏈，同時(shí)確保資金鏈的安全運(yùn)行；二是嚴(yán)格控制資金成本。積極與政策性銀行、商業(yè)性銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通交流，深度把握融資政策導(dǎo)向，努力提升公司的資質(zhì)信譽(yù)和評(píng)級(jí)指標(biāo)。通過(guò)引入不同銀行的競(jìng)爭(zhēng)，將銀行貸款利息壓到最低，并統(tǒng)籌考慮建設(shè)資金需求，按季度甚至是按月根據(jù)資金缺口進(jìn)行提款，最大限度利用好貸款，降低融資成本；三是深度挖掘融資能力。嘗試運(yùn)用保理、委托投資、信托投資、融資租賃、企業(yè)債券、短中期票據(jù)及夾層融資等多種操作方式，進(jìn)一步拓展公司融資渠道。

2.5 優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)稅務(wù)管理 根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法律的要求，BT投資建設(shè)方在承接項(xiàng)目時(shí)需設(shè)立以投資本項(xiàng)目為目的具備獨(dú)立法人資格的項(xiàng)目公司，承擔(dān)本項(xiàng)目投融資、工程建設(shè)及移交工作。此前，湖北省地方稅務(wù)局發(fā)布《省地方稅務(wù)局關(guān)于加強(qiáng)BT等方式建設(shè)項(xiàng)目營(yíng)業(yè)稅管理的通知》（鄂地稅發(fā)〔2013〕90號(hào)），分別就投融資人和項(xiàng)目業(yè)主的名義立項(xiàng)建設(shè)的BT項(xiàng)目有關(guān)營(yíng)業(yè)稅征收管理問題予以明確?！盃I(yíng)改增”政策實(shí)施后，國(guó)稅局繼續(xù)以考慮BT項(xiàng)目是用誰(shuí)的名義立項(xiàng)，從而進(jìn)一步區(qū)分是屬于銷售不動(dòng)產(chǎn)還是銷售服務(wù)為基本出發(fā)點(diǎn)。也就是說(shuō)，只有以項(xiàng)目業(yè)主的名義立項(xiàng)，在營(yíng)業(yè)稅下，投融資人既提供資金又參與工程項(xiàng)目施工，取得的全部回購(gòu)價(jià)款才能按“建筑業(yè)”稅止征收營(yíng)業(yè)稅，稅負(fù)最低；在增值稅下，建設(shè)階段和交付階段分別按照“建筑業(yè)”和“提供建筑服務(wù)”征收增值稅，稅負(fù)最低。BT項(xiàng)目投資巨大，BT投資建設(shè)方如何有效地在企業(yè)、項(xiàng)目公司之間就融資、建設(shè)等相關(guān)事宜進(jìn)行資源配置，都不可避免地要與稅務(wù)籌劃相掛鉤。綜上，BT投資建設(shè)方應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以專業(yè)規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，以推進(jìn)多元化融資為著力點(diǎn)，以優(yōu)化資源配置為目標(biāo)，推進(jìn)企業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。

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